三 国内外研究动态综述

生态补偿是被广泛关注的热点问题，从政府到非政府组织，从管理者至学者，对于建立系统的生态补偿机制和政策框架都有非常迫切的需要。生态补偿项目已经日益成为引导土地所有者进行环境友好型活动（例如生物多样性保护、水土保持等）的最受欢迎的手段。基于生态补偿的重要价值，许多学者对该领域进行了有益和有价值的探索。

生态补偿机制是补偿生态损失、维系生态潜力的一种有效的经济手段（俞海、任勇，2007）。生态补偿机制的建立具有重要的现实意义，它不仅仅有利于改善生态环境的质量，而且可以协调环境保护与经济发展的冲突，进而实现自然资源的可持续利用和经济社会的可持续发展（胡小飞等，2012）。Huang和Upadhyaya（2007）讨论了五个影响亚洲生态有偿服务项目的重要因素。第一，亚洲国家针对不同流域的治理结构各不相同：从命令控制模式到比较分散的参与式管理模式；反过来，正是这种治理结构影响着地方和中央政府支持生态有偿服务框架（PES）的制度与能力。第二，亚洲国家普遍人多地少，这就增加了生态有偿服务的交易成本。第三，亚洲的林地和农地大多是国家所有，而个人和集体拥有较弱的所有权和使用权，因此就带来了生态有偿服务定义的随意性问题。第四，由于缺少水文数据，大多数发展中国家无法建立土地利用模式和环境服务之间的关系，这就提出了新的问题，即如何解决生态有偿服务的局限性。第五，整个亚洲的生态有偿服务意识水平较低。他们在研究中还讨论了亚洲生态有偿服务项目的成功案例，并总结了许多值得学习的经验和教训，这为我国进一步完善生态补偿机制提供了较好的理论和实践依据。

直到20世纪末，以Daily（1997）的著作《自然的服务：社会对于自然生态系统的依赖性》为标志，生态补偿研究才开始转向森林所提供的生态服务，之后，森林生态补偿的研究逐渐成为经济学、生态学和林学的交叉学科研究热点。森林生态补偿的研究主要集中于以下几个方面：森林生态价值评价、森林生态服务的市场交易，以及森林生态补偿标准（刘冬古等，2011）。补偿标准的确定是生态补偿机制构建的关键环节（李晓光等，2009；禹雪中、冯时，2011；胡小飞等，2012；刘某承等，2012）。本书侧重于森林生态补偿标准的确定，因此将该方面的研究加以简单阐述。

Macmillan等（1998）根据新造林地的生态系统修复潜力，利用基于专家的GIS体系给新造林地打分排序，结果表明政府的造林补贴支出与新造林地的生态系统价值呈负相关关系。出现这种结果的原因是可用的新造林地补贴水平与造林的成本直接相关。如果决策者更多地考虑新造林地的生态系统修复潜力，例如通过减少对新造林地的补贴和增加对自然繁育林地的补贴，或者引入更加严格的环境标准，则成本有效性将会得到进一步优化。更普遍的是，成本有效性分析（CEA）可以结合环境专家的判断，去得到复杂的生物多样性效益的非货币估价。Thorsen（1999）将实物期权理论引入造林决策模型，研究激励土地所有者进行造林决策的补贴标准，为政策制定者提供参考。他的研究中假设造林成本是已知的且保持不变，但未来原木的实价则遵循几何布朗运动，是随机的，通过研究发现要想达到理想的利用补贴来诱导土地所有者投资造林的政策效果，则须提高补贴标准。

国外学者对于补贴政策的研究，却不仅仅限于造林项目。有些学者以CRP（Conservation Reserve Program）的研究为主，如Siegel和Johnson（1991）运用盈亏平衡分析法研究了CRP对于经济的综合影响，给出了盈亏平衡点所对应的补贴水平。Plantinga等（2001）基于已有的CRP县级层面数据，研究了不同补贴条件下农民愿意退耕的供给曲线，并利用供给曲线预测未来可能的退耕量和补贴标准。Benítez等（2006）通过建立随机主导模型，分析了不同随机主导标准下的风险效率保护补贴水平。有些学者则利用机会成本方法，研究得出生物多样性友好型的林业实践的开展，会在很大程度上降低林农的收益水平，如果林农是趋利的，他们将不会采用生物多样性友好型林业措施，但研究结果表明如果每年给予林农相应的补贴，他们将愿意采用这些友好型的林业措施（Matta et al.，2009）。有些学者则针对造林项目展开研究，以西班牙的软木橡树为例，研究表明造林的利润率严重依赖于政府补贴；而私人所享受的林业带来的舒适度与林木占林地面积的比例正相关，因此造林面积的增加，会提升私人的舒适度，较高的舒适度会减少政府鼓励林农造林的拨款（Ovando et al.，2010）。世界上现行的许多造林项目，其补贴仅仅包括了造林总成本和农地的机会成本，而未考虑森林的社会效益（Liu et al.，2009），如始于1996年的爱尔兰造林项目，通过持续地支付补助金，来弥补建造种植园的成本，另外还有年保费的支付，一共支付15～20年，以补偿林农造林带来的收入损失（Dhubháin et al.，2010）。

国内理论界针对中国退耕还林工程的政府补贴政策进行了大量的实证研究。一般的研究思路，一是采取经济学中通常用来确定商品价格的方法，计算退耕还林还草生态效益的经济价值，从而确定购买这些生态效益支付的补偿标准（黄富祥等，2002；张吉国、胡继连，2003；秦建明等，2006）；二是估算农民在退耕还林还草过程中蒙受的直接经济损失，据此进行补偿（黄富祥等，2002；张吉国、胡继连，2003；秦建明等，2006；秦艳红等，2006）；三是利用经济学原理和方法进行估算，例如采用效用外溢补偿、结构性调整补偿等计算方法（欧名豪等，2000；张吉国、胡继连，2003），根据边际社会收益与边际成本的均衡来求解补偿标准（张军连、陆诗雷，2002）。但是，由于经济补偿涉及社会、经济、自然等多个方面，不仅与有形的经济实体联系在一起，而且包含了许多难以度量的社会人文因素，因此，要利用已有的经济学方法确定合理的补偿标准，存在现实的困难。黄富祥等（2002）仅从理论的角度出发，对补偿标准和补偿年限的确定进行初步探讨。

也有学者从退耕还林的成本与收益角度出发，研究了退耕还林还草的补偿机制（豆志杰、高平亮，2005）。王继军等（2004）对退耕还林过程中黄土丘壑区水土保持型生态农业的研究，总结出生态系统经过起始恢复、稳定发展与生态经济系统良性循环三个阶段，至少要15年甚至是25年的结论，并以陕西省吴起县为例进行了案例分析。王磊（2009）从产权角度对于退耕还生态林和用材林分别进行了简化的补偿标准测算，并从理论上论述了两大类不同退耕林种的补偿期限。另外，针对生态公益林的补贴标准，也有学者提出了类似的问题（孔凡斌、陈建成，2009；张眉、刘伟平，2010）。刘震与姚顺波（2008）则主要运用机会成本法对退耕还林补贴标准进行测定，支玲等（2004）用生态产品有偿使用方法对退耕还林补贴标准进行测定。陈念东（2008）基于林业投资必要报酬率计算了私有林的直接补贴额度，但其研究仅仅考虑林农经营私有林的经济收益而忽略了其生态效益。台湾地区学者林国庆、柳婉郁（2005）结合台湾地区实际林情，基于一定的假设前提，将林木的碳吸存引入林木的外部收益计算，从理论和实证模拟的角度出发，以达到碳吸存效益最大化为前提，分析台湾地区林农栽种主要造林树种杉木的奖励金。张海鹏、徐晋涛（2010）、Xu等人（2011）基于市场化方式研究中国的生态造林项目，并以四川省的荒地、退化耕地以及采伐迹地和坡耕地造林为案例，研究表明，通过招投标方式来进行生态造林是切实可行的，并且可以提高财政资金的使用效率，但该方式推广的前提是有效地降低交易成本。

综上所述，要计算生态补偿的标准，无论采用什么方法，均需参考生态保护者的直接投入和机会成本、生态受益者所获得的收益、生态遭受破坏的恢复成本以及生态效益的经济价值等诸多因素（刘某承等，2012）。

为了实现森林资源的可持续发展，政府才设计了私有林补贴机制，其原理是通过调整价格与边际私人成本或边际社会成本与边际私人成本之间的差额，从而直接或间接地给予私有林经营者以财政支持（陈念东，2008）。私有林的发展过程中主要存在以下制度障碍：产权残缺、税费体制、融资体制、社会服务体系等。因此，为了私有林业的可持续发展，要从以下方面展开工作：一方面，要改善私有林发展的投资环境，主要做法为降低林农的投资风险或者降低林农的投资成本；另一方面，要以增加林农收入及增收渠道为长远目标。

基于各地的调研结果，理论界普遍认为补贴政策调动了农户、地方政府的积极性，有效促进了工程的推进以及环境生态的改善。然而，在调研中也反映出补贴政策的典型负面状况——存在补偿政策执行效果不一的问题，有些地方补偿额度偏高而有些地方额度偏低，这就造成了有些地方争退耕名额而有些地方不愿意退耕的现象（李蕾，2004）；补贴标准单一、结构缺失，对地方政府、农户造成了不当的激励，也影响了中央补贴的持续性（徐晋涛等，2004；冉瑞平，2007）。

政府在经济领域的深度介入和公众参与不足，使得中国的生态补偿面临特殊的外部环境（王金南等，2006）。为了克服农户参与不足及政府介入太深而导致的生态补偿的低效率，本书试图将当前环境管制中的自愿性方式引入我国森林生态补偿标准的制定，从林农和政府激励相容的视角出发，探索一种科学合理的造林补贴标准的确定方法，以期完善现有的森林生态补偿标准体系。