第三节 谱系模式

下面在公共安全评价系统三维结构图的结构维分析的基础上，进一步划分公共安全评价的谱系，并思考公共安全评价在公共危机管理系统中的应用模式。

一 谱系

初次整理公共安全评价资料时，有一种感觉，可以用两个字概括——很乱。既然我们在做危机评价研究，就会产生一种冲动，无论如何都想把它理一理，但是由于能力有限，一直忍着没有动手。正好趁着这次写书的机会，尝试为之，姑且妄称为公共安全评价的谱系 (见图2-6)，算是种一棵树，众人尽可剪修或灌溉之。

公共安全评价的产生，源自政府的公共项目或公共方案评价，但随着风险评价的发展与超越，它拥有了比公共项目和方案评价更为宽泛的家族体系。同其他评价一样，它也有项目评价与非项目评价之分，非项目评价主要以综合指数的形式展现，有一般风险综合评估，如区域安全评价指数，也有专项风险评估，如决议、政策、措施贯彻的风险评估。

公共安全评价作为危机管理系统的辅助机制，从功能看，需要达成风险监测、预警和诊断的目的，因此，可将这三大具有重要评价功能的评价子类视为处于同一维度的家族成员。公共安全评价指的是对相关风险成因、影响、后果及其应对的评价，前面解释过“相关风险”，是指造成公共危机的自然灾害和人为事件。因此，公共安全评价从评价要素看，应当纳入对风险影响的评价、对风险需求的评价，以及对风险应对过程、结果和绩效的评价。一般公共项目或公共方案的评价在构成上也有影响评价、需求评价、过程评价、结果评价和绩效评价等区分，公共安全评价作为公共组织的评价活动，在谱系结构上拥有类似的构成是顺理成章的。以上两类结构，我们在解释公共安全评价系统的结构维时，已经做了介绍。

我们也提及了公共安全评价同一般公共项目 (或公共方案) 评价在评价目标上存在差异，在评价内容、评价指标和评价方法上也不尽相同。例如，在公共安全评价家族里，需求评价可分为一般需求评估和快速需求评估，因为在公共危机需求评价中，需要快捷高效的评价反馈效率；业绩评价，根据公共危机不同生命周期的职能变化，又可分为风险管理评估和应急救援绩效评估。这种分法明显不同于一般公共项目评价。

彼得·F．德鲁克认为，绩效是实现预定目标的能力。在绩效评估研究中，能力评价也往往被等同为绩效评价。在某种意义上，这是合理的，如Amitai Etziozi所言，组织绩效是组织实现其目标的程度，能力建设的成就能够部分反映出管理的绩效。但是，能力建设与能力应用是两码事，管理绩效应有更丰富的内涵。Stanley E. Seashore (1965) 指出，组织绩效是一个目标体系，这个体系是由衡量组织经营好坏的各种评价标准共同构成的，因此，我们大可将应急管理能力视为危机管理绩效的一个维度。在公共安全评价谱系的划分中，我们就是将应急管理能力评价作为危机管理绩效评价的一个子类的。

鉴于公共危机和社会风险种类的多样化，评价对象存在较大差异，为了提高公共安全评价谱系划分的适应性，各类评价的具体命名和评价内容允许有所变化。如自然灾害应急准备能力评价，也可称为抗灾能力评价；应急管理能力评价，也可称为危机应对能力评价，或者应急准备能力评价；应急管理能力评价，还可区分为防御自然灾害能力评价和人为事故应对能力评价。

指数评价在各类公共安全评价研究中经常可以看到，但是要注意它是一类评价方法，而不是一种评价维度，它几乎可以应用于所有公共安全评价的下属家族成员身上。因此，指数评价虽然常见，当不以评价方法作为分类标准时，不宜单独列为一类。这一点在结构维分析中我们已经提到。

风险诊断评价中的危险源识别，有时也被视作独立的公共安全评价家族的大类成员，实际上许多风险评价研究者就是这样看待的。但是考虑到风险诊断的内涵和外延有更强的囊括力量，因此我们在划分公共安全评价谱系时，让风险诊断同时包含危险源识别、事故成因诊断和危机产生机制诊断，使之分别对应于风险物、风险因、风险机制。

上述公共安全评价的家庭成员划分难免存在问题，之所以这么不自信，是因为现实中各类评价的语义重复和功能重叠的现象很多，要清晰准确地鉴别比较困难。如讨论公共安全评价中的绩效评估，就可以如图2-6，从生命周期维度将公共危机管理的业绩评估分为风险管理绩效评估与应急救援绩效评估两类，将效率评估、结果评估和影响评估作为其下属子评价维度，即将效率、结果和影响都视为绩效要素，作为风险管理或应急救援绩效评估的一级绩效指标。

图2-6将公共危机管理绩效评价分为能力评价和业绩评价，考虑到管理能力也可以用管理的业绩、管理的影响和管理的效率体现出来，因此可以去掉能力评价这个族系成员，将危机管理绩效评价分为业绩评估、影响评估和效率评估三类。

(1) 业绩评估。目的在于考核参与危机管理及应急行动的个人和组织的贡献，这时的贡献有正负向之分，用于明晰功过，实施奖惩，从而科学合理地定策定位定物，公平公正恰当地选人用人。

(2) 影响评估。也称为结果评估，检验一定期间的努力是否有效，检验预先制定的绩效目标有无达成、做出的努力是否有效、差距多大、原因是什么。

(3) 效率评估。影响评估之所以也被称为结果评估，是因为它只需要结果信息，但是应急救援是对国家和社会资源的总动员和利用，我们可能不会满足于只了解影响状况，还想知道各方面成本投入的情况。在比较成本的基础上，才能卡住各类门面工程。常见的效率评估有成本-收益评估、成本-绩效评估，它打通了过程评估和影响评估，适用于各类公共安全治理和应急救援项目评估，评价者可以在投入-产出理论指导下，对应选择逻辑框架法作为评估框架。

上述划分方法，本书同样不认为是错误的。

二 应用模式

上述公共安全评价家族谱上的不同维度成员，都对应着一种或多种评价应用模式。在评价实践活动中，它们都会遵循一定的应用脉络，发挥评价职能作用。评价应用的模式种类繁多，以下仅举数例进行解释。

模式一为应急救援绩效评价应用模式，评价活动的引入时点为应急救援活动完成之后，目的在于奖功罚过，贯彻应急系统的责任制度，并总结应急救援活动的经验和教训。

模式二的评价时点和评价目的同模式一很相似，但模式二的功能要多于模式一。它不仅要求评估危机管理与应急处置中个人和组织的作用，奖功罚过 (业绩评估)；还要求评估公共安全治理项目或应急处置的成本和收益(效率评估)，以改进应急救援方案；同时还要求对危机管理的结果进行评估，展示应急响应的社会效益 (影响评估)。

应急处置反馈评价采用的是控制论方法，它把施控系统的信息作用于应急救援活动后产生的结果信息再输送回来，并对应急救援活动这一信息输出对象产生影响。这一过程也被称为“反馈调整”，应急救援行动的过程也是一个在评价手段支持下，不断进行反馈调整的行动计划促进过程。

模式三的评价活动引入的时点在危机事件发生之后、应急救援行动提起之前，可用于对危机事件应对的风险状况，以及救援人员、药品、物资和工具的供给和输送需求进行评价 (应急需求评价)，以制定科学的危机救援方案；也可表示诊断危机事件的形成原因和产生机制 (风险诊断评价)，以制定有针对性的危机应对方案，提高应急救援行动效能。

模式四属于风险监测预警评价的应用模式，它的目标在于反映风险警情，引入评价的时点不像前三类，可以在常态下应用，起到风险监测的作用；也可以在危情或危机事件发生后引入，用于监测风险治理过程中的风险变化。

在公共安全评价中，我们将反复地涉及政策评价，包括政策制定的合理性评价、政策对于应急救援目标的有效性评价，以及政策决议出台对社会稳定风险的影响效应评价三类。模式二中的影响评估和效率评估实质上也可以应用在政策评价上，此二者不仅可以通过收集危机管理和应急救援活动的信息，进行事中和事后的评价，还可以采取经典实验或社会政策实验方案，进行实验测试评价。同样，在模式四中我们可以看到对风险状况的预警评价，不仅可以采取监测方法，还可以采取实验方法。

实验测试评价在学术研究中很多见，主要有三类。

一是政策实验。制订计划方案首先在小范围样本区域或公众身上实施，并利用实验获得的经验，不断调整完善方案，等方案成熟后将之提高为政策或政令，推广应用到更大的地域或人群中。政策评价是一类过程评价，但政策的执行过程是不可逆的，成本高，社会影响大，实施时需要非常慎重。但对于一国，小型实验区的成本是可以支付的，因此公共危机管理中有关政策实验的案例仍然不少见。

二是模拟实验，也称计算机仿真。首先确认问题并制订待择行动方案，然后对现实状况进行抽象，以获得仿真参数，再采用计算机程序或数学公式，描述真实事件的演绎过程，获得对应结果，最后总结比较不同方案的结果并给出结论。危机管理中的预测预警评价，往往需要借助仿真模拟实验进行风险估算。

三是实验室测试。首先设计测试方案，然后选择测试对象，包括选择对照组建立参照系，以及选择试验组样本，再利用实验室测试或社会调查手段收集样本信息，最后总结比较测试结果，通过统计工具辨别效果，查看影响是否显著、项目对策是否可以推广。