第二节 评价行为

公共安全评价属于公共组织的活动，在公共管理学领域，可以与政策评估或公共方案评估并称。如林水波和张世贤 (1984) 所言，“评估是一个过程，这个过程在于确定重要的决策范围，选择适当的资讯，搜集与分析资讯而做成有用的摘要资料，提供决策者抉择适当的政策方案之基础”。大陆人叫“信息”，台湾人叫“资讯”，这句话说的是，评价是一个在决策范围内搜集分析信息，并提供决策信息的过程。确实如此，评价是一种具体的活动行为，公共安全评价是一类有计划的公共管理活动，制度性、技术性和程序性比一般评价活动要求更高。以下试从评价内容、评价主体、评价程序、评价对象、评价方法等方面，逐一解构公共安全评价行为。

一 评价内容

优秀的公共安全评价师，首先必须是出色的公共危机管理者。为什么这样讲？因为我们需要将公共安全评价装入宏大的社会公共危机管理系统，在公共危机管理实践中应用它。故而在分析公共安全评价的应用之前，首先跟大家讨论一下国际上比较流行的危机管理模式。

1. 4R模式

罗伯特·希斯提出了危机管理的4R模式，《危机管理》一书中译本的出现，很早就为中国危机管理的研究者和实践者所接受。罗伯特·希斯将危机管理划分为预防 (Reduction)、准备 (Readiness)、响应 (Response) 和恢复 (Recover) 四个阶段。预防阶段的任务是预防危机的发生，减少潜在危机的伤害和破坏；准备阶段的任务是搞好应急预案，进行模拟演练，提高应急能力；响应阶段的任务是组织有效救援行动，遏制和解决危机；恢复阶段的任务是就消除危机影响，反思和改进危机管理工作。

2．奥古斯丁模式

奥古斯丁同样也写了一本叫《危机管理》的书，书中将危机管理划分为六个阶段，并配套有相应的管理策略。这六个阶段分别是避免危机阶段、危机管理准备阶段、确认危机阶段、控制危机阶段、解决危机阶段，以及从危机中获利阶段。对照4R模式，“避免危机”即危机预防，“危机管理准备”即危机准备，“从危机中获利”即危机恢复，六阶段模式将危机响应进一步解构为“确认危机” “控制危机”和“解决危机”三个阶段。其中，“确认危机”指识别出高等级风险，并锁定危机根源；“控制危机”指安排工作序列，控制事态，防止损失扩大；“解决危机”指实施有效应对手段，排除危机。最后一阶段“从危机中获利”，其内涵要小于危机恢复应有的内容，强调的是危机后的即时改革问题。在公共危机管理中有公共危机发生后6个月内为改革最佳推动时间的说法，这个时间节点的科学性无从考证，但危机的残害对人的冲击可以抵消习惯和旧有制度的阻力是确定无疑的。我们在解决危机之后，要认真总结教训，痛定思痛，抓住良机及时弥补纠正。

3．米特罗夫&皮尔森模式

同前两种模式截然不同，该模式基于危机发生中信息管理的视角，认为在危机发展各阶段收集、分析和传播各类信息是危机管理的重要任务。根据信息流的变动，它将危机管理分成信号侦测、准备和预防、损失控制、恢复、学习五个阶段，分别承担识别警情信号、风险预防和能力建设、危机发生时组织救援控制损失、从危机伤害中恢复，以及通过汲取经验教训学习提高的工作职能。对照4R模式，该模式实际上将恢复阶段拆分成了恢复和学习两部分，两种管理模式仅有侧重点差异，并无实质区别。

根据上述不同危机管理模式的划分，我们可以得出一条结论，即危机发展的阶段划分理论是比较成熟的，三种模式不管将猫叫作“喵”，还是改叫“咪”，逻辑关系都是一致的，都利用了危机发展和应对的基本规律。在危机管理中，我们安排公共安全评价，可根据需要选择一种模式作为逻辑主线，并将据之划分出来的危机管理系统，当作公共安全评价活动的容器。

由于评价工作是对评价信息的收集和分析操作，而米特罗夫&皮尔森模式强调的是危机管理中危情信息的管理和利用问题，因此建议参照该危机管理模式进行公共安全评价定向。

在实践环节，公共安全评价是嵌入大小危机管理系统中的，它本身就是各类应急系统与行动机制的要件，我们可以采用三维系统建构方法，勾画公共安全评价行为的基本轮廓 (见图2-2)。

从图2-2可以看出，公共安全评价行为的逻辑程序、系统要件和应用结构如下。

1．逻辑维

扩展分析米特罗夫和皮尔森关于危机管理的五阶段模型，我们可以清晰地发现危机应急管理遵循以下逻辑链：在常态危机管理工作中实施日常社会风险监测、风险源识别管控、制订实施减灾计划、提升政府应急能力；一旦风险监测发现危机警兆，则应急管理将进入早期预警阶段，并经由应急决策程序，提起应急救援行动；在应急处置结束之后，则进入危机灾害的长期恢复阶段。以上逻辑链首尾相顾，在危机的常态与非常态管理之间相机切换，公共安全评价也深深地融于其中，成为危机管理体系与机制不可或缺的一部分。

2．系统维

社会行为系统属于复杂巨系统，参与公共安全评价活动，或利用公共安全评价手段进行决策的组织、团体或个人，具有不确定性。不过，我们通过划分危机发展中的各类子系统，基本可以锁定公共安全评价的主体与对象。

(1) 信息处理与发布系统。Kasperson (1988) 认为在危机爆发之后，风险的社会放大主要是信息系统和公众反应两个因素互动的结果，认为它们是决定风险本质和严重程度的根本要素。可见，信息处理系统对于评价活动十分重要，它是公共安全评价的载体，是计算和适用评价结果的助推器。在危机发生过程中，信息子系统通过强化或弱化个人、群体或组织所能接收到的各类风险评价信息，直接影响政府决策与公众态度。因而，操作和掌控信息系统的政府部门、新闻媒介、非营利组织、评估专家以及特定企业组织等，扮演着公共安全评价信息枢纽的角色。由于他们在公共危机管理过程中对信息处理和发布的非凡影响力，往往能够对危机信号的输出施加决定性影响，因此应当将评价信息的处理者和发布者，置于严密的责任系统之中。

(2) 公众反应系统。在公共安全评价中，公众反应系统是重要的被研究对象，危机发生后，社会公众对危机事件的认知与反应，说明了危机破坏性后果的严重程度，也体现了不同区域人口社会对危机的容纳能力和抵御能力。此外，危机中的社会互助行为、政府的动员能力，也能通过公众反应系统表现出来，如评估危机发生时社会自愿服务的质量、评估公众捐助救援物资的热情等，也可纳入公共安全评价范畴。

(3) 政府应急系统。政府应急管理体系与能力、政府应急处置活动都是非常重要的公共安全评价对象。无论是贯彻安全责任体系、实施政府或官员绩效考评，还是归纳应急救援行动的经验教训、提高社会应急管理效能，都需要公共安全评价的参与和支持。这里的政府应急管理体系包括了应急管理的政策制度、组织体系，以及核心运行机制 (预警机制、应急救援机制、协调机制等)。应急活动评价着眼于应急管理系统问题的揭示与整改，重在评估各类应急救援行动的时效性、科学性和社会效益。

(4) 法律标准体系。法律标准体系为评价活动提供了约束的制度、评估的框架，为评价行为提供了行为的依据、规制的尺度。公共安全评价的实施以及评价结果的应用，必须遵守相关应急管理法案。一则有利于规范公共安全评价行为，根据职能和责任内容要求政府必须作为，以禁令和指南防止政府乱作为；二则有利于增强应急救援和公共安全评价活动的合法性和透明度，保证评价活动与评价结果的权威性；三则有利于约束无序的或负面的公共安全评价活动，防止突发事件的社会风险被放大。

(5) 基础知识平台。它从知识支持与科技支撑两方面，为应急管理或公共安全评价创造条件、奠定基础。公共安全评价包含多个维度，如危险源诊断、风险预测等，都需要公共安全科技的保障支持。现实中许多时候由于技术的先进性不够，致使无法进行科学的评价。以2008年的汶川大地震为例，我们国家有地震预警机制，却没有办法实施早期预警，归根到底是公共安全科技的发展还无法满足精确评价的需要。现阶段中国的应急管理与公共安全评价，是在知识理论指导下的政府创新行为，基础知识平台所能发挥的理论指引与智力支持是不容忽视的。目前各级政府都设立了应急管理专家库，以各级研究机构的专家和学者作为政府应急管理的顾问智囊，他们是组织实施公共安全评价的重要借力。

3．结构维

什么是公共安全评价？我们已经给出一个定义。但是它具体有什么，却是相当复杂的，从已有研究中还未见过比较完善的归纳和总结。本书将尝试对公共安全评价进行谱系划分。以下从评价功能和要素出发，将公共安全评价的内部结构分为以下几类。

图2-3中，从危机管理系统的运作角度进行评价结构拆分，可以从公共安全评价系统中分出监测评价、预警评价和诊断评价。其中，监测评价用于在常态下对潜在风险进行扫描，在非常态下对继发风险进行扫描；预警评价用于在监测评价的基础上实施警情分级，帮助早期发现危险、提前做好应急准备；诊断评价立足于从微观途径探寻问题成因与机制。

进一步从公共危机的演变过程与监控角度，探讨公共危机管理的影响要素，可将公共安全评价系统分为需求评价、结果评价、过程评价、影响评价和绩效评价。这几者均可再细分为其他子评价维度，如绩效评价还可被分为业绩评价和能力评价。以往研究中也有效率评价一说，如彼德·罗西等在项目评价中专门介绍了项目效率 (成本-收益) 评价等，可将它视为描述绩效的一个指标因素，所以在结构维描述中不提及。

预测和模拟常作为技术方法，常与各类评价模型搅在一起，因此一般不单独区分出模拟评价和预测评价两个子类。公共安全指数评价也是一类技术方法，可被用于各类评价活动之中，所以不单独表示为一个结构维度。项目评价是对各类公共安全支持项目 (如减灾计划项目、公共安全科技开发应用项目、灾后恢复发展项目等) 运作的内部或外部评价，具有支撑、保障或总结项目活动的功能。它包含了多重维度，属于从项目与非项目视角进行的评价划分，因囊括范围过大，故不在此处提及。

二 评价主体

现代政府的发展以新公共服务理论为经纬，突出组织结构和行政管制的传统行政模式逐渐被淡化，被关注公共利益观念、更加强调政府组织使命和价值承诺的服务型政府范式所取代。新范式提倡给予服务委托人和公民优先权，鼓励所有成员进行深层次参与，以提高组织的质量和实力。公共安全评价属于公共管理科学的附属学科，同样符合这一变革动向。

公共安全评价的主体是多元的，公共安全评价可以是政府行为、企业行为、社群行为、个人行为中的任一类；公共安全评价的权利与义务理应由公民社会共同享有。具体在中国的公共安全评价的社会实践中，有以下几类评价主体。

1．政府部门

政府部门是公共组织的核心，特别在其他公共组织发展不健全的情况下，政府部门大都主导了公共安全评价活动。公共安全评价计划是政府政策制度的具体化，又是政府驾驭公共危机管理系统的政策工具。许文惠和张成福 (1998) 说过，每一场冲突和危机都有独特的性质和结构，减少冲突和危机重在改善社会的安全制度与条件，反危机的战略就是试图从制度安排上，减少危机发生和发展的可能。这句话是讲，政府部门拥有安排制度、贯彻制度的基本能力和动机，它应当主导公共安全评价活动，获取社会风险信息、诊断危机成因、鉴别组织效能等，更好地调整和安排各类公共危机管理制度。

2．企业组织

监控安全生产、监测社会风险、评估危机管理绩效时，无论是政府部门还是企业组织，都对公共安全评价存在工具需求。特别是一些企业组织，对于发展公共安全评价科技，开发或引入符合市场需求的评价工具产品，并利用它们提供风险管理评价服务的积极性非常高，原因之一在于企业也应承担社会责任，原因之二在于企业可以从中获得收益。既可将自己开发的评价工具当作商品，也可将评价结果信息当作最终商品。前者如市场上各种风险评价软件或安防设备的提供商，他们利用自己开发的评价模型工具赚取利润，也会用售后服务支持公共安全评价活动的实施；后者如评级公司、咨询公司、调查公司，可以接受政府或社会组织的雇用，从事公共安全评估活动。企业从事公共安全评价大都属于市场行为，相关的评价工作围绕追求的经济利润展开。

3．专业机构

这些评价机构主要由安全领域的专家组成，其中一些由于承担政府部门的部分任务，可能扮演政府委托或派出机构的角色。如一些气候灾难、地震灾害的破坏性后果评估，政府经常会委托给一些专业评估机构来完成。这类专业机构在性质上，有些属于挂靠单位，并不具有独立法人资格，有些则慢慢演变成了事业单位。有些专业机构，如调查公司，是完全按现代企业制度运作的，因此本部分评价主体同企业组织评价主体存在一定重叠。

4．研究团体

在当前公共安全形势下，危机管理已成为一时显学，因之公共安全评价研究团体如雨后春笋般出现，遍布在高校和社会研究机构中。近年来，中国的自然科学基金、社会科学基金、软科学基金项目，几乎年年都有关于公共安全评价的重要项目立项。现在一些较有影响力的综合性大学，几乎都有公共安全评价的学术研究团体，他们的工作覆盖面很广，极小部分可以直接向政府应急救援系统提供智力支持。有意思的是，研究团体的研究工作十分强调对评价工具模型的研发，重视程度更甚至于对评价结果的需求，而对于政府部门，需求方向则恰恰相反。

5．非政府组织

非政府组织介入应急救援活动，已成为公民社会参与危机应对的重要途径。其中一些风险治理行动采取了项目运作形式，需引入必要的安全或风险评价工具。其中，有一些评价工具是非政府组织为支撑项目运转而专门研发的 (如世界卫生组织的健康评估框架)，还有一些则是项目组织对传统评价模型进行了拓展 (如国际减灾机构的灾害风险评价)。许多非政府组织专心致志地从事不同国家或地区的风险水平评价，并向全社会公布，履行起社会监督的职能 (如世界粮农组织的粮食安全监测)。

6．其他个人

对公共安全问题感兴趣或相关方面责任意识比较强的个人，也会萌生公共安全评价的需要。个人评价者一般关注评价结果的应用，而非评价技术模型的发展。常见的有“两会”代表因建言需要所做的公共安全方面的调查评价、社会个人因对抗需要对环境生态或健康风险的评价等。

由于知识技术条件、社会公信力和信息平台掌控水平等方面存在差异，以上不同主体所做评价的社会影响梯度差非常大。但是也正是因为不同主体积极发挥主观能动性，才使公共安全问题能够迅速进入人们的视野，才能推动国家公共安全系统不断完善。

三 评价程序

公共安全评价活动的实施，要求符合公共组织活动的逻辑关系与程序规范，必须设计对应的评价程序。

1．基本量化评价程序

公共安全评价有定性评价，也有定量评价。当作为量化评价子类时，它也应当适用于量化评价的基本程序，一般量化评价程序如下。

(1) 确立评估目标；

(2) 将评估目标量化；

(3) 设计评估计划；

(4) 选择适当的评估标准；

(5) 搜集信息证据，应急活动记录，进行评分；

(6) 报告或使用评估结果。

量化评价由确立目标开始，再设计评估计划，然后组织评估活动，最后使用评估结果，遵循着规范路线。其各部分工作需要进行细分，如确立目标时，评估目标要在愿景之下进一步具体化；设计评估计划时，要给定评估标准，将评估计划转化成可实施的评估方案；组织评估活动时，要搜集信息和评分，活动过程要进行质量控制；使用评估结果时，要认真确定评估结果发布的模式、渠道和时间。

从程序步骤看，公共安全定量评价似乎与一般量化评价没有本质区别，但是要注意公共安全评价机制属于危机管理的子机制，公共安全评价也应当被纳入应急管理过程之中，是以在评价活动具体计划的制订、评价活动的实施、评估标准的确定，以及评价结果的应用上，不能完全等同于一般量化评估程序。

2．理论检验与理论建构模型

袁方和王汉生 (1997) 总结了社会研究模型，实际上也是一套评估的基本程序，叫作“ABCDE模型”。这两位都是社会学领域的研究者，因此所概括的模型更强调“理论-证据”联结的可靠性程度，重点指向对各评价要素之间联系的有效性分析。ABCDE模型见图2-4。

该模型展示的是一组逻辑关系，具体如下。

A．理论。是关于社会现象内在关系的解释性陈述。

B．假设。是需要进行调查研究的具体问题的命题形式，说明了理论中各基本概念要素之间的逻辑关联。

C．操作化。将理论命题转化为经验命题，即转化为量化指标。这一过程决定了研究的程序、信息搜集的方法、概念与指标、抽样方法和样本，以及变量和分析的单位等。

D．现场调查。信息资料的收集和前期处理。

E．结论。对所收集信息的分析，对研究对象的解释，并向前反馈到C、B、A。

该研究模型适用于规范的检验性评价研究，并据之完成评价报告的撰写。与之相对，袁方和王汉生 (1997) 还提出了一个理论建构性模型，跟“ABCDE模型”的区别在于将操作化和现场调查步骤置前，由现实信息评价分析，获得结论，并建构理论模型，其程序步骤为CDEBA。

上述模型强调理论的有效性，通过指标设计和现场调查获得证据，由之得到结论，对公共危机管理理论进行验证或建构。公共危机管理是一项政府和社会组织的实践活动，同样需要科学理论的指导，因此理论的发展，具体讲就是理论的检验和建构都是非常重要的，掌握上述规范评价程序十分必要。

3. PDCA循环评估流程

胡税根等 (2009)在公共危机管理评估流程设计中，提出将PDCA循环流程应用到公共危机管理绩效评价中，它包括四个环节。

P阶段：进行绩效管理的准备、计划及系统设计。

D阶段：系统地贯彻实施，并搜集绩效信息，保持内部沟通。

C阶段：绩效的评估与控制，诊断和纠正绩效管理目标与计划的偏差。

A阶段：汇总、整理及综合评估结果，研究提高绩效的措施。

通过“PDCA”循环，可以不断对危机管理活动进行分析和纠偏。P阶段政府可以集合各部门、社会组织和群众分析出来的危机管理问题，制订解决问题的方案；D阶段被管理者执行P阶段设计的计划方案，解决发现的问题；C阶段对照标准，检查各种绩效管理活动的执行情况，纠正执行中存在的问题；A阶段总结问题的解决情况，将未得到解决的问题置入新一轮的“PDCA”循环解决程序之中。

4．美国国家科学院的健康风险评价程序

1983年，美国国家科学院出版红皮书《联邦政府的风险评价：管理程序》，提出按危害鉴定、剂量效应关系评价、暴露评价和风险表征的“四步法”程序实施健康风险评价。该红皮书很快成为风险评价的指导性文件，美国国家环保局据之制定颁布了一系列技术性文件、准则和指南，包括1986年的《致癌风险评价指南》《致畸风险评价指南》《化学混合物的健康风险评价指南》《发育毒物的健康风险评价指南》《暴露风险评价指南》和《超级基金场地健康评价手册》等，1988年颁布的《内吸毒物的健康评价指南》《男女生殖性能风险评价指南》等。中国、法国、日本等国家和国际组织在健康风险评价中，也学习利用了相关框架程序。

具体健康风险评价程序如下。

(1) 危害鉴定。基于流行病学、临床医学、毒理学和环境研究结果，描述有害因素对健康的潜在危害。

(2) 剂量效应关系评价。评价某物质的剂量和人类不良健康效应发生率之间的关系。

(3) 暴露评价。评价风险暴露的方式 (接触途径、媒介物)、强度、时间、实际或预期的暴露期限和暴露剂量、可能暴露于特定不良环境因素的人数等。

(4) 风险表征。汇总暴露和健康效应评价所获得的信息，并讨论方法上的局限性和评价过程中的不可控因素。

该程序最初被用于评价致癌物的暴露风险，后来被应用于评价各类污染物对健康的不良影响。

5．澳大利亚、新西兰和英国的风险评价程序

英联邦国家的各类危机管理模型和框架，都特别强调危机的管理沟通，其风险评价程序同样强调了沟通的问题。图2-5中，所有风险评价的环节，都要求进行沟通咨询，以保证评价信息的完备和系统运作的流畅。每当风险评价完成之后，要求在一定时间内进行风险变化情况监测和回顾，修正评价结论，判断新风险。该评价程序简洁地描述了风险监测与应急系统的结合办法，通过条件判断，确定风险变化是否必须及时处置。

该风险评价程序，共包括六个步骤。

(1) 确定背景 (Contextualisation)：包括定义风险问题的本质和范围，并商定实施风险管理的进程。

(2) 识别风险威胁 (Hazard Identificaton and Allocation)：确认和描述可能引发紧急事态的灾害风险，设计社区风险注册 (CRR) 工具，需要时成立风险评估小组。

(3) 风险分析 (Risk Analysis)：评价五年内发生不同灾害的可能性，评价灾害的影响面，并使用CRR工具登记分析结果。

(4) 风险评估 (Risk Evaluation)：辨识具有显著风险的威胁和灾害，分析风险发生的可能性和影响面，合并各组分值以获得风险评分。

(5) 风险应对 (Risk Treatment)：确认哪些风险已高到不可接受，制订计划和策略减轻这些风险，同时还要求测定应对计划及其他相关能力。

⑥ 监测和回顾 (Monitoring and Reviewing)：以三年为一周期，进行常规的风险回顾。

该程序多用于常态下的危机管理，具有良好的效果。依托该程序，英国政府积极贯彻国民保护标准 (Standasrds for Civil Protection in England and Wales)，从政策/概要、资源、服务持续性、训练/确认、咨询/联络、向其他权力机构提供服务六大方面，保障国民安全。其中每一项内容分别由描述、关键因素和最佳实践三部分构成。整体评价框架对中国而言，极有借鉴意义。具体国民保护标准见本章附录1。

6．日本劳动省的“六阶段安全评价法”

日本劳动省的“六阶段安全评价法”，用于化工产品生产企业的建厂和安全生产检查。它依次分为资料准备、风险的定性评价、风险的定量评价、采取安全措施、事故的历史信息评价和高危险度故障诊断六个阶段，是一套系统性非常强的工业安全管理程序。在评价上采取定性和定量相结合、指数分析与逻辑判断相结合、层层推进的方法，进行危险源识别和隐患整改。具体评价程序如下。

第一阶段，资料准备。

(1) 准备图纸资料，包括建厂条件，装置平面图，构筑物平面、断面、立面图，仪表室和配电室平面、断面、立面图，工业流程图。

(2) 准备影响效应资料，包括原材料、中间体、产品等物理化学性质及对人的影响，反应过程，制造工程概况。

(3) 准备装置与设备资料，包括设备表，配管、仪表系统图，安全设备的种类及设置地点。

(4) 准备管理资料，包括安全教育培训情况、人员配备、操作要点。

(5) 准备其他有关资料。

第二阶段，风险的定性评价。

通过填写安全检查表，进行危险源识别，包括以下内容。

(1) 对工厂建设的检查，包括厂址选择检查、工厂内部布置检查、建筑物检查、消防设施检查。

(2) 对生产流程的检查，包括选择工艺设备检查，原材料、中间体、产品事项检查，工艺过程及管理检查。

(3) 对输送贮存系统的检查。

第三阶段，风险的定量评价。

将装置分为多个单元，对各单元的物料、容量、温度、压力和操作五大项进行评定，每一项分为A (10分)、B (5分)、C (2分)、D (0分) 等级，最后取五项分数之和，表示该单元的危险度等级。规定16分以上为1级，属高危险度；11~15分为2级，需联同周围情况与其他设备联系起来进行评价；1~10分为3级，属低危险度。

第四阶段，采取安全措施。

根据评出的危险度等级，进行管理和建设整顿，包括人员配备调整、组织教育培训、实施维修计划等。

第五阶段，事故的历史信息评价。

配合第四阶段的工作，参考设计内容，对照过去同类设备和装置的事故报告进行再次排查，发现需要改进之处，回溯前四个阶段，重复进行评估和整顿。

凡危险度不为高等级的 (1级)，可就此进行装置和工厂的建设。

第六阶段，高危险度故障诊断。

凡是第三阶段评定为高危险度的，要求用故障树、事件树进行再评价。此后对发现需要改进的地方落实修订后，方能建厂。

7．国际艾滋病干预项目评估程序

朱正威和肖群鹰 (2006)曾对该评估程序做过介绍，认为它能够比较清楚地展现公共安全评估设计的核心程序元素。该评估程序是Bertrand &Solis (2000) 对国际艾滋病干预项目评估程序进行抽象后提出的，它包括项目目标、评价类型、评价指标、数据源和评估计划五个基本步骤。具体评价程序参见本书第五章指数评价部分。

四 评价对象

公共安全评价的主体多元化，各自的评价目标存在较大差异，因此所针对的评价对象也千差万别。但公共安全评价活动要评的是风险的险情、风险的成因和演化机制、风险的应对等，各类风险才是评价活动的基点，才是最基础的评价对象。

鉴于公共危机的风险不外乎自然灾害和人为事件，因此下面将认真辨析自然灾害和人为事件的结构与特征。根据中国《国家突发公共事件总体应急预案》，自然灾害包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等，人为事件包括生产事故、公共卫生事件、社会安全事件等。

(一) 自然灾害

自然灾害，根据灾害的成因、灾害的特点，以及灾害管理与减灾系统的差异，一般分成地震、地质、气象、洪水、水涝、海洋、生物灾害七大类，具体如下。

(1) 地震灾害和地质灾害，指因异常地质活动引起的地震、泥石流、滑坡崩塌、地裂缝、地面沉降、火山喷发等。

(2) 气象灾害，指因大气异常活动引起的热带气旋、干旱、寒潮、龙卷风、冰雹、冻害等。

(3) 洪水灾害和水涝灾害，有大雨或融雪、凌汛、海啸、风暴潮等。其中洪水灾害指因大雨或融雪引起的水流泛滥所造成的灾害；水涝灾害指因降水过多农田被淹，造成作物减产以至于绝收的灾害，以及居住区排水不畅造成的灾害。

(4) 海洋灾害，指因海洋环境异常变化引起的海啸、风暴潮、赤潮、海水倒灌等；

(5) 生物灾害，指蝗灾、鼠害、其他病虫灾，以及这些灾害对农业、林业生产和资源造成的灾难。

以自然灾害为评价对象的风险评价，主要有自然灾害的成因评价和影响评价，前者属于风险分析范畴，后者属于风险衡量范畴。成因评价目的在于揭示灾害的成因和发生机制；影响评价目的在于衡量自然灾害的灾情大小，包括人员伤亡数量、财产损失数额，以及对自然资源、环境和社会秩序的破坏程度等。其中，人员伤亡数量评估包括对人的生理伤害 (死亡、伤残等)评估和精神伤害 (恐慌、忧愁、痛苦等) 评估；财产损失数额评估包括直接和间接财产损失评估，前者指自然灾害对作物、牲畜、林木、房屋、道路、机场、船舶、厂矿、文物古迹等财产造成的损毁，后者指停产停工、交通通信中断等导致物资生产流通、商贸金融、社会结构和管理等方面的损失；自然资源、环境和社会秩序破坏，指由自然灾害引致的社会秩序混乱和动荡，加重贫困和粮食不安全状况，阻碍区域可持续发展等。

(二) 人为事件

参考中国《国家突发公共事件总体应急预案》，人为事件根据事故的成因、侵害的对象，以及应急管理系统的不同，可分成生产事故、公共卫生事件和社会安全事件三类，具体如下。

(1) 生产事故指工矿商贸等企业的生产安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

(2) 公共卫生事件指传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

(3) 社会安全事件指恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。实际应用分类要比上述复杂一些。

对于生产事故，中国国家安全生产监督总局每期的《安全生产事故简报》主要列举以下项目：建筑施工事故、工商贸企业生产事故或其他事故、火灾事故、道路交通事故、水上交通事故、渔业船舶事故、金属或非金属矿生产事故、危险化学品事故。

对于社会安全事件，从施害和爆发方式看，可分为非法上访、集会、游行和示威等，聚众包围、冲击要害部位或单位，阻挠施工、打砸生产现场，聚众阻塞交通，暴力干扰执法事件，等等；从成因和性质看，可分为民族矛盾事件、宗教问题事件、政治安全事件、恐怖袭击事件、经济金融事件、节日赛事及其他重大活动事件、一般社会治安事件、涉外突发事件等。

在社会安全事件中，公共危机管理研究的重点是群体性事件，因为较其他社会治安事件，群体性事件涉及面广、社会矛盾尖锐、危害大，严重影响社会安全稳定。群体性事件是社会稳定风险评价的重要评价对象，需要重点研究和分析。从近年来的焦点事件看，中国主要的群体性事件有农村征地拆迁群体性事件、企业劳资纠纷群体性事件、城市物业纠纷群体性事件、环境生态污染群体性事件、重大工程移民事件、涉民族宗教群体性事件等。于建嵘在《群体性事件与和谐社会建设》授课材料中，对中国近年来的群体性事件进行了统计，并将群体性事件分成农民维权、工人维权、市民维权、社会纠纷、社会泄愤、聚众犯罪六类。此分类明显不够全面。

在人为事件风险评价中，重点防范人群应作为评价重点，对其诉求、所受侵害、过激行为及其后果等要进行风险分析，具体人员有工矿作业人员、项目征地拆迁对象、重大工程移民、工业污染区域群众、下岗职工或失业人员、困难企业人员、邪教狂热分子、接受诊疗人员等。在人为事件风险评价中，重点空间区域应作为评价重点，对其所受的危害大小、影响范围、敏感程度等要进行风险量度。城市中心广场，党政机关、使领馆和重要目标单位大门口，铁路、高速路、国道等交通要道，项目生产或施工工地等，应作为重点评估场所。

五 评价方法

从已有研究和实践看，公共安全评价的方法非常灵活，很难逐一列举说明，下面择其要点简单介绍。

(一) 定量与定性

按照评价技术方法的属性差异，将公共安全评价的评价方法分为定量评价方法与定性评价方法两类。定量评价方法指采用数值型变量描述被评价对象的各方面属性特征，可以用具体数值给出安全水平或风险水平，但这并不意味着最后输出的评价结果必须是数值；定性评价方法指凭借经验或通过分析判断，描述被评价对象的观念、属性或关系，并采用数值以外方法表示的评价方法，其评价结果受评价主体印象和情绪的影响大。定量评价方法主要有数值排序法、要素统计比较法、风险矩阵法、趋势描述法、实验测试法等；定性评价方法主要有观察法、访谈法、专家法、查阅法、反馈法、安全检查表法、作业条件危险性评价法 (LEC法) 等。二者的区别在于，前者要求计算过程可量化，测算结果可以为基数或序数。

(二) 现场与事后

研究者都喜欢站在事实“背后”说话，所以突发灾难事故的事后评估往往要多于现场评价。但是，灾难既然是“突发”的，即时的信息搜集、分析和汇报是非常必要的，在现场评价之上提起应急响应，时效性和准确性才更有保障。此外，在应急救援过程中，次生灾害和不测风险只能根据现场的迹象进行评估预测，因此危机的现场评价非常必要。故而现场评价法、现场观察法、当事人诊断法，也受到公共安全评价者的重视。危机发生后，对于人、事、物的跟踪评估和对项目的过程评估可算作现场评价，也可算作事后评估，关键在于审视评价的人如何来界定现场的时间框。

事后评估，在常态环境下进行，可以更冷静地、在更充足的时间和信息中测算和分析风险问题，因此，影响评估、结果评估多见于事后进行，常见的事后评估方法有事后追溯法、转述信息分析法、当事人测评法、记录评价法、风险注册法等。因为许多评估活动做出时，都无法亲历事故发生地，究竟事后评估好，还是现场评价好，要根据实际情况而定。

(三) 时期与时点

从评价的时间分配看，存在期间评估和时点评估的差异。公共危机事件的发生和变化，以及政策决议和工程项目影响的显现，往往需要经过一段时间的评价监测 (如跟踪评价)，或者对一段时期的风险情况进行评价 (如城市安全态势评价)，像历史回顾法、态势预测法，都带有期间评价的特征。另有一些评价，需要评出某一确定时点的风险状况 (如饮用水污染监测)，或者只需要应用横截面数据 (如某年份的疯牛病疫情)，像现状分析法、异期比较法，都带有时点评价的特征。注意这里的时点是相对的，如针对以年为标准单位的时间序列数据 (像深圳市历年艾滋病流行疫情监测) 而言，其中的具体某一年的数据就是时点数据；但对于更小时间单位的评价 (像2012年北京市暴雨监测)，一年的数据就是时期数据了。

(四) 不同的评价操作

从评价操作方法看，评价中有他评与自评、描述与诊断、观察与实验、调查获取数据与使用二手资料等多种不同方法。各类评价方法的下一级允许存在不同取向，如社会调查方法有问卷法 (量表法或题项法) 和访谈法(个人、分组、典型组或集体访谈) 的区别，登记法或注册法有社区注册与哨点监测的差别。

(五) 不同的评价目的

从评价目的看，可分为预警、诊断和影响评价，具体如：事故致因因素评价法，采用逻辑推理的方法，诊断风险成因与机制；风险警情分级评价法，分析给定系统的危险等级；灾难后果评价法，以公共危机事件的发生概率、伤害 (或破坏) 范围、损失计量其危险性或破坏性后果。