第24章 联邦宪法(3)
不难发现，行政权越大，诱惑力也就越大；觊觎者的野心越强烈，就越是不断地有二流的野心家来支持他，因为这些二流野心家希望能够在他们的候选人获得胜利后分享权力。
所以，选举制度的危险性将会随着行政权对国家事务的影响的加强而同样增强。
发生在波兰的历次革命不仅应当归因于一般的选举制度，而且还应当归因于当选的官员成了一个大君主国的首领。
由此可见，我们在讨论选举制度的绝对好处之前，先需要解决一个问题，即了解一下有意采用选举制度的国家的地理位置、国家的法律、国家的习惯、国家的国情和民意是否允许在这个国家建立这样一种软弱而又受到制约的行政权。在我看来，既然想让国家的代表人具有强大的权力，却又想用选举的方法来产生这个代表人，这就是在表达两种互相对立的意愿。据我所知，要让世袭的王权过渡到民选政体，可用的办法只有一个，那就是先对王权的活动范围进行限制，再逐渐取消它的特权，最后使人民一步一步地习惯于即便没有王权的帮助也能生活。但是，这样的想法在欧洲的共和主义者身上却从来没有过。他们之中的许多人之所以憎恨暴政，是因为他们受到暴政的欺辱。广大的行政权并未使他们受到损害，他们只是攻击暴政的起因，而并没有察觉到将这两者联系起来的密切关系。
至今我还没有看见过一个人愿意冒着荣誉和生命的风险去争当美国总统。由于美国总统的职位是短暂的，而且还要受到限制和制约。这就好比赌场上必须有大注的吸引，才能让那些绝望的赌徒孤注一掷。至今，也没有一个候选人可以激起人民的热烈同情和过激情感，进而去支持他。其中的原因很简单：因为他当上政府首脑后，也只能使他的朋友们分享到很少的一点权力、财富荣誉，而且，他在国内的影响不大，没有能力在他当权时左右本派人的事业成败。
世袭君主政体有一个很大的好处：一个家族的个体利益跟国家利益永远紧密相关，所以它在任何时刻都不会置国家利益于不顾。我不讨论这种君主国的事务是不是要比共和国主持得好，但是不管是好还是坏，它总有一个人在尽力主持着。
而在选举首脑的国家中要临近选举，甚至在选举的前一段时间内，政府的车轮就好像自行停止转动了。不错，这个时候，能够制定适当的法律，使选举加速进行和立即进行完毕，可以不让行政权出现空位；但是，即使这样做了，立法者的苦心人们也不会理解，他们仍然会觉得行政权处于空位。
只要临近选举，行政权的首脑唯一考虑的事情便是即将开始的斗争。他不再前进，也不会提出什么新的企划，只会懒洋洋地处理那些或许将要由另一个人来完成的工作。1809年1月21日杰斐逊总统（选举前六个星期）写道：“我现在已经这样接近我的退职期限，所以我可以不再参加实际工作，而只是提出我的意见。我觉得，让我的后任自行采取他将实行和要负责的措施，是合理的。”（这段话出自杰斐逊致詹姆斯·门罗的一封信，见《杰斐逊文集》第9卷第243页，纽约，1898年）
而在全国，人们的所有目光都集中于一点：瞪眼看着即将开始的分娩的阵痛。
行政权管理国务的范围越大，它的经常性活动也就越多，越有必要，那么由此产生的危险也就越严重。在一个已经习惯于受到行政权统治或者好听点说是治理的国家中，选举必定会形成一次激烈的震动。
在美国，行使行政权时可以慢慢腾腾的而不受指责，因为这种行为本身就是软弱无力，受到多重限制的。
当选举产生新的政府首脑时，国家的内外政策方面几乎总是会出现一段动荡时期。这就是这种制度的主要弊端之一。
而且，这一弊端的严重程度，会与授予当选首脑的权力的大小成正比。在古代罗马，尽管执政官每年一换，但政府的工作原则却始终没有变化，因为元老院掌握着指导权，而且它是个世袭机构。在欧洲大多数的君主国中，若国王是选举产生的，那么在每次进行新选举时，王国都要改头换面。
在美国，虽然总统对国务有很大的影响，但是他并不主持国务，压倒所有的权力都掌握在代表全国人民的议员手中。所以，能够改变政治准则的只有全国人民，而不是总统个人。因此，在美国选举行政权首脑的制度，就不会对政府的稳定性产生不利的影响。
但是，缺少稳定性毕竟是选举制度一个固有的缺点，以至于在总统本来就已经很小的活动范围之内，这个缺点仍然表现得十分明显。
美国人想得很对，行政权的首脑为了更好地履行职务，承担所有责任的重担，就应当有充分的自由去亲自挑拣下属和随意罢免他们，而立法机构则应该主要是监督而不是指导总统。但是，由此就会产生下列结果：进行新的选举，所有联邦官员的命运就好像处于悬而不决之中。
在欧洲的立宪君主国中，人们总是抱怨行政机关的小职员的命运时常决定于大臣们的命运。其实在选举政府首脑的国家，这种情况就更为严重了。其中的原因很简单：在立宪君主国，接任的大臣过不了多久就能上任，而行政权的主要代表并没有改变，改革活动也限制在一定范围内。所以，这种国家的行政权的变化就主要表现在末节方面，而不是表现在原则方面。在这里，因为不是用一种制度去马上代替另一种制度，所以不至于引起一场革命。而在美国，却是每隔四年就会依法进行这样的革命。
至于说这种立法会不会给个人造成不幸，我们应该承认，在美国，官员命运的不固定性还没有产生曾经在别处出现的灾难。在美国，自食其力地寻找生活出路就容易得像丢掉官职一样。虽然丢官后有时会过不上舒适的生活，但是绝对不会因此而失去谋生之道。
在本节开头我就说过，以选举这一方式产生行政权首脑的危险性的大小，因采用这一制度的国家所处的环境不同而有所不同。
虽然行政权的范围受到限制，它在法律上的地位也不够强大，但是它对国家的对外政策的影响却是极大的，因为除非由一个人经手，否则谈判就不能开始并顺利进行。
当一个国家的形势越是不定和艰难时，它就越是需要有一项首尾一贯的坚定的对外政策。这种情况下，采用选举制度确定国家首脑，也会更加危险。
美国人对全世界的政策是很简单的，可以说别人不需要他们，那么他们也不需要别人。他们的独立从来没有受到过威胁。
所以，在他们那里，行政权的职能既要受到环境的限制，又要受到法律的限制。总统可以经常改变他的观点，但是国家不会因此遭殃或毁灭。
不管行政权首脑怎样选举，选举之前和选举的时候，就是全国的骤变时期。
如果一个国家的内忧越大，那么它的外患也就越大，而这个时候的危机对国家而言更有危险。欧洲的国家每当产生新首脑的时候，总是在为被人征服和陷入无政府状态而担忧。
在美国，社会已经被组织得不需要帮助就可以自立。美国从来没有遇到过外患。美国的总统选举是件鼓舞人心的大事，而并不是导致毁灭的举动。
选举方式
美国的立法者在选择选举方式时所表现的才能——建立一种特别的选举团——这些特别的选举团分别投票——众议院在什么情况下应该被召去选举总统——自现行宪法生效以来12次选举的概要
除了固有的危险以外，还有很多来自选举方式，但这些是经过立法者留意就可以预防的危险。
当全国人民带着武装到公共场所去选举他们的首脑时，除了会有选举制度本身存在的危险以外，还有可能会特别地有这种选举方式产生的内战的危险。
当波兰的法律允许国王的选举被一个独夫否决时，就等于这项法律在唆使人们去杀掉这个独夫，或是预先规定了无政府状态。
随着深入研究美国的制度和仔细考察它的政治与经济状况，我们发现，人们在那里的发迹跟他们的能力是非常类同的。美国是一个新兴的国家，但是它的人民却在很早以前就已经习惯于自由：这是美国内部秩序得以维持的两个重要原因。而且，美国肯定不担心会有人来征服它。美国的立法者们得益于这些有利条件，因此很容易创立一种软弱而有依附性的行政权，使他们在创立行政权时既可以采用选举制度，又可以不带来什么危险。
剩下的需要他们做的，就只是从不一样的选举制度中选择出危险性最小的制度，并且使它在这方面规定的准则正好符合本国的自然条件和政治制度所提供的保障。
这期间，最先需要解决的问题，是找到一种可以充分表达人民的真正意志，并且不至于激发人民的情感，能够让他们尽量减少政权空位感的选举方式。起先，他们采用简单的多数通过法律的办法。但是这是一件并不容易的事情，因为人们为了获取这个多数，对拖延时间就并不担心，而拖延时间也恰恰是立法者们想要避免的。
事实上，当选举在一个大国中进行时，很少有人能够在第一轮投票的过程中就获得多数。在由地方势力比较强大、发达的数州联合而成的共和国中，这种困难就显得更大。
为了排除第二种阻碍而提出的办法，就是将全国人民的选举权都委托给一个能够代表全国人民的机构。
这样的选举方式，就为多数的形成增加了机会，因为选举的人越少，意见就越容易趋于一致。这种办法也有利于人们作出良好的选择。
然而，是应该把选举权委托给本身就代表了全国人民的立法机构呢，还是要再建立一个以选举总统为唯一目的的选举团呢？
美国人就选择了后一种办法。他们觉得，要让那些被推选去制定普通法律的人再负责选举全国的首席行政官，就不能全面地代表民意；另外，他们当选为议员早就已经超过了一年，而他们代表的选民此时极有可能已经改变了主意。美国人断定，如果委托立法机构来选举行政权的首脑，议员们便会在选举前很长一段时间内受贿和参加各类阴谋活动；而这些特别选举人也会像大陪审团的成员一般，在群众之中默默无闻，并不为人所知，甚至他们在应该行动的时候才正式出面，只用上短短几分钟时间投投票而已。
所以，决定每州提出一定名额的选举人[20]，然后委托他们去选举总统。但是，就如我前面所述，实施选举制的国家的这种负责选举政府首脑的团体，要成为争吵和阴谋的中心。有时它会篡夺不属于它自己的权力；而它的议而不决与随之而来的争吵不休，有时又会把国家拖到破产的边缘。所以美国人便决定，在同一天让选举人投票，而不必非要把他们召集在一起开会[21]。
这种两阶段的选举方式就有助于产生多数，但也不能保证就一定会产生多数，因为正像这些选举人的委托人可能会有观点的分歧一样，这些选举人也可能会有观点的分歧。
在这种情况下，就要从下列三种办法中任选其一：重新指定选举人，由原来的选举人再行协商，或者交给另一个权力当局去选举。
前两种办法除了不够可靠外，还会拖延时间，带来无休止的可怕争吵。
所以，第三种办法就被他们采用了，他们规定要将选票密封送交参议院议长，并且指定一个特定的日子，当着参议员和众议员的面开封计票。如果开封计票后，发现没有一个候选人获得多数票，那么就由众议院直接选举总统，但是也为众议院规定了权力范围。众议院只能从原来得票最多的三个候选人当中选出一个人当总统。
就像大家已经看到的，只是在极少数和不容易预见的情况下，才会将选举总统的工作交给众议员去实行，而且他们也只能从已经作为特别选举人的强有力多数指定的人当中选出一人当总统。这是一种较好的权宜办法，它把人民的意志应该要受到尊敬，与迅速进行选举和国家利益不受到破坏这三者结合起来了。此外，让众议员分享权力去解决问题，也不一定能够解决所有难题，因为在众议院能不能获得多数仍存在疑问，而且宪法对此也并没有提供补救方法。不过，由于规定了必备的候选人资格，把候选人只限定为三人，再让一个摆脱偏见的立法机构从中去选定，这种方法就基本排除了它本来只有某种可能克服的所有障碍[22]。至于其他一些障碍，就是选举制度本身所固有的了。
自联邦宪法生效的44年以来，美国已经选过12次总统。
有10次是由每个州的特别选举人在本州投票后选出的。
众议院只执行过两次它能够分享的这种特殊权力：第一次是1801年选举杰斐逊先生，第二次是1825年选举昆西·亚当斯先生。
选举是紧急时期
可以把选举总统的时期看成全国的紧急时期——为什么——人民的激情——总统的忧虑——选举热潮以后的平静
我已经讲过有哪些有利的环境会促使美国采用选举首脑的制度，而且也指出立法机构为消除这种制度的危机而采取的预防措施。美国人已经习惯于进行各种各样的选举。经验让他们学会允许热潮发展到什么程度或者在什么地步应该阻止热潮的发展。美国幅员辽阔和居民分散的特点，使得政党之间的冲突不像在其他国家那样明显和具有破坏性。即使是在全国选举时形成的政治环境，至今也没有引起过任何真正的危险。
但是，我们仍然可以把美国选举总统的时期看成是全国的紧急时期。