第23章 联邦宪法(2)
行政权[16]
总统的靠山——总统的选举和总统的责任——总统在其职权范围之内的自由——参议院只能监察总统，而不能指导总统——总统的薪俸在就职时进行规定——搁置否决权
当时美国的立法者面临着一项难以完成的任务，那便是要创设一种既能依靠多数，又能有足够的力量在自己的职权范围之内自由行事的行政权。
为了维护共和制度，行政权的代表要服从全国人民的意志。
总统是经过选举产生的最高行政长官。总统的荣誉、总统的财产、总统的自由、总统的生命，都在不断地要求总统正确行使自己的权力以回馈人民。而且他在行使这一权力的时候，并不是完全独立的：参议院不仅在监督他与外国的关系，而且还在监督他如何用人，所以他既不能腐化自己，又不能被人腐化。
联邦的立法者们已看到，如果行政权拥有的稳定性和力量不能大于每个州所给予它的稳定性和力量的话，那么行政权就不能严肃而有效地完成自己的任务。
总统任期为4年，连选时可以连任。为了将来能够连任，总统会热心地为公共福利工作。
宪法规定总统是联邦行政权的独一无二的代表，并且防止他的意志从属于一个委员会的意志，因为这既是一种削弱政府行动的做法，又是一种降低执政者责任的危险做法。参议院有权使总统的某些法令无法生效，但是不能强迫总统采取行动，也不能与总统分享行政权。
立法机构可以直接对行政权采取行动，但我们刚才已经说过，美国人总是想方设法不这样做。当然，这种行动也可能会是间接的。
例如，两院都有取消公职人员的薪俸的权力，可以以此来剥夺他们的一部分独立；而法律的主要制定者就是两院，又会使得公职人员对两院是否会逐渐将总统按照宪法授予他们的那部分权力拿走的问题表示担心。
这种受制性的行政权，就是共和制度固有的缺陷之一。美国人一直不能破坏立法机构想要控制政府的趋势，但是他们却使这种趋势变得不那么不可抗拒了。
在任职之初总统的薪俸就已经被规定了，而且对他的任职期限也是有规定的。除此之外，总统还将搁置否决权作为自己的秘密武器，这种否决权可以使总统不让那些可能会损害宪法授予他的独立性的法律得以通过。但这也只能在总统与立法机构当中形成不平等的斗争，因为立法机构如果要坚持它的方案，总是可以战胜总统的抵抗的，但是总统有了搁置否决权，至少可以迫使立法机构重新考虑它的方案，而且在重新审议议案时必须有三分之二的多数人支持才能够通过。除此之外，搁置否决权也是向人民提出的一项呼吁。这样一来，就使得如果没有这项保障就可能在暗中受到压迫的行政权有权提出申辩，可以让人民听取它申辩的理由。但是，立法机构如果仍然坚持它的方案，那么它总能战胜对它的抵制吗？对这个问题，我的回答是：任何一个国家的宪法，不管它的性质怎样，都必须要求立法者要依靠公民的良知和德行。在共和国中，这一点比较容易实行和被人看到，而在君主国，这一点就比较难以实行，并且总是被小心翼翼地掩盖起来。但是，这一点肯定只是存在于某一方面。没有任何一个国家的法律能够预先定出一切，也没有任何一个国家的制度能够代替得了理性和民情。
美国总统的地位与法国的立宪国王在哪些地方有所不同
在美国，行政权就像其所代表的国家主权一样，是有限制的和例外的——在法国，行政权就像是国家主权一样，可以扩及所有事务——国王是其中之一的立法者——总统只是法律的执行者而已——两种权力的任期产生的其他不同——总统被束缚在行政权的范围之内——国王在这方面是自由的——虽然有此种种不同，但是法国更近似于共和国，而美国则更近似于君主国——再比较两国依附于行政权的官员人数
行政权对国家命运起着重大的作用，所以在这里，我必须先详细讨论一下它在美国占有什么地位。为了对美国总统的地位能有个清楚明确的认知，最好对比一下美国总统的地位和欧洲的一个立宪君主国国王的地位。
我在进行这种对比时，对权力的外在标志并不太重视，因为这种标志很容易转移研究者的目光，对研究者很少有什么引导作用。
当一个君主国慢慢变为共和国的时候，虽然王权实际上已经消失了很久，但是行政权仍然使国王保留着头衔、荣誉以及财富。尽管英国人斩了一位国王的首级，把另一位国王从王位上赶走，但是他们在面对这些君主的继承人时，依然习惯于跪着谈话。
另一方面，当有些共和国落到独裁者控制之下时，这个独裁者的生活却能依然简朴，不慕虚荣，保持谦逊的作风，好像自己并没有处于万人之上。当皇帝们大权在握，对其他同胞的财产和生存进行专横统治时，在谈话中人民称他们为恺撒，而事实上，他们却又能屈尊到朋友家里做客。
所以，应当揭开面纱，深入探究其内部。
在美国，由联邦和各州共同分享主权；而在法国，主权是一个不能分割的整体。我觉得，美国总统与法国国王的最大、最主要的不同之处就是由此而来的。
在美国，行政权与其所代表的国家主权类似，是有限的和例外的；而在法国，行政权则与国家主权类似，可以扩及所有事务。
美国人有一个联邦政府，而法国人则有一个全国性的政府。
这就是自然导致美国总统地位不如法国国王地位的一点原因，但不是唯一的原因。第二个重要原因，就是两者所代表的主权有着不同的内涵。确切地说，我们可以把主权定义为制定法律的权限。
法国的国王，实际上就是主权的化身，因为法律没有经过他的批准就不能生效。同时，国王也是法律的执行者。
虽然美国总统也是法律的执行者，但是他并没有实际参加立法工作，因为他同不同意并不影响法律的存在。所以，他肯定不是主权的化身，而只是主权的代理人。
法国的国王不仅是主权的化身，还参加立法机构，并从中得到一份权力。他参与国会的一个议院的议员提名，并能够以自己的意志终止另一个议院议员的任职期限。而美国总统是不参加立法机构的组建工作的，当然也不能解散立法机构。
国王与国会能够分享法律的提案权。
但总统却没有这样的提案权。
在国会的两院中，国王都有一定人数的代表，在国会中这些代表解释他的观点，支持他的意见，使他的施政纲领获得胜利。
总统不可以成为国会的议员，他的阁僚也与他一样，均被国会排除在外。他只能运用间接的方法使自己的影响和意见进入国会这个大衙门。
所以，法国的国王和立法机构的地位是平等的，没有国王，立法机构不能活动；而离开立法机构，国王也不能活动。
而总统却像是一个低级的和从属的权力，被排除于立法机构之外。
总统在行政权上的地位好像与法国国王的地位很接近。但是即使在行使这项权力的时候，总统也会因为地位低下等重要原因而感到屈辱。
首先，法国国王的权力在任期上就比美国总统的权力优越。要知道，任期是权力的一项重要因素。人们只会对长期存在的东西表明爱戴和敬畏。
美国总统是选任4年的一个行政官，而法国国王则是一个世袭的君主。
在行使行政权时，美国总统自始至终都受到一种忌妒性的监督。他可以缔结但是不能批准条约，他可以提名但是不能直接任命官员[17]。
在行政权方面，法国国王绝对是主人。
美国总统对自己的行动负责，法国法律则规定国王的人身是不可受到侵犯的。
当然，不论是法国国王，还是美国总统，都需要受到作为一种指导力量的舆论的影响。在法国，这个力量不如在美国那样明显，没有被人公认，没有正式写进法律里面，但是这种力量确实在法国产生着作用。在美国，这种力量通过选举和法院判决来产生作用，在法国，这种力量则是通过革命来产生作用。尽管两国的宪法不同，但是有一点却是相同的，那就是舆论实际上都是具有统治作用的力量。所以，说到底，在两国，法律的原动力都是一样的，尽管在两国，这个原动力的发展有过于自由和不够自由的差别，而发展的结果又总是不一样的。从本性来说，这个原动力实质上是共和主义的。所以我觉得，拥有国王的法国近似于共和国，要比拥有总统的美国近似于君主国的程度更甚。
在上面的叙述中，我只是着重指出了主要的不同点。如果要深入细节的内容，那么对比的结果会更加令人惊讶。但是，这说得已经过多了，而我本来还想简省些说的。
前面，我已经指出，美国总统的权力只能限于在他拥有的那部分主权之内行使，而法国国王的权力则可以在所有主权的范围之内行使。
我能证明，尽管法国国王的统治权已经大得惊人，并通过无数渠道深入管理个人利益，但他在行使这项权力的时候又超过了其自然极限。
除了国王统治权的这种影响以外，我还可以指出任用大部分公职人员所带来的后果。这些公职人员，基本都是代替国王行使行政权的。如今，法国公职人员的总数已经超过以往任何时期，多达138000人[18]，应该把其中的每个人都看做权力的一分子。相比之下，美国总统没有任用公职人员的专权，而且他所任用的人数根本没有超过12000人[19]。
可使行政权的影响增强的偶然原因
美国拥有的对外安全——观望政策——为数6000人的军队——只有几艘军舰——虽然总统拥有大权，但是没有行使的机会——有行使机会时，总统也很软弱无力
如果说美国的行政权没有法国的行政权强大，那么它的原因与其说在于法律，还不如说在于环境。
一个国家行使行政权的技巧和力量的机会，主要就在它跟外国打交道的时候。
美国的生存如果不断受到威胁，它的重大利益如果每天都同其他大国的利益交织在一起，那么行政权的威望将会随着人们对它的期待和它自己的作为而提高。
不错，美国军队的统帅是总统，但是这支军队却只有6000名士兵。他也指挥舰队，但是这支舰队却只有几艘军舰。他主要管理联邦与外国的往来事务。但事实上，美国没有邻国。它与世界的大部分大洲隔着汪洋大海相望，它独霸海洋的欲望还不是很强烈。它没有敌人，它的利益只是偶尔同地球上其他国家的利益发生冲突。
美国总统掌握的大权几乎近似于王权，只是没有应用的机会。他拥有的权限，现在也只能在极其有限的范围之内行使。法律允许他强大，但是环境却使他软弱无力。
法国的情况与此不同，法国王权的力量是巨大的，其来自环境的要多于来自法律的。
在法国，行政权不断地与巨大的阻碍进行斗争，并用强大的手段去克服这些阻碍。它不用去修改宪法，就能因为自己所处理的事务的广泛性和所主要管理的事件的重要性，而增加自己的力量。
法律假如使它也像在美国那样软弱无力或是限制重重，不久，它的影响也会因环境因素而大大加强。
美国总统为了领导国务工作可以不需要在两院取得多数
一个立宪君主的建议如果不能得到作为立法机构的两院的同意，他就不能进行统治，这在欧洲已经成为定论。
但是大家知道，美国曾经有好几位总统在立法机构失去多数支持，但是并没有被迫放弃权力，也没有给社会造成严重的灾难。
我听见有人引用这个事实来证明美国行政权是独立的，有力量的。但是，只要仔细思索一下，我们就会发现，情况正好是相反的，这个事实只能够证明美国的行政权是软弱无力的。
欧洲的一位国王，他需要得到立法机构的支持，来实现宪法给予自己的广大无边的任务。欧洲的立宪君主不仅仅是法律的执行者，他们还要想方设法使法律的执行完全符合自己的意志，而法律如果有反对他们的地方，他们还能够使法律无效。国王需要国会来制定法律，而国会则需要国王来执行法律。这两个权力机关彼此缺了谁都不能生存，一旦双方失去和睦，政府的车轮就会停止转动。
在美国，总统没有权力阻止法律的制定，他对执行法律的义务也不能回避。他的诚挚热心的合作，对推行政府工作无疑是有用的，但是也并非绝不可少的因素。他的所有重要工作，都直接或间接地受到立法机构的约束；而当他能够完全摆脱立法机构的控制时，他几乎也做不成什么事情。所以，能够使他同立法机构作对的，不是他的力量，而是他的软弱。
在欧洲，国王与国会一定要和睦相处，因为两者之间一旦发生冲突，可能就是很严重的；而在美国，这样的和睦并非必不可少，因为他们之间不可能发生斗争。
选举总统
总统选举制度的危险性随着行政大权的扩大而增加——美国人能够接受这种制度，是因为他们可以不需要强大的行政权——为什么环境会有利于建立选举制度——总统的改选为什么不会改变政府的原则——总统的改选对下属官员的仕途有何影响
一个大国采用选举的制度来确定行政权的首脑，其危险已经为经验和历史学家充分证明。
所以，我想以美国为例谈一谈这种危险。
人们所担心的是因为选举制度而产生的危险，会由于行政权所占的地位和它在国家中的重要性，以及选举方式和当时国家的环境而有大有小。
人们指责国家首脑选举制度的论据，是说对野心家而言，这种制度具有非常吸引人的诱惑力，会强烈地促使野心家去争夺权利，从而，合法的手段经常不能满足他们的需要，而当权力即将离开他们时，他们就会诉诸武力。