第一节 基本内涵与本质

以下采用词组解构法，透视公共安全评价的基本内涵。“公共安全评价”属“的”字短语，其中“评价”是中心名词，点明所要指称的活动；“公共安全”是修饰语，限定评价活动的领域、范围与方向。因此，在公共安全评价的内涵解释上，我们可以将它分成“公共安全”和“评价”两部分，且在二者关系上前者作为后者的限定语看待。进一步缩小分析范围，“公共安全”也是一个定语词组，“公共”是定语，修饰“安全”一词，可采用同样的分析方法。

一 评价

评价是一项具有多维内涵的综合性社会活动，由“评定”“评脉”和“评断”三部分集成。可用公式表达为：

“评价”=“评定”or“评脉”or“评断”

其一，它具有评定 (Value) 的含义，是一项评定价值高低的活动，要求确定等级 (评级)、给出分值 (评分)。

其二，它具有评脉 (Diagnose) 的含义，是一项诊察性质与成因的活动，要求诊断促成因素、号脉内部机理。

其三，它具有评断 (Judge) 的含义，是一项评论推断现状与走向的活动，要求计量状态、估算趋势。

评价无论是作为学术研究的对象，还是作为社会实践的领域，覆盖面都比较广。在一些研究中仅取它评定价值的含义，事实上有狭化概念之嫌。而确认评价的概念内涵中包容评脉和评断两个维度，能使该词汇的内涵更为丰富和生动，对现实情况的解释力也更有穿透性。

二 公共安全

“公共”一词根据《现代汉语词典》的解释，有两层意义：①属于社会的；②公有公用的。这是基于所属观和所用观的视角对它的语义进行界定。第一层意义，“公共”反映了所属关系，指称了被修饰对象正处于社会所属状态；第二层意义，“公共”反映了共享公用，以及共同承受的含义。

同样根据《现代汉语词典》, “安全”表示：①没有危险；②不受威胁；③不出事故。这三者不是并列关系，彼此之间在语义上重叠得很厉害，但在公共安全研究中却具有独特韵味，感兴趣的人可以细加体会。在英语中“Security”是“安全”的译词，但它同时表示“安全”和“安全感”，主观和客观的含义都有。

那么“安全”是否同时具有主客观含义呢？在现实生活中，人们往往通过风险来表示和说明安全。在社会风险研究领域，风险究竟是一种客观实在还是一种主观意识的争论旷日持久，以贝克、沃特·阿赫特贝格、吉登斯为首的风险社会论者持风险客观化倾向，以玛丽·道格拉斯和维尔达沃斯基为首的风险文化论者则持风险主观化倾向 (具体后继的研究中将有所涉及)。二者都站得住脚，因为它们只存在分析维度上的差异。其实，与风险一样，安全同样具有主观和客观两个构面。

安全既是一种客观实在，也是一种意识观念，同样具有主客观两个概念维度。“无危为安，无损为全”，客观层面的安全，指的是一种状态，指特定社会条件下的社会成员的自身合法权益不为突然发生的、自然或人为引起的灾难事件所损害或威胁。主观层面的安全，指主观上把一种潜在的威胁转换为心理上的不安全感，也指人们在一定时间和范围内认为风险在可以容忍或接受区间的一种主观感受。

人们几乎都是通过在“安全”一词前添加修饰语来使用“安全”的概念的，如政治安全、经济安全、文化安全、公共安全等。对于“公共安全”(Public Security) 的理解，既要参考对“安全”的界定，又要突出它的“公共性”，即要求安全问题 (或事件) 涉及公共利益。安全问题因为迅速传播而引起公众关注，成为公众焦点；或是安全问题的解决要动用相当多的公共资源，形成以政府为主导的公共应对网络，才能予以妥善解决。有鉴于此，在客观层面我们可将公共安全定义为社会公众的生命、健康、重大公私财产，以及公共生活、生产的秩序，不为突然发生的、自然或人为引起的灾难事件所损害或威胁——根据《现代汉语词典》的释义，表现为：没有发生灾难事故，没有遭受 (或继续遭受) 伤害或损失的危险，没有受到 (或继续受到) 灾难风险的威胁；可在主观层面将公共安全定义为社会公众对于社会风险状况的主观感受，对于公共环境危险系数很小的一种认知。

三 公共安全评价

有一点需要注意，国际上对“公共安全评价”这个词用得非常少，反之，使用“风险评价”(Risk Assessment) 的非常多，并且围绕着风险分析与评价形成了一整套比较严谨完备的评价理论与方法体系。但在中国，“风险评价”与“安全评价”都属于常用的基本概念，两者的评价方法与模型差异也不大。比如，国家职业资格考试中有一类“安全评价师”考试，实际上就是“风险评价师”考试，但中国人就是不喜欢这么称呼。

事实上，公共安全评价与公共风险评价在外延上还是有差异的。综合上述有关“公共安全”和“评价”的界定，可以确定公共安全评价 (Public Security Evaluation) 是指当社会公众的生命、健康、财产和公共秩序等，可能或事实上受到各类灾难事件的损害或威胁时，公众对灾难事件损害、威胁的感受等级或分值评定，危机管理者对损害或威胁的现状与趋势的测评，对灾害成因或机制的诊断，以及对风险治理或应急救援活动的评估活动。显然，上述公共安全评价和公共风险评价的界定比较趋近，但又不完全相同，在评价范畴上后者囊括了前者。公共安全评价，成了社会风险评价和公共危机管理评价的统称。

胡税根等 (2009) 曾提出风险评价是复合的实践活动，可被分为风险分析和风险衡量两个阶段。前者的任务是分析公共危机的种类和公共危机可能涉及的利益群体，后者的任务是评估公共危机可能产生的后果及其严重程度，据以揭示公共危机的根源，以及风险的性质、大小和变化的趋势，供危机管理者决策使用。这种提法就风险评价的界定而言比较符合实际，也比较全面。但它同本书中公共安全的评价时点认定仍有分歧，依照胡税根等(2009) 的提法，风险评价应在公共危机发生之前或发生的过程中，而本文认为评价之于公共危机管理，应该在各个环节充分发挥作用，在危机前、危机中、危机后都可以合理地应用。下面试分析评价在危机应急救援系统中的基本作用点。

从图2-1可以看到，在应急救援管理系统中，公共安全评价覆盖了危机前、危机中、危机后三个阶段。从公共危机管理角度分析，公共安全评价主要包括风险评估和管理评估，前者指危险源的识别、危害后果评估、灾难需求评估、风险监测预警，后者指风险治理绩效评估、应急能力评估、应急管理绩效评估。胡税根等 (2009) 提出的风险分析和风险衡量可以对应前半部分。从公共危机的受众角度看，公共安全评价还应包括社会公众对上述危害袭击和救援活动的客观评价或主观感知。之所以强调对风险和绩效的主观感知，是因为这个维度也很重要，但是我们常常会将它们忘掉，但谁也不能否认零点公司做的社会安全感评价、牛文元课题组做的痛苦指数评价等，也属于公共安全评价的范畴。

以上反复套用了“风险”与“安全”的概念，这里进一步梳理一下二者的关系。一般情况下，风险评价实质上是安全评价的逆向操作，两者的差异不大，但是，它们并非逆否关系，相比之下公共安全评价的外延更宽一些，它同时包括了对社会风险的负面评价，也包含了对政府应急系统的正面评价，如常见的对应急体系、预案演练、管理能力、储备资源，以及行动绩效等的评价。此外，无论是风险评价还是安全评价，都有主观评价和客观评价两个维度。据此，本书在中国的文化语境下，将公共领域中有关安全或风险的评价，统称为“公共安全评价”。