第三节 美对菲政策的制定程序及国内外环境对其影响
一 美国政府的外交决策部门及机制
美国1787年通过、1789年正式实施的宪法并未提出“外交”一词，更未严格规定美政府的外交决策权力归属和权力分配。经过历史实践，在美国政府的外交决策机制中，总统及白宫相关国安会等办事机构、国务院、国会都是外交政策的制定者，外交决策是一个相互协调、相互妥协、相互适应的动态发展演变过程。
（一）美国政府的外交决策部门
总统的外交决策权。按照美国宪法规定，总统涉及外交事务的权力仅包括缔结条约的权力，任命合众国官员以及大使、公使及领事的权力。在实践中，美国总统通过下述行为行使外交决策权：任命国务院国务卿及驻外大使或代表；与外国政府建立或中断外交关系；谈判、签署国际公约和行政协定；按照相关法律的授权，向国外派遣军队；建议或者否决国会的涉外事务法案。总统办事机构也是参与外交决策的机构部门，其中包括选举产生的副总统、白宫办公厅主任、政策办公室负责人，以及1947年根据《国家安全法》而设立的国家安全委员会（NSC），和1953年设立的总统国家安全事务助理这一职务。
国务院（Department of State）的外交事务权。国务院是美国政府部门中专司具体外交政策制定和实施的行政部门，其行政负责人国务卿是内阁成员，是国安会创立以来的法定成员（statutory member），也是美国总统在外交政策决策方面的主要顾问及外交政策实施的主要负责人。国务院机构见图1-3。国务院系统还包括遍及全球的驻外使领馆和代表机构，驻外使节负责与驻在国政府（机构）进行外交事务日常交往。美国务院对菲事务负责机构出现过调整变化，在菲独立前及独立初期，是国务院东南亚及菲律宾处负责，后改为东亚及太平洋事务局菲律宾处负责。据美国解密档案（DNSA）显示，1979年美驻菲大使馆是当时美驻外人员最多的大使馆，有745名美国工作人员和926名菲籍雇员，其中美国工作人员来自国务院及其他28个美政府机构。
图1-3 美国国务院机构图
资料来源：美国国务院https：//www.state.gov/r/pa/ei/rls/dos/99484.htm。
国会的外交决策权。美国宪法授予国会的权力当中，有7项直接涉及外交事务领域，其中有4项属于重要的外交权力。在实践中，国会是重要的外交决策主体，具有对外宣战权、条约（Treaty）的建议及批准权、总统提名外交官员的审核与批准权、外交活动及对外援助的资金审批及拨款权等，以及立法机构通过立法制订影响外交事务的当然权利。
（二）外交决策部门的相互制约
由于前文提及的宪法在美政府的外交决策权力归属和权力分配方面规则缺失的原因，在200余年的美国历史中，白宫、国务院及国会围绕外交决策权矛盾此起彼伏，三方角力与博弈从未终结。关于立法—行政外交决策关系方面，孰轻孰重、谁主谁次从无定论，对相互关系的探讨总体分为三个派系，即依旧认可总统作为外交决策主导派，立法—行政机构联合决策派，以及国会主导派。[59]但上述分类方法过于简单，现实中，国会与行政部门在角力行使外交决策权时，要视具体议题、国会两院与总统所属政党派别情况、总统驾驭能力等复杂因素而定。
1.美国会在参与对菲外交决策中主要采取以下几种方式来达到目标
首先，推动干预外交政策和行动的立法。例如美国1961年通过《对外援助法》，国会对于尼克松政府放纵人权状况不佳的独裁政府表示不满，自1973年开始，美国国会就推动系列修正案，将人权议题与对外经济援助、对外安全援助挂钩，施压行政部门敦促菲律宾等受援国家采取措施改善人权状况。
其次，审批对外援助申请及拨款。例如，在美菲军事基地谈判过程中，卡特、里根政府行政部门具体负责谈判事宜，在基本达成一致后，均向马科斯政府提出会“尽力争取国会支持”，力争在今后5年时间内达到一定数额（卡特总统时期是5亿美元，里根总统时期是9亿美元）的经济援助和军事援助总额，行政部门还多次与国会就额度和进度问题进行交涉。
第三，举行听证会，监督行政部门外交行为。美国会有权要求行政部门提交外交活动的文件材料，或要求行政官员参加国会举行的相关主题的听证会。国会借此确保行政部门认真执行国会通过的法律，以及监督行政部门外交行为，防止行为失当。例如在1969年9月，国会参议院就举行赛明顿听证会（Symington Hearing），审议美约翰逊政府、尼克松政府在海外军事与安全义务对美国政策影响问题，听证会认为行政部门擅自扩大对菲律宾的安全义务，也抨击行政部门为邀约菲马科斯政府增兵援越，而不惜过度投入菲律宾“雇佣军”的做法。此举直接导致美菲两国政府关系急转直下，菲政府撤出援越军队。此外，马科斯实施军管法以后，美国会参众两院先后在1972年、1975年举行多次听证会，就菲人权状况与美外交利益问题进行听证，以援助制裁威胁施压菲政府改善人权状况。
第四，通过决议，表达对行政部门的支持或反对，表达对涉外具体事宜的关注态度。国会可通过参议院或者众议院内机构产生决议，或者两院联合决议的方式，表达立法机构对涉外议题的关注，或者对行政部门态度立场的支持或反对。例如1983年菲参议员阿基诺返菲遇刺后，美众议院外交事务委员会亚太事务小组（HFAC Asia and Pacific Affairs Subcommittee）委员会主席索拉兹（Stephen J.Solarz）不满美行政部门的沉默态度，不顾国务院“会侵犯菲主权”的反对意见，极力推动众议院在1983年10月25日通过关于菲律宾问题的决议，谴责阿基诺被暗杀事件，呼吁彻底、独立和公正的调查，以及呼吁国民议会（BP）选举自由和公平进行。
第五，通过议员代表团出访、交流方式开展国会外交。不同国家相互之间的议会（国会）交往是国家间总体外交的有效组成部分，美借议会外交可加强与各国不同政治界别的广泛交往，宣介美国会在美内政外交政策方面的立场，特别是一些重量级参众议员的出访，受到美与到访国家领导人的共同重视，可弥补行政部门外交体系对外交往的不足。例如菲马科斯总统实施军管法，逮捕了包括阿基诺、迪奥卡诺等在内的一批反对派领导人。来自明尼苏达州的民主党众议员弗雷泽（Donald M.Fraser），一向在美国会呼吁尼克松及福特政府重视人权，其于1975年4月专程赴菲，探视被关押的阿基诺参议员，成为马科斯军管法期间第一个探视被关押政治犯的国会议员。弗雷泽众议员返美后，致函福特总统反映菲人权状况，并联系哈佛大学教职，寻求安排阿基诺流亡美国。经媒体报道，弗雷泽访菲之举给美菲两国政府都造成极大舆论压力。而在菲反对派势力有极端化发展，暴力抗争马科斯独裁政权之时，美行政部门与立法机构都积极敦促菲能实现政治和平发展，美重量级参议员肯尼迪（Edward M.Kennedy）委派其外交政策顾问卡里奇（Jan Kalicki）于1981年8月访菲，先后会见前参议员迪奥克诺（Jose Diokno）、前外长洛佩斯（S.P.Lopez）等反对派领导人，明确美国反对利用美国实施恐怖主义来实现政治目标是里根政府的坚决立场，也是两党和府会的强烈共识，为菲政治发展及1986年政权和平过渡创造了条件。
2.美各届总统也不甘心被国会抢占外交决策主导地位，采取各种措施规避被国会限制和监督
首先，在宣战和危机应对中，普遍采取越权手段。按照宪法规定，国会拥有美国政府的对外宣战权，但是在实践中，总统多不经国会程序对外“宣战”而自行对外开战。美国在亚洲地区的两场大战——朝鲜战争与越南战争，美总统均未经国会程序而自行宣战。越战的节节失利，引发美朝野上下对总统权力边界的反思，对总统贸然外交决策造成损失的担心。国会两院于1973年11月7日推翻尼克松总统行使否决权试图阻止通过的决定，艰难通过《战争权力法案》（War Powers Resolution），规定只有通过国会宣战，美总统才可派遣美军在国外开展军事行动，从而对总统越权宣战进行了法律限制。
其次，在缔结国际条约方面，美总统也视情规避需要国会批准（ratify）的条约（treaty），转而选择行政部门即可签署生效、具同等效力的行政协定（agreement）或宣言、公报。历史闻名的《雅尔塔协定》、中美三个联合公报等都属于行政协定。在美菲之间，如1947年《军事基地协定》就是行政部门签署通过的协定，而1951年美菲《共同防御条约》则是经美菲两国国会批准的条约。在1976年美菲《军事基地协定》修订谈判中，美方主导者基辛格就坚持以行政协定（executive agreement）方式推动谈判，坚决反对改为“条约”，恐无法得到美国会批准。在卡特政府时期，美菲基地谈判仍是按照基辛格的设想缔约模式（form）进行，但参议院外交关系委员会主席丘奇参议员（Frank Church）对此表示严重不满，专门致函万斯国务卿，表示美与外国签署的重要国际义务类文件，特别是基地协定（base agreements）类，都应该提交给参议院批准，以“条约”格式生效。但行政部门坚称这属于对现行行政协定的简单修订，无需改变协定性质，表态愿意及时与国会进行沟通，反馈基地谈判进展情况，但拒绝提交给参议院审批形成条约。[60]
第三，总统还可以通过任命总统特使或私人代表方式参与外交活动，无需得到国会对此的审核和批准，从而规避国会监管。在美菲关系历史上，1961年12月30日，美肯尼迪政府就破例派遣新泽西州州长迈纳（Robert B.Meyner），作为肯尼迪总统的特使参加马卡帕加尔总统的就职典礼并带去肯尼迪的贺电。
3.总统与国会在对菲外交决策和外交活动方面的合作
为了实现外交目标，总统、国务院及国会按照分工开展沟通协作，在对菲外交决策和外交实践中也屡见不鲜。1978年10月，在美菲《军事基地协定》修订谈判陷入僵局之时，卡特专门委派日裔参议员井上健（Daniel Inouye）作为特使访菲，充分利用其易受菲律宾接受的亚裔身份优势，以及与马科斯夫妇关系交好的人脉优势，游说马科斯推动谈判，有效助推1979年1月美菲顺利完成谈判。1985年10月底，里根总统也委派密友拉克索尔特参议员（Paul Laxalt）以特使身份赴菲，敦促马科斯采取措施推动政局和平发展，马科斯随后提出提前举行总统选举作为积极回应。
二 国安会的架构及外交决策职能演变
国家安全委员会（NSC）是总统与高级国家安全顾问和内阁官员讨论国家安全和外交政策问题的主要论坛。自杜鲁门总统执政以来，该委员会的职能一直是就国家安全和外交政策向总统提供咨询和协助。它还是总统协调政府各机构之间国家安全和外交政策的主要机构。[61]
（一）二战后美国国安会的诞生
美政府部门在二战中暴露出组织无力、协调困难、各部门推诿扯皮的行政低效化弊病，二战后期就有军方高层提出加强军方协同性作战体系建设的建议，美政府也着手酝酿建立一种机构或组织方式，思考如何强化政府协调机制问题。二战结束后，英国时任首相丘吉尔（Winston Churchill）在1946年发表著名的“铁幕演讲（iron curtain speech）”，随后美国杜鲁门总统在1947年3月12日向国会发表被称为“杜鲁门主义”的国情咨文，英美两国领导人的两大举动标志着战后美苏阵营之间的“冷战”的开端。冷战的开始，加速了美反思二战战时工作机制，协调体制改革进程。为汲取二战中的体制机制弊病教训，美国政府通过出台法律，实施一系列改革措施，以提升美军事部门及政治部门与机构在冷战对抗中保护国家安全方面的效率。随着行政部门与立法机构在此问题方面达成较为一致的态度，1947年7月26日，按照杜鲁门总统签署生效的《国家安全法》（National Security Act），美政府正式组建国家安全委员会（National Security Council，NSC）。按照该法，美国还在国安会下新建中央情报局（Central Intelligence Agency，CIA），该机构源自第二次世界大战时期的战略情报局（Office of Strategic Services）以及几个战后小规模的情报单位。1947年的该法也对军事机构进行深入改造，原来的陆军部（War Department）和海军部（Navy Department）合并为国防部长下领导下的统一的国防部，并新成立空军部（Department of the Air Force）。国安会的成员包括总统、国务卿、国防部长、陆海空三部部长以及国家安全资源局（National Security Resources Board，NSRB）主席。中央情报局局长并非国安会成员，但总统可以指定该局局长及其他必要行政部门负责人参加会议。
美国国安会初具雏形，该机制首次将外交部门、军事机构和资源部门的高层官员凝聚在一个以美国总统为中心的国家安全政策及美国外交政策决策平台上，相较一战与二战中缺乏总统领导下的有效协调与集中资源等弊病，国安会的成立是一个明显的改进。隶属于国安会的中央情报局的加入，也为委员会提供了必要的情报和分析报告，为外交政策制定提供了有效情报支撑和决策参考。再者，由于国安会系总统的咨询机构，意味着国安会的架构并非一成不变，而是可以按照不同总统的意愿和具体需求进行调整，其内部架构、人员规模、在外交决策中的权重值、成效都取决于不同历史时期、不同总统风格特点、个人人格与能力等因素。
（二）冷战时期国安会的机构、外交决策职能演变
在国安会初创之时，其外交决策程序还不完善，召开会议的频次也不固定。国安会的成员在杜鲁门总统时期发生一些变化，1949年1月，杜鲁门指定财政部部长参会。8月，修订后的《国家安全法》增加副总统作为国安会成员。同月，国安会变为总统行政办公室的组成部门。朝鲜战争爆发后，杜鲁门对国安会依赖有所增加，但由于国安会没有实职负责领导人，外交决策权还是紧紧攥在杜鲁门与国务卿手中。
艾森豪威尔总统时期，在艾森豪威尔领导下，国安会演变为总统制定和执行军事、国际和国内安全事务政策的主要部门。新的国家安全委员会制度缘于1953年3月由总统国家安全事务特别助理（艾森豪威尔设立的这一岗位，并沿用至今，但在不同阶段该岗位名称有所不同，包括总统国家安全事务特别助理、总统国家安全事务助理、国家安全顾问——笔者注）罗伯特·卡特勒（Robert Cutler）为艾森豪威尔准备的一份报告，提出了一个系统性的推荐建议、决策和实施流程，该流程后来被称之为“政策山（policy hill）”过程。这一流程图的“山（hill）”之称呼非常形象。国务院及国防部等部门及机构处于政策山山脚下，就特定主题提出了政策建议草案，并在部级层面协调立场，达成共识。这些政策建议草案通过计划委员会（Planning Board）“上山”，计划委员会负责评估和完善建议，然后再提交给国安会考虑。国安会则高坐于外交政策制定山的“山巅”，由总统主持，周四上午定期开会，根据一路上山送达的政策建议进行最终审定，做出外交决策。由于国安会审议的政策建议往往是基于所有相关部门相互磋商而作出的妥协方案，总统做出最终外交决策后，可得到各部门的普遍接受和贯彻落实，因此成为一种较具操作性的流程。据笔者不完全统计，在艾森豪威尔执政8年期间，合计出台了185份国安会外交决策指令，其中涉及菲律宾的决策指令有3份（见表1-1），成为其任期内对菲最高政策指引。[62]
表1-1 美国国安会决策指令及报告名称演变与涉菲律宾指令及报告情况一览
续表
肯尼迪总统时期，他并不赞同和继承艾森豪威尔过于依赖国安会进行外交决策的做法，大力压缩国安会机构和裁撤人员。但略显矛盾的是，肯尼迪反对艾森豪威尔任内国安会的工作流程与机制，但他对后者设立总统国家安全事务特别助理一职甚为重视，肯尼迪对自己的国家安全顾问乔治·邦迪（McGeorge Bundy）非常器重，邦迪在不受国安会程序过多约束的情况下，在肯尼迪的直接领导下积极发挥外交政策制定者的角色作用。肯尼迪时期的国安会没有遵循上一届政府的“政策山”流程，而是由邦迪及身边工作人员直接制定“国家安全行动备忘录（National Security Action Memoranda，NSAMs）”，该名称也体现出肯尼迪对国安会的角色定位更加侧重于“行动（action）”，而不是该机构设立时的协助“计划”职能。1962年10月古巴导弹危机发生时，肯尼迪还在国安会下设行政委员会（Executive Committee，ExCom）用于协调应对该危机，并亲任委员会主席一职。[63]
约翰逊总统时期，由于他并不熟悉外交事务，加之匆忙接手遭遇枪杀的肯尼迪的总统之位，其基本延续肯尼迪时期对国安会的态度，但更加重视国务卿腊斯克（Dean Rusk）及国防部长麦克纳马拉（Robert McNamara）的意见。约翰逊加强国务院系统在国安会外交决策过程中的作用，在1966年3月2日通过“第342号国家安全行动备忘录”，新设一个高级跨部门工作组（Senior Interdepartmental Group，SIG），成员包括副国务卿、国防部副部长等。其下辖一个跨部门地区小组（Interdepartmental Regional Groups，IRGs），由助理国务卿担任负责人。约翰逊时期的国安会在外交决策中的作用几可忽略，其既没有发挥艾森豪威尔时期的国安会机制化作用，也没有发挥出两个跨部门工作组的作用，国务院系统对这两个工作组重视度和参与度都有限，导致约翰逊任期终止之时，国安会已基本名存实亡，走在濒临裁撤的边缘。[64]
曾担任艾森豪威尔政府副总统的尼克松，在对待国安会的态度上受到其此前任职经历的影响，他既部分接受艾森豪威尔总统对于国安会“政策山”的工作流程，强调国安会最终对政策选项进行决策，但又不甘只是对各部门已达成共识的政策建议进行简单批复和执行，而是效仿肯尼迪，希望授予国安会工作人员强有力参与外交决策的权力。尼克松在1969年1月20日就任总统当天，即任命亨利·基辛格（Henry Kissinger）出任总统国家安全事务助理，改组国安会架构，降低国务卿在国安会外交决策中的重要性。
首先，对原有的国安会工作机制进行改革。基辛格按照尼克松指示签批“第1号国家安全决定备忘录（National Security Decision Memorandum 1，NSDM1）”，废止肯尼迪与约翰逊时期传达总统指令的“国家安全行动备忘录（NSAM）”，改为通过“国家安全决定备忘录（NSDM）”与“国家安全研究备忘录（NSSM）”来下达指示和传达总统关注。其中“国家安全研究备忘录”用于总统指示国安会组成部门开展专题研究，形成初步研究报告后，征求组成部门意见和反馈，修订后提交国安会审议，再由总统签批形成“国家安全决定备忘录”，下发各部门执行。[65]
其次，改组国安会内部架构。其中包括6个跨部门工作组，包括评估组（Review Group）、副部长委员会（Under Secretaries Committee）、跨部门小组（Interdepartmental Groups）、专责小组（ad hoc group），主要负责准备政策报告和拟定外交政策选项。并增设4个新部门，包括华盛顿特别行动组（Washington Special Action Group，WASAG）、情报委员会（Intelligence Committee）、国防项目评估委员会（Defense Program Review Committee）、高级政策评估组（Senior Policy Review Group）。国务卿仅出任跨部门小组的主席，其他核心部门均由基辛格任负责人。[66]
在尼克松总统的领导下，国安会恢复了在外交决策中的核心作用，成为制定国家安全政策的主要工具和渠道。通过上述改革和机制创新设计，尼克松时期美国外交决策权被白宫控制，主要就掌握在尼克松与基辛格两人手中，国务院及国务卿威廉·罗杰斯（William Rogers）作用被大幅压制。基辛格穿梭外交及直接主导外交谈判的做法都开创了这一身份角色的先河。1973年9月，基辛格接任罗杰斯的国务卿职务，同时保留国家安全事务助理职务，其身兼两职，进一步削弱了国务院的既定外交决策职责，招致诟病。
福特总统总体承继了尼克松时期的国安会架构，研究指令（NSSM）与决定指令（NSDM）的名称与程序都没有变化。他在1976年2月，通过11905号行政令（EO11905）重组了情报机构，因应在国安会内部也废止了负责国外秘密情报行动的情报委员会（俗称的40委员会，40 Committee），代之以行动顾问组（Operations Advisory Group）。再者，经过一段时间的身兼两职，基辛格自1975年11月2日起不再担任总统国家安全事务助理，仅担任国务卿，原副助理斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）继任助理一职。斯考克罗夫特对国安会外交决策作用受限，这一时期外交决策权仍由基辛格主导。
卡特总统对国安会进行重大改组，将国安会在外交决策中的权重值降低到与国务院、国防部较为一致、平等的地位。其就任当天即发布2条总统指令（Presidential Directives），总统评估备忘录（Presidential Review Memorandum，PRM）取代了原国家安全研究备忘录（NSSM），总统指令（Presidential Directive，PD）取代了原国家安全决策备忘录（NSDM）。新增政策评估委员会（Policy Review Committee，PRC）与特别协调委员会（Special Coordination Committee，SCC）两个委员会，总统评估备忘录确定国安会要研究的主题，定义了要分析的问题，设定了完成研究的最后期限，并将其责任分配给两委之一。指定该委员会成员出任该研究项目负责人，负责人委派既有的跨部门工作组（Interdepartmental Groups）或指定专责小组（Ad Hoc Groups）开展研究，向负责的委员会提交研究报告，最终提请总统审定，转化为总统指令。[67]卡特改组国安会的初衷是降低国安会一家独大的外交决策权，平衡国安会与国务院、国防部的关系，但是国家安全事务助理布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）与时任国务卿万斯（Cyrus Vance）分歧显现，特别是在苏联在非洲行动、伊朗人质危机应对方面立场迥异，造成卡特政府外交决策优柔寡断，议而不决。
1981年2月25日，里根总统以国家安全研究指令（National Security Study Directives，NSSD）和国家安全决定指令（National Security Decision Directives，NSDD）取代卡特时期的总统评估备忘录（PRM）和总统指令（PD）。此后，他进一步提升国务院在外交决策中的重要性，相应降低了国家安全事务助理一职的外交决策权。国安会的内设小组负责人普遍交给国务院、国防部及中央情报局官员出任，其中最主要的3个小组——外交政策小组、国际事务小组、情报工作小组——分别由副国务卿、国防部副部长及中情局局长出任组长。里根总统8年任期内先后更换了6位国家安全事务助理，理查德·艾伦（Richard Allen）、克拉克（William Clark）、麦克法兰（Robert McFarlane）、波因德克斯特（John Poindexter）、卡卢奇（Frank Carlucci）、鲍威尔（Colin Powell）先后走马灯般更替。里根政府时期，国安会既缺乏一个强有力的、具有高超政治协调能力的国家安全事务助理，也缺乏艾森豪威尔、尼克松、福特和卡特时期较为行之有效的国安会外交决策机制，虽然在卢卡奇及鲍威尔时期这一状况有所好转，但仍然没有根本性解决里根政府时期国安会过于松散的决策机制窘况。[68]
三 影响美国外交决策和实施的因素
影响美国外交决策的因素大体可分为国外因素（国际因素）和国内因素，其中国外因素包括国际体系与战略格局、国际形势、本国所处国际地位等方面[69]。冷战期间，国际体系属于两极对立体系，世界处于两极体系下的美苏争霸总体格局之中。美国外交政策的首要目标就是巩固本国在国际格局中的霸权地位，遏制和打压苏联的扩张发展及对美国霸权的挑战地位。美政府围绕这一首要目标进行外交决策，其对菲外交政策的制定和实施都以此为出发点，通过同盟管理，威逼与利诱并举，迫使菲随美参加越战，保持并确保对驻菲军事基地的无障碍使用，从而发挥菲这一盟友在美全球争霸中的支撑作用。
影响美外交决策的国内因素繁多，包括政治因素、经济因素、舆论因素、文化因素、利益集团、领导人（外交决策者）性格特点等诸多内容，这些因素并不孤立存在，而是相互交织和动态影响，共同作用于外交决策行为之中。笔者仅选取部分因素简要阐述。
政治因素方面。如果说，“外交是内政的延续”，那么外交决策就是搭建国内政治和国外外交目标中间桥梁的过程。出于国内政治之需，外交决策者出台和实施外交政策，以实现该国外交战略目标；而外交决策及外交活动的得失成败会体现在外交目标的实现程度，又会反向影响该国国内政治。例如共和党尼克松、福特政府时期，其抛弃美国传统价值观，以现实主义原则指导外交决策，纵容尼加拉瓜、菲律宾等独裁政权的做法，引起国内政界、学界及社会舆论的抨击，1977年卡特政府上台后，即在外交政策中增加“人权外交”内容，将人权纪录状况与援助奖励/制裁相联系，施压菲马科斯政权等独裁政府。
利益集团因素方面。在美国这种代议制民主国家，利益集团可使用院外游说、向行政部门施压、示威抗议等方式向政府施加影响，以促进或阻止某方面政策改变，达到体现或维护本利益集团主张和利益的目的。在美菲经贸谈判中，美国烟草业利益集团通过游说国会议员，以及直接接触行政部门方式，推动美国政府施压菲政府，要求菲开放或者增加从美国进口烟草的数量，并以此作为美考虑增加菲蔗糖免税配额的交换条件，实现逼迫菲方屈服，增加进口美国弗吉尼亚州烟草的目的。
外交决策者的个人性格特点、知识结构和职业背景，也是影响外交决策的一个重要因素。学者赫尔曼通过对45名政治领导人的个性等个人情况分析，研究外交决策者个人因素对于外交决策的三个变量：政治领导人对于外交事务的兴趣；政治领导人对于环境变化的反应敏锐度；政治领导人在外交事务领域所受训练多寡，得出这三个变量对于外交决策都有正相关关系的结论。[70]例如，福特总统对于外交事务关注度及所受训练较少，福特政府时期的外交决策权更多由基辛格主导，对菲军事基地谈判及《共同防御条约》的适用性等决策方面都带上了基辛格的个人鲜明烙印。
在美外交决策，特别是对菲外交决策中，其他几个美国国内因素都发挥了程度不一的作用。例如经济因素也是美缔结美菲同盟的一大动因；阿基诺议员遇刺在美国媒体引发的舆论压力也迫使里根政府调整对菲外交政策；美国的“例外主义（Exceptionalism）”文化价值传统是美国人权外交的思想源泉，在卡特政府对菲人权外交中得到具体体现。
[1] “联盟”与“同盟”语义相近，但为保持本书用词一致，除引文外，本书一律使用“同盟”。
[2] 关于非对称性同盟的论述主要参考：唐世平、龙世瑞、郎平《美国军事干预主义：一个社会进化的诠释》，《世界经济与政治》2011年第9期；韩铁军《浅析韩美同盟的非对称性》，《国际研究参考》2014年第4期；董向荣《不对称同盟与韩国的反美主义》，《当代亚太》2009年第6期；韩献栋《同盟政治的安全困境》，《国际论坛》2006年第5期。其中，唐世平、苏若林对非对称性同盟进行了量化，即在同盟关系中，一般根据成员国家间实力对比可以将同盟划分为对称性同盟和非对称性同盟，当成员国家之间的GDP总量（total GDP，百万1990年国际元）与该国的人均GDP的积（1990年国际元）是另一国的两倍或以上时，同盟是非对称性的；而如果低于两倍，则同盟是对称性的。详见：唐世平、龙世瑞、郎平《美国军事干预主义：一个社会进化的诠释》，《世界经济与政治》2011年第9期。根据此种算法，美菲的GDP总量和人均GDP乘积比在关键时间点，如1951年（美菲结盟）、1965年（菲律宾前总统马科斯上台，本书研究美菲同盟关系的重点时期）和1992年（苏联解体后，美军撤出苏比克湾，美菲同盟关系进入低谷期）分别是718倍、2193倍和3122倍。
[3] David L.Sills，International Encyclopedia of Social Sciences，New York：Macmillan，1968，pp.268-269.
[4] Glenn H.Snyder，“Alliance Theory：A Neorealist First Cut”，Journal of International Affairs，Vol.44，No.1，1990，pp.103-123.
[5] Stephen Walt，The Origins of Alliances，Ithaca：Cornell University Press，1987，p.12.
[6] [美]汉斯·摩根索：《国家间政治：权力斗争与和平》，徐昕等译，北京大学出版社2006年版，第239页。
[7] 关于政体、价值观、意识形态等因素和同盟关系的研究可参考：Brett Ashley Leeds，“Domestic Political Institutions，Credible Commitments，and International Cooperation”，American Journal of Political Science，Vol.43，No.4，1999，pp.979-1002；Colin H.Kahl，“Constructing a Separate Peace：Constructivism，Collective Liberal Identity，and Democratic Peace”，Security Studies，Vol.8，No.2-3，1998，pp.94-144；Brian Lai and Dan Reiter，“Democracy，Political Similarity，and International Alliances：1816-1992”，Journal of Conflict Resolution，Vol.44，No.2，2000，pp.205-224；Karl Deutsch，Political Community and the North Atlantic Area，Princeton：Princeton University Press，1957，pp.123-133；Mark Haas，“Ideology and Alliances：British and French External Balancing Decisions in the 1930s”，Security Studies，Vol.12，No.4，2003，pp.34-79。
[8] [美]塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社2002年版，第136页。
[9] Robert Jervis and Jack Snyder，Dominoes and Bandwagons：Strategic Beliefs and Great Power Competition in the Eurasian Rimland，New York：Oxford University Press，1991，pp.102-103.
[10] Stephen David，“Explaining Third World Alignment”，World Politics，Vol.43，1991，pp.233-256.
[11] 该观点受到汉斯·摩根索、帕特里夏·韦茨曼和詹斯·林斯莫斯等学者观点的启发。摩根索称“同盟是植根于充满各种不同目的和利益的动力场之中”，详见：[美]汉斯·摩根索《国家间政治：权力斗争与和平》，徐昕等译，北京大学出版社2006年版，第244页。韦茨曼则认为“在有些情况下，敌对国家也可能有动机形成同盟，这些动机或是应对共同的威胁，或是为了管理和遏制他们对对方的威胁。后者类型的同盟事实上是用来维持签约国之间的和平”。详见：Patricia A.Weitman，Dangerous Alliances：Proponents of Peace，Weapon of War，California：Stanford University Press，2004，p.2.林斯莫斯认为“小国缺乏足够的实力来明显地影响同盟的总体实力状况，在面临日益严峻的军事威胁时，小国没有足够的动力和能力增加军事开支。因此，对于同盟中的小国而言，防务开支构成了参与集体安全和获得强大伙伴所提供的安全的准入费用——小国将其视为保护费”。Jens Ringsmose，“Paying for Protection：Denmark’s Military Expenditure during the Cold War”，Cooperation and Conflict，Vol.44，No.1，2009，pp.73-97.
[12] 本观点受现实主义国际政治理论中有关“地理因素”论述的启发。同时，也受到威廉·沃尔福思《单极世界中的美国战略》文中观点启发，沃尔福思在文中认为，“任何国家的最突出的威胁来自周边，国家更应关注自己的周边环境，与域外国家结盟制衡域内强国是弱国的策略选择”。详见[美]约翰·伊肯伯里主编《美国无敌：均势的未来》，韩召颖译，北京大学出版社2005年版。反过来讲，域外强国可以借助弱国的战略地理位置来对域内强国进行制衡，通过结盟形成离岸平衡手，直接介入域内事务。其中，“离岸平衡手”的概念来自[美]约翰·米尔斯海默《大国政治的悲剧》，王义桅译，上海人民出版社2008年版。
[13] Victor D.Cha，“Powerplay Origins of the U.S.Alliance System in Asia”，International Security，Vol.34，No.3，2010，pp.158-196.
[14] 弱国需要强国的安全支持往往体现在强国提供弱国以外部保护。
[15] Michael Mandelbaum，The Nuclear Revolution：International Politics Before and After Hiroshima，New York：Cambridge University Press，1981.
[16] Peter Gourevitch，Takashi Inoguchi and Courtney Purrington，United States-Japan Relations and International Institutions After the Cold War，La Jolla：Graduate School of International Relations and Pacific Studies，San Diego：University of California，1995，pp.5-6.
[17] 肯尼斯·沃尔兹将“追随”定义为“与权力强大的一方结盟”，参见[美]沃尔兹《国际政治理论》，胡少华、王红缨译，中国人民公安大学出版社1992年版，第152—153页。
[18] [美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京大学出版社2005年版（第3版），第12页。
[19] 此处的“相对成本”指的是改变政策所要承担的成本与本国物质力量的比。
[20] 两国政策同时发生变化属于政策变化前的协调，较难区分哪国的政策变化对盟友政策的影响更大，难以回答笔者上文提到的问题，因此将其排除在研究之外。
[21] 强国持进攻政策而弱国持防守政策，弱国首先就有被牵连进冲突的风险，但如果弱国拒绝履行盟约规定，不愿改变既有防守政策，那么将面临被强国惩罚的风险。其中威胁抛弃与抛弃都属于惩罚手段。笔者注。
[22] Kirsten Rafferty，“An Institutionalist Reinterpretation of Cold War Alliance Systems Insights for Alliance Theory”，Canadian Journal of Political Science，Vol.36，No.2，2003，pp.341-362.
[23] Kirsten Rafferty，“An Institutionalist Reinterpretation of Cold War Alliance Systems Insights for Alliance Theory”，Canadian Journal of Political Science，Vol.36，No.2，2003，pp.341-362.
[24] Stephen M.Walt，“Why Alliances Endure or Collapse”，Survival，Vol.39，No.1，1997，pp.166-167.
[25] 于铁军：《国际政治中的同盟理论：进展与争论》，《欧洲研究》1999年第5期。
[26] 节大磊：《约束盟国的逻辑和困境》，《世界经济与政治》2016年第3期。
[27] 张景全、刘丽莉：《成本与困境：同盟理论的新探索》，《东北亚论坛》2016年第2期；Paul A.Papayoanou，“Intra-Alliance Bargaining and US Bosnia Policy”，The Journal of Conflict Resolution，Vol.41，No.1，1997，pp.91-116；Patricia A.Weitsman，“Alliance Cohesion and Coalition Warfare：The Central Powers and Triple Entente”，Security Studies，Vol.12，No.3，2003，pp.79-113；Ajin Choi，“The Power of Democratic Cooperation”，International Security，Vol.28，No.1，2003，pp.142-153。
[28] 凌胜利：《联盟管理——概念、机制与议题》，《社会科学》2018年第10期。
[29] 帕特里夏·卫滋曼（Patricia A.Weitsman）认为，同盟凝聚力是同盟成员国之间在目标和实现目标的战略方面达成共识的能力，可以从三个方面估计战时同盟凝聚力：同盟协调作战战略的能力、达成战争目的共识的能力、阻止盟友背叛的能力。
[30] [美]约瑟夫·奈：《硬权力与软权力》，门洪华译，北京大学出版社2005年版。
[31] [美]约瑟夫·奈：《美国霸权的困惑：为什么美国不能独断专行》，郑志国等译，世界知识出版社2002年版，第170页。
[32] Victor D.Cha，“Powerplay Origins of the U.S.Alliance System in Asia”，International Security，Vol.34，No.3，2010，pp.158-196.
[33] Songying Fang，Jesse C.Johnson and Brett Ashley Leeds，“To concede or to Resist?：The Restraining Effect of Military Alliances”，International Organization，Vol.68，No.4，2014，pp.775-809.
[34] David Baldwin，“The Power of Positive Sanctions”，World Politics，Vol.24，No.1，1971，pp.19-28。作者在文中谈到，某些情况下，一国采取“正向制裁”“绥靖”和“承诺”等措施比威胁施压更能影响他国的战略选择。
[35] Brett Ashley Leeds，“Alliance Reliability in Times of War：Explaining State Decisions to Violate Treaties”，International Organization，Vol.57，No.4，2003，pp.801-827.
[36] 张景全、刘丽莉：《成本与困境：同盟理论的新探索》，《东北亚论坛》2016年第2期。
[37] James D.Morrow，“Alliance，Credibility，and Peacetime Costs”，The Journal of Conflict Resolution，Vol.38，No.2，1994，pp.270-297.
[38] 在非对称性同盟关系中，强国和弱国承担的安全责任是有分别的，强国有时不一定要求弱国承担安全责任。详见：James D.Morrow，“Alliances and Asymmetry：An Alternative to the Capability Aggregation Model for Alliances”，American Journal of Political Science，Vol.35，No.4，1991，pp.904-933.
[39] 同盟承诺可以划分为五种基本类型：防御合作（defensive cooperation）、进攻合作（offensive cooperation）、中立（neutrality）、互不侵犯（nonaggression）和协商（consultation）。参照：Brett Ashley Leeds，“Do Alliances Deter Aggression?：The Influence of Military Alliances on the Initiation of Militarized Interstate Disputes”，American Journal of Political Science，Vol.47，No.3，2003，pp.427-439.
[40] Brett Ashley Leeds and Burcu Savun，“Terminating Alliances：Why Do States Abrogate Agreements?”，The Journal of Politics，Vol.69，No.4，2007，pp.1123-1124.
[41] 周建仁：《同盟解体的研究：回顾与分析》，《国际论坛》2012年第7期。
[42] 周建仁：《战略分歧、自助能力与同盟解体》，《世界经济与政治》2013年第1期。
[43] William H.Riker，The Theory of Political Coalitions，New Haven：Yale University Press，1962，pp.132-176.
[44] 观点受到周建仁《战略分歧、自助能力与同盟解体》的启发，即“在战略分歧重大的情况下，自助能力强弱对同盟解体有影响，自助能力越强，同盟越容易解体；而在战略分歧微小的情况下，自助能力强弱对同盟解体无影响”。详见周建仁《战略分歧、自助能力与同盟解体》，《世界经济与政治》2013年第1期。
[45] James D.Morrow，“Alliances and Asymmetry：An Alternative to the Capability Aggregation Model for Alliances”，American Journal of Political Science，Vol.35，No.4，1991，pp.904-933.
[46] “大国平衡外交”，主要参照孙西辉、金灿荣《小国的“大国平衡外交”机理与马来西亚的中美平衡外交》，《当代亚太》2017年第2期。
[47] 同盟关系的降级和休眠，则是笔者用来形容同盟关系的演变。
[48] 李巍：《体系、国家、社会：美国对外经济政策的三种研究路径》，《国际观察》2008年第1期。
[49] 沈本秋：《美国对外政策决策的分析》，《世界经济与政治》2011年第4期。
[50] Thomas Schelling，Arms and Influence，New Haven：Yale University Press，1966，pp.25-26.
[51] Graham T.Allison，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis，Boston：Little，Brown，1971.该书在1999年再版，由艾利森和菲利普·泽利科（Philip Zelikow）共同完成，并对第一版中部分术语和观点进行修订。
[52] Morton H.Halperin，Bureaucratic Politics and Foreign Policy，Washington，D.C.：Brookings，1974.
[53] Graham T.Allison and Morton H.Halperin，“Bureaucratic Politics：A Paradigm and Some Policy Implications”，World Politics，Vol.24，1972，pp.40-79.
[54] 周琪：《官僚政治模式与美国外交决策研究方法》，《世界经济与政治》2011年第6期。
[55] [日]佐藤英夫：《对外政策》，王晓滨译，经济日报出版社1990年版，第30页。
[56] [美]罗伯特·杰维斯：《国际政治中的知觉与错误知觉》，秦亚青译，世界知识出版社2003年版，第18页。
[57] 周建明、王成至编：《美国国家安全战略解密文献选编（1945—1972）》，社会科学文献出版社2010年版，第2册，第748、751页。
[58] “A Report to the President by the National Security Council on the Position of the United States with respect to the Philippines”，November 9，1950，DNSA，The Philippines：U.S.Policy During the Marcos Years，1965-1986（如无标注，以下注释均默认为该文件集）.PH00002.
[59] 李庆四：《美国国会与美国外交》，人民出版社2007年版，第403—404页。
[60] “Senate Foreign Relations Committee Chairman Frank Church Urges Secretary of State Cyrus Vance to Renew the Bases Agreement as a Treaty”，January 4，1979，DNSA，PH01395.
[61] “National Security Council”，https：//www.whitehouse.gov/nsc/.
[62] “National Security Council [NSC] Eisenhower Administration，1953-1961”，updated July 23，1999，https：//fas.org/irp/offdocs/nsc-ike/index.html.
[63] “National Security Action Memoranda [NSAM]：NSAM 196，Establishment of an Executive Committee of the National Security Council”，22 October 1962-11 January 1963，undated，https：//www.jfklibrary.org/asset-viewer/archives/JFKNSF/339/JFKNSF-339-006#：～：text=National%20Security%20Action%20Memoranda%20%5BNSAM%5D%3A%20NSAM%20196%2C%20Establishment，of%20Materials%3A%2022%20October%201962-11%20January%201963%2C%20undated.
[64] “Memorandum # 341，The Direction，Coordination and Supervision of Interdepartmental Activities Overseas，3/2/1966”，1966-03-02，https：//www.discoverlbj.org/item/nsf-nsam341.
[65] “National Security Decision Memorandum 1”，January 20，1969，https：//www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nsdm/nsdm_001.pdf.
[66] “National Security Decision Memorandum 2”，January 20，1969，https：//www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nsdm/nsdm_002.pdf.
[67] “Presidential Directive/NSC-1”，January 20，1977，https：//www.jimmycarterlibrary.gov/ assets/documents/directives/pd01.pdf；“Presidential Directive/NSC-2”，January 20，1977，https：//www.jimmycarterlibrary.gov/assets/documents/directives/pd02.pdf.
[68] 因本书时间跨度仅涉及里根政府时期，其后国安会改革及有关情况略，可参见：Richard A.Best Jr.，“The National Security Council：An Organizational Assessment”，December 28，2011，https：//fas.org/sgp/crs/natsec/RL30840.pdf；以及“Presidential Directives and Executive Orders”，https：//fas.org/irp/offdocs/direct.htm；“National Security Council”，https：//www.whitehouse.gov/nsc/。
[69] 毕云红：《外交决策及其影响因素》，《世界经济与政治》2002年第1期。
[70] Margaret G.Hermann，“Explaining Foreign Policy Behavior Using the Personal Characteristics of Political Leaders”，International Studies Quarterly，Vol.24，No.1，1980，pp.7-46.