第二节 美政府对菲政策决策的战略依据

一 外交决策研究的三大理论框架

外交决策学（Foreign Policy Decision Making，FPDM）属于国际政治学科内容，是外交政策分析（foreign policy analysis）的一个分支研究领域。自20世纪50年代兴起，经过70年的不断发展，该研究在国外，特别是美国蓬勃发展起来，在我国也有一定的优秀理论成果不断呈现。

研究外交决策问题，常用视角主要是体系视角、国家视角及社会视角。[48]也有学者提出，可根据外交决策的研究层次，通过分层来确定研究视角，从而将研究视角划分为三层次五视角，包括宏观层次的体系视角，中观层次的国家视角与社会视角，以及微观层次的组织视角及外交决策者个体视角。[49]但长期占据外交决策分析主流地位的依然还是三大理论框架，即理性选择模式（Rational Choice Model）、官僚政治模式（Bureaucracy politics model）与心理认知模式（psychological cognitive model）。

在理性选择模式理论框架中，理论框架的思想基础是现实主义，将博弈论（game theory）作为主要的研究方法，国家被视为外交决策者（decision maker），决策者和决策思维过程被假定为一个理性的过程。以权力为核心的现实主义学派深入探究该理论框架的思想基础。美国学者汉斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）等人建立国际政治现实主义理论体系，将权力（power）作为该理论的核心概念，而外交则被视为国家权力的组成部分。现实主义认为，国家作为一个主要行为体，追求权力和安全的过程是一个理性的过程，是一个用有目的的政策争取最佳自身环境与自身利益及权力的过程。该学派认为，国家利益是外交政策的目标，决策就是为实现这一目标而对特定环境下的目标和手段进行的准确计算。另一名国际关系学者，也是2005年诺贝尔经济学奖获得者托马斯·谢林（Thomas Schelling）在其《冲突的战略》（The Strategy of Conflict）一书中，就国际关系中不同国家间的对立冲突，提出威慑、谈判、交易、允诺等解决手段，而这种分析方法，就是一种将国家间的冲突及应对问题简化为“对优势的有意识计算”[50]。现实主义国际理论学者假设外交决策者是一个国家，假设外交决策选择是为了解决战略问题、实现国家利益而进行的计算，决策本身就是一个分析和选择的过程，因此是一个理性的过程。当博弈论被引入外交决策研究之前，研究者采用历史主义或曰经验主义的方法，主要是归纳分类的方法来分析决策行为的历史记录，从而进行规律总结和描述。博弈论被引入外交决策研究之后，研究者得以使用科学主义的方法，对外交决策的思维过程进行数理实验，并随着重复博弈论等博弈论的发展，得以更好地分析决策过程。但是也应该看到，理性选择不代表正确选择，理性选择模式也不能完全解释国际关系中存在的“非理性决策”，特别是在对美国的外交决策研究中，一些学者提出官僚政治模式才是更好的分析工具。

在官僚政治模式中，系统论及控制论系主要研究方法。批评理性选择模式的学者指出，虽然理性选择模式是当时分析外交决策的主流框架，但该模式将国家机构、政府组织和负责的政治活动视为单一的行为者，虽然有助于理论分析，但毕竟存在简单化的缺陷。在其他学者前期成果的基础上，艾利森（Graham Allison）推出了《决策的本质：诠释古巴导弹危机》[51]一书，该书列举出三种不同的外交决策分析模式，第一种就是理性行为者模式（即上述的理性选择模式），另两种模式分别是组织过程模式（the organizational process model）与政府政治模式（the governmental politics model），此后，艾利森与《官僚政治与外交政策》[52]著者霍尔珀林（Morton H.Halperin）合作，将其书中后两种模式相结合，在《官僚政治：一种范式及一些政策意义》[53]著述中演进提出官僚政治模式。该模式主要提出几点假设：首先，外交决策者并非一个统一进行理性计算的决策者，外交决策也不是一个智力与理性的过程，而通常是一种由观点迥异的组织和人员相互竞争的集体博弈（group game），是一个政治过程；参与决策的人员有着不同的利益考虑，位置决定立场（Where you stand depends on where you sit）是一个关键性命题，决策是在一个多元和权力分散的环境中经相互竞争而形成的；参与决策的人员会计算解决方案对自己利益的影响，从而评估成本与拟采取的立场问题。因此，官僚政治模式分析外交决策会出现难以反映统一的国家利益的计算，决策会反映相当程度的妥协问题。这样就最终导致“决策是讨价还价的结果，是一种博弈，是在组织成为等级体系的个人之间建立联盟和竞争。换言之，决定是通过一个政治过程而不是通过逻辑的、智力的过程制定出来的。决策不仅依赖于用来支持一个特殊行为过程的推理或理性，而且依赖于那些介入竞争的人的相对权力和政治技巧。其结果是，最后的决定很可能既不是理性的，也不是最佳的。它们可能是次佳的，但是它们是在协调不同的观点和组织利益的基础上做出的”[54]。确实，笔者也认可该理论在分析美国政府外交决策时的有效性，该理论不似理性选择模式将美国或美国政府拟人化，视为一个简单化的一体行为者，而是承认和重视存在不同利益的政府组成组织机构的多样性，以及各部位官僚在决策中的相互作用，没有什么部门和人员可以垄断外交决策权，决策的过程就是不同部门与不同官僚（官员）相互竞争、争取、妥协的过程。将该理论模式投射到美对菲外交政策的决策中，能清晰地看到国务院、国际开发署、大使馆、国防部、驻菲军事基地负责人在对菲政策制定和具体实践中的差异性，特别是在《军事基地协定》谈判及对菲“补偿”问题方面，各部门总体都是以国家利益为目标，但是决策中呈现出部门利益、部门诉求特点，最终出现决策结果“不是依靠决策者对这些利益的理性权衡，而是与其他成员的周旋”[55]。

在心理认知模式中，该模式的主要分析方法是心理分析法，将分析的重点放在外交决策者的“个人”思想与心理活动方面，提出外交政策是人的认知过程或心理过程的结果。决策者之于分工时代的社会及社会组织，其并非一个孤立的无意识、无情感的存在，包括宗教信仰、成长经历、文化性质、情感、民族等方面的复杂思想，共同形成一个决策者的心理环境（psycho-milieu），这也是分析理解相似环境下不同决策者做出不同决策的关键所在。正如长于从社会心理学角度分析研究外交政策的美国学者罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）所述，“如果不考察决策者对客观世界的看法和对其他人的认识，就无法解释重大决定和政策是怎样形成的。也就是说，这些认知因素构成了部分行为的近因，其他层次的分析无法直接说明这些认知因素是什么”[56]。决策者在决策时处于主客观两种环境之中，一种就是客观存在的行为环境，另一种则是决策者所思考和想象存在问题的心理环境，正是由于理性行为体受到心理机制及认知局限性方面的制约，才导致做出非理性决策。二战前英国首相张伯伦对希特勒发动战争意图的看法，美国发动越战的意图，以及菲马科斯政府与福特政府就《军事基地协定》谈判最终失败，其实都存在心理环境与行为环境的偏差，造成错误认知，最终导致决策失误，施策失败。在20世纪90年代，该模式进一步发展出政治直觉理论（poliheuristic theory），该理论试图将理解心理环境与行为环境联系，将认知模式和理性决策相结合，从而为分析外交决策提供了一个崭新视角。这种模式，弥补了理性选择模式中的将决策者简单化，官僚政治模式中的将决策者部门化、行政化的不足，重视了外交决策中人的认知因素，重视外交决策最终是由人来制定并由人来实施的，外交决策过程是一个人的认知过程或心理过程的产物。

二 美对菲外交决策的战略依据

外交决策的终极目标是为了实现国家利益，美国在不同历史时期的国家利益有所侧重和区别，这直接决定了美国外交政策的调整变化。美对菲外交政策，虽然包含前宗主国与前殖民地的特殊情感关系，但总体还是为了实现和维护美国国家利益而制定，对菲政策系美自大而小的全球争霸战略、亚太政策、东亚政策、东南亚政策的组成部分，美将美菲同盟当作一种实现安全利益和战略目标的手段。

二战后，全球进入美苏争霸的冷战对抗体系之中，美国奉行全球遏制政策，突出在欧洲和亚洲对苏联及社会主义国家的遏制。在这种遏制战略之下，美加强对亚洲在配合美国全球遏制战略重要性方面的认识，推出《亚洲的遏制战略》，提出视“亚洲是唯一一个美国和苏联在几条前沿地带都直接或间接遭遇的地区”，做出“（苏联）企图将其影响扩大至亚洲大陆和太平洋地区”的战略判断。美从全面遏制苏联的战略目标角度，总体上提出了在西线对苏实施战略进攻，在东线执行战略防御的宏观指导思想，并明确美在亚洲的三大战略目标，即阻止苏联控制亚洲地区，在亚洲培育能协助美国抗衡苏联在亚洲扩张的非共产党势力，从亚洲获得重要战略资源。该战略也具体到在东南亚区域的落实问题，美方担心苏联拓展在东南亚地区的控制，“东南亚已经成为克里姆林宫策反攻势的目标，这是为了寻求对东南亚的控制，也为了获得东南亚的资源和交通线，并将美国排挤出去”，并进而表示出“如果东南亚也被共产主义一扫而过，我们将遭受重大的政治溃败，其影响将会波及世界其他地区，尤其是中东地区，澳大利亚也会暴露在共产主义威胁面前”的担忧，从而提出“（在该地区）建立政治稳定和抵御共产主义的基础，避免弱化我们西方盟国的殖民权力”，认为“鼓励菲律宾和其他亚洲国家在解决这个地区共同面临的问题上发挥领导作用符合美国利益”。该文件还从军事角度提出，如果要防御苏联的潜在进攻，美国最低限度应该构建在亚洲沿海岛屿连线上维持美国目前的军事地位，以及在战时阻止共产党占领这条线，“这条线是我们的第一道防御线，也是我们的第一道进攻线……这条防御线应包括日本、琉球群岛和菲律宾”[57]。

在美“西线进攻，东线防御”的全球遏制战略总规划下，美采取一系列措施来打造东线亚洲地区的同盟防御体系。位于东线链条上攻防兼备的菲律宾重要环节的军事价值受到美最高决策层的空前重视，美国安会牵头研究菲军事战略地位及应用问题，并出台史上首个全面对菲战略——《美国对菲政策报告》。[58]美明确了其在菲的利益包括：第一，鉴于美对菲独特的关系、军事义务和道德义务，美国应对缔造菲律宾国家以及菲律宾共和国的独立和稳定负责，这是美国的根本利益。在1947年3月14日的协定中（指1947年美菲《军事基地协定》，笔者注）规定的美菲互惠利益要求为维护菲律宾的安全而共同行动；第二，菲律宾获得独立，证明美国承认亚洲的民族主义是不可忽视的现实。菲律宾不能维护独立将造成美国失信于世界，严重降低美国在全球，特别是在亚洲地区的影响力。当前菲政府或者任何合宪继任者的溃败都可能立即和可能最终导致共产党攫取政权。菲律宾政府不能维持亲美导向也可能导致共产党更早攫取政权。这种可能性将大幅增加共产党控制东南亚大陆和印度尼西亚的风险；第三，强化在太平洋地区，特别是在菲律宾、日本和琉球群岛的态势。随着日本恢复成为太平洋地区的独立国家，美国乐于支持菲日两国建立友好的政治经济关系，并希望两国关系的健康发展有助于太平洋地区的稳定。根据美在菲的三大利益，美国寻求在菲实现三项目标，即在菲建立和维护一个能维持并强化国民亲美倾向的有效政府，具备恢复和维护国内安全的军事能力，稳定和自给自足的经济。

正是冷战初期，特别是遏制战略初定之时，依据在菲战略利益和对菲战略需求，美外交决策者作出了与菲签署《共同防御条约》、缔结同盟关系的外交决策，将美菲同盟与美同澳大利亚、新西兰、中国台湾、韩国等双边、三边同盟关系一道，共同构建同盟体系和东亚地区遏制防御线。在随后艾森豪威尔政府的两份《美国对菲律宾政策》（NSC5413/1与NSC5813/1）中，美将对菲目标内容作出一定调整（三项目标调整四项），随后尼克松时期在“第9号国家安全研究备忘录”（NSSM9）中的“对菲9问”及“对菲9答”，以及1973年的《第209号美国国家安全决策备忘录（NSDM209）》直至里根时期副国务卿沃尔福威茨1985年11月在国会作证的证言，都以不同的表述表达了类似的美对菲战略目标，简而言之就是亲美政治、健康经济、美控制下的军事基地三项，最多加上第四项，即确保菲具备打击境内共产党活动的军事能力。这体现出美不同政府在对菲政策目标上的延续性与一致性。