第5章 无可奈何乡干部

（一）

“乡镇”始建于西周，已有3000余年的历史。目前，全国有41636个乡镇，一头连着城市，一头连着农村。

1949年新中国成立后，在全国范围逐步开始了土地改革和基层政权建设，实行县、区、乡三级人民代表会议。1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，明确乡与行政村同为农村基层行政区划，同属区管辖，一般不设内部机构，只配数名专职或不脱产的工作人员，分管民政、公安、财政、粮食调解等事务。1954年4月，中央人民政府内务部发出了《关于健全乡镇政权建设的指示》，规定乡人民政府应设置各种工作委员会。一般设置生产合作、文教、卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作机构，同时分设各种经济的工作委员会。1954年，宪法和地方组织法首次明确规定，乡镇是我国最基层的政权组织，村一级退出政权体系。1957年农村开始撤区并乡。1958年3月，为实现农业水利化、耕作机械化的需要，解决鳏、寡、孤、独的贫困户和残疾人、智障人等互助组和农业合作社无法解决的问题，毛泽东同志在成都会议上正式提出农业生产合作社要实行小社并大社的主张。到1958年10月底，全国农村已基本实现了人民公社化。人民公社实行政社合一体制，受县人民委员会领导，下设各种管理机构，负责管理生产建设、财政、粮食、文教卫生、民兵、调解民事等，公社兼有国家行政管理和集体经济管理的双重职能。1962年6月，中共中央《农村人民公社各种条例修正草案》规定：人民公社的管理层级可以是两级，即公社和生产大队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。人民公社的特征是：一大二公、政社合一、党政合一、政企合一、队为基础、三级所有。

1961年，全国有5万余个人民公社。

1978年12月，党的十一届三中全会后，随着农村家庭承包制的普遍实行，人民公社体制逐渐开始解体。1982年12月，宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，治理本行政区域内的行政工作”，农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织，从此确立起“乡政村治”的体制模式。1983年10月，中共中央国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。1985年，人民公社全部解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织，县和乡的上下级关系形成，主要是通过政府部门，即“条条块块”双重领导的“七站八所”来领导。其中，“所”是政府机构，“站”是行政性事业机构。

1986年开始，各地又开展了“撤乡并镇”工作，建制乡的数目从1985年的8.3万个左右，下降到1988年的4.5万个左右。

1986年9月26日，中共中央，国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，开始把工作重点集中到乡以下的村级组织建设。1987年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》标志着我国实行村民自治进入了实质性实施阶段。

1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，县乡重点解决简政放权、人员机构臃肿的综合改革开始。

1993年，乡镇又进行了一次机构改革，人员编制精简42%。

1999年，全国地方机构改革开始，对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员、归并事业站所等措施，提出乡镇机构改革与农村税费改革相结合。

2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，2006年，全国取消农业税，标志着延续了2600多年的皇粮国税彻底退出了历史舞台。

2009年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，其核心是转变乡镇职能：提出了乡镇政府要履行四个方面的职能，即促进经济发展、增强农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民意、促进农村和谐，并提出了要转变乡镇治理模式。财政管理实行乡财县管，变“养人”为“养事”，变管理型政府为服务型政府。改革后，乡镇政府退出催种催收，还农民经营自主权；退出村级事务管理，还村民自治权；退出适合市场运作的事务，交由社会合作组织。改革后，乡镇一般设党委，人大、政府三个领导机构。内设机构实行“大办制”，成立3～5个综合性办公室，如党政综合办、经济发展办、社会事务办等。

乡镇与公社的主要区别：一是乡镇政府由乡镇长负责制代替了过去的委员制。二是乡村之间是指导和被指导关系，不再是公社时的领导关系，即“乡对村的指导、支持和帮助，村协助乡开展工作”。乡镇主要落实农产品的收购合同、土地管理、控制农民群众的负担，产业结构调整、计划生育、征兵、优抚、扶贫等。

（二）

中央对乡镇的改革如此频繁，力度之大、办法之多，足以看出中国高层对农村和乡镇工作的重视、关注和决心。我在基层工作多年，也主持过乡镇的机构改革，总感觉到每一次改革都难彻底，反而越改机构越多，人员越臃肿，并且把不合理的东西变得合理合法化了。不少人认为，中国的改革从基层开刀，从基层开始，是很难成功的。

对乡镇工作我很熟悉。1984年我从农校毕业，被分配到一个贫困县的山区公社工作。在那里先后干过农业技术员、团委书记、政府秘书，经联社副主任。上世纪九十年代初，我在一个以种植粮食、蔬菜和栽植苹果为主业的郊区乡任乡长。几年后，我又调到一个以乡镇企业为主的经济发达的城中乡任党委书记，那时的乡镇工作与现在的工作重心相比，有着巨大的差别。

农村税费改革后，村民委员会组织法出台，乡镇党委和政府的功能在弱化。农民的农业生产和村里的公共事务，乡镇基本上没有能力去解决。你让农民养猪、养鸡、卖不出去时你又管不了销路，农民就会主动去找你，让你承担责任，赔偿损失。尽管如此，而乡里还是想参与村里的事务，对村里的两委换届，村级财务干预过多。

过去乡镇工作的重点是计划生育、催粮催款、落实种粮面积。

现在乡镇工作的重点则是，社会稳定、税收任务、招商引资。乡镇干部两头受气：上面压下的任务很重，对村里又没有强硬的措施，乡里自身经费紧张，又不能给村里提供其他保障，很多政策对乡干部处罚的多，限制的多，要求的多，奖励的少，鼓励的少，提拔的少。

乡干部的出路有限，政治上看不到前途，经济上得不到实惠，住房上得不到保障，子女安排得不到照顾。来乡镇工作的干部有关系的多、过渡的多、镀金的多，扎根的少。乡干部属于万金油，被动工作的多，有什么中心就干什么活，专业特长难以发挥，不容易出政绩，专业评定受限制。乡里工作辛苦，又无规律可循，乡干部是受气筒，在乡里面经验比学历重要，在乡里面工作主要是学会和老百姓打交道，要争取群众认可。

在乡里工作难得变动，有些人一工作就是一辈子，时间长了就麻木了，没有了动力。

在乡里时间长了，人熟了，有感情了，也不利于工作。乡干部大多数是本土、本乡人，熟人多，关系复杂，人情重。乡干部外出培训少、学习少、开会少，不利于水平提高。乡干部一生都为自己的命运担心，每次机构改革，大多是从乡里开刀，“七站八所”的撤撤合合，人员分分并并，机构上化垂直、属地管理，乡干部无不为自己的前途和命运担心。

去年冬季，在湖南湘西考察时，我和另一位学者在探讨乡镇的工作时，有一个共同的认识，就是乡镇干部的“无可奈何”。特别是近几年来，随着农村税费的改革，乡镇干部面临着诸多的无奈：完不成上级下达的各项工作达标，面对迁拆，面对寻找税源，面对村组干部，面对农村换届，面对上访，面对下乡驻村，面对招商引资，面对各种各样的随时都可能出现的恶性群体事件……

（三）

计划生育，在上世纪八十年代末到九十年代末，曾经是乡镇的主要和最令人头疼的工作。那时全乡动员，全体干部上阵，全民皆兵，其工作之野、之粗，至今回想起来犹令人可怕。很多人为生二胎或生男孩，在外流浪多年，甚至家破人亡。当时曾有让违反计划生育者“种地无坡、吃饭无锅、睡觉无窝”的口号。后来计生条例七不准出台后，略有文明。那时的乡镇计生办轰轰烈烈：要钱有钱，要人有人，要车有车，要理有理。随着社会经济的发展，而今人们生育观也发生了变化，人们不愿生，不想生。没人超生了，计生部门的日子不好过了，经费紧张了，甚至出现了计生人员找富人去推销生育指标……

乡镇工作的另一个难点是全民找税，全员协税。就是一方面要把乡镇范围内该收的税应收尽收，二是到辖区外找税，把不属于自己的税挖到自己的乡镇里。并且成立机构，下达指标，与工资挂钩，定回扣和提成比例。税源是有限的，税率是固定的，你挖他，他挖你，总量未必增加。能完成任务的，终是少数人。其找税的结果是好过了税收部门的个别人和纳税大户。乡镇里税收任务上去了，个别干部拿到了提成，但税赋流失较大，纳税大户少交了不少。不该交给你的，反而交给你，纳税人得到不少好处，这样下去，造成税收秩序混乱和税收环境恶化的结果就可想而知。

乡镇企业的债务问题始终困扰着乡镇的经济发展。在过去相当长的时间内，乡镇各种校、家、室的达标，办公楼修建，创办乡镇企业，经费的过度透支，开矿、建校、办市场，前几年提倡的举债发展，等等，使每个乡镇都有或多或少的债务。这些债务是历任乡镇领导积攒下来的，乡镇财务又无力去偿还，后任领导也不想去替前任还账。逢年过节，要账不断，乡镇政府经常接到法院的传票，这个问题甚至已经影响到一些乡镇的正常工作。现在的政策是务农难出政绩，谁务农谁吃亏。务农的县吃亏，务农的乡镇吃亏，务农的人吃亏。因此招商引资工作也就成了县和乡镇的大事。为了招商，乡干部“千言万语、千山万水、千方百计、千辛万苦”，上级今天让汇报，明天要上项目，后天来检查，“一票否决”、“与提拔挂钩”……乡里招商引资的优惠政策只能从农民的土地上做文章，或开空头支票，或许一些难以兑现的愿，往往引来的项目科技含量不高或污染严重，上级不满意，群众有怨言，企业发牢骚。乡镇干部是“哑巴吃黄连，有苦难言”。

另外，土地问题、拆迁问题、新农村建设等问题都是政策性极强、关系民生、又没有钱、出力不讨好的工作。轻则受气受骂，电视、报纸曝光，重则受处分，丢饭碗。

（四）

乡镇工作很忙，中心工作很多，杂乱无章，又无规律可循，乡干部被动应付多，他们很少有机会按照自己的思路去干些实事。

村两委换届、计划生育、社会稳定、三夏三秋，村级组织建设，文明单位创建，植树造林，处理突发事件，招商引资，新农村建设，扶贫救灾，等等，一年到头，没有闲着的时候。

上级很多政策到乡镇这一级很难落到实处。相当一些重要的活动在基层仅仅是走形式而已。

对乡干部的有些规定，很不理性，也不切合实际。例如要解决“走读干部”的问题，思路是对的，也很有必要，但落实起来难度大，效果不好。我在乡里任主要领导时，并不主张这样做。尤其是城市近郊乡镇。一是晚上干部们没有事干。留在乡里，要么打牌、打麻将，要么喝酒、要么串门聊天，要么赌博、干坏事。二是乡里主要领导有车坐，不到下班时间找个理由早早就跑了，让其他人留在乡里心里能舒服吗？三是人们对现在的用人体制有些疑问。干事的遵守纪律的未必重用，捣蛋的不干事的未必就被人看不起。是非标准混乱，干部们都不愿挑头死守纪律，或叫出风头。全社会都浮躁，县里干部都那样了，却要乡干部守在岗位上行得通吗？乡镇干部普遍认为：每月有关键工作时，加几个夜班，开几次夜会是可以的，平时有人值班就行了。

乡镇是最能锻炼人的：有干不完的事，随时都会遇到千奇百怪的人和事，时刻都考验着一个人的应变能力和处理问题的机智能力，可以说在乡镇工作，经验和阅历重于知识和文凭。乡镇也是能毁人的：工作几年后，就会把一个人的意志消磨掉，很容易变成没有个性、失去创造力的人。有能力的人“刺多”，无本事的人听话，在乡镇里这是最明显不过了。

不少在乡镇工作的大学生和大学生村官无奈地告诉我：“在乡镇工作，无条件地执行命令，或按照领导的意图办事，或按照老同志过去的思路去解决问题，就是最大的政治。”其实在乡里工作是不需要很高文化的，你有想法、有思想、讲实话、处理问题另辟蹊径，会被认为是有“神经病”或“不成熟”。你想搞创新、搞试点，没有经费，也没有人去支持你。在大学时学的专业用不上，在单位有共同语言的人又不多。虽然很痛苦，但他们还是不愿放弃这份工作，现在就业太难了。因此，只能放弃在大学时的理想，降低标准，混日子吧。等将来有了资本，有了机会时再去跳“龙门”。

农村税收改革后，乡镇的工作依然很忙。因为社会在发展变化，新问题、新矛盾不断出现，“事权”和“财权”的不匹配，让乡镇干部感到失落，没权力了，没钱了。因此，很多人的工作热情和积极性锐减。其实，在乡镇干部心目中的“权”和“钱”是有限的：处理问题向熟人方偏一点，抽点大众化的烟，在街面上吃顿饭，喝点小酒，收点土鸡蛋，等等。很难分清他们这样做是人情，是受贿还是不正之风？

农村要发展要稳定，对农村的政策就要有连续性，不要轻易地、过多地出台新政策。要关心乡干部的工作和生活，要出台稳定乡镇干部、关心乡镇干部、调动乡镇干部工作积极性的举措，要解决他们的政治、经济待遇问题，要让他们有足够的办公经费，这一点比搞活动、喊口号、整顿、改革有效得多。

乡镇干部的实际问题很难得到解决。在政治上提拔重用的机会少而又少。乡镇书记、乡镇长很难从本乡镇产生，副职们多是从县直机关下派。他们一旦分派到乡镇去工作，一生中很可能只有干活的份了。在经济上乡镇干部若能保证工资按时、足额发放，他们就知足了。他们的福利奖金少而又少，甚至没有。住房和子女安排则是他们极其奢求的事了。另外，乡镇干部除常年和乡村干部、老百姓打交道外，很少有机会去接触其他人。在这种环境中，很难保证他们长期工作的积极性，更保证不了他们为了生存、他们在缺乏组织关怀的情况下不会不去向别处伸手或乱收费。

一位老同志无奈地说：“我在乡里工作快40年了，至今还是普通干部。城里没有房子，子女没有安排，亲戚们看不起，好在我一生没有犯过错误。历任领导在职时都表扬我，都夸我是好同志，工作积极，顾全大局……离职时都为我叫亏。不知道在我退休时组织上能让我享受个副科级待遇不？如果能，我这一辈子就没有遗憾了。”