第2章 检察体制改革概述
第一节 检察体制的基本范畴
一 检察体制的基本概念
对检察体制的研究首先离不开对概念的辨析，对概念的剖析是分析与研究的前提与基础，只有厘清此与彼的概念，才能分清其界限。
（一）体制的基本概念
《辞海》对“体制”一词的解释是：“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。”[1]历史唯物主义认为，体制是联系社会有机体三大子系，生产力、生产关系与上层建筑之间的结合点，是在三方之间起到桥接作用的媒介。[2]易言之，制度在外在形式方面即为体制，亦即体制是国家基本制度的形之于外的具体表现和实施形式。一方面，其服务于基本制度，是管理经济、政治、司法、文化等社会生活各个方面事务的具体规范体系，因此体制的形成与发展均要受到基本制度的规范与制约。另一方面，由于体制将基本制度的原则性内容与规定进行具体化的操作，促进着基本制度的实现与巩固，因而体制也能够对制度的完善与发展起到重要作用。因此，如果体制建立健全，符合客观实际，制度的作用就能很好发挥；但当体制存在缺陷或不符合客观实际，或没有随着客观实际的变化而变革，制度的作用就得不到应有的发挥。
体制一词常与制度混淆。制度，一般可分为根本制度、体制制度和具体制度三个层次。根本制度属于宏观层面，具有高度的抽象性和系统性，指的是在一定历史情境下，社会生活中政治、经济、文化等形成的集合，亦是一种高度集合化的体系，最为我们所熟知的就是社会政治制度的划分，如社会主义制度；至于体制制度，依据字面意义通常被理解为各种公权力机构或含公权力因素的各机构的机构设置以及权力划分的制度，其属于制度的中间层次，指的是社会细分的系统，如政治体制、经济体制，也可以是国家机关、企事业单位的组织制度；具体制度则更加微观。
（二）检察体制的具体所指
具体到“检察体制”，中国现行的检察体制作为中国司法体制的重要组成部分，是中国检察制度的具体表现和实施形式，由于中国检察体制在建立与发展初期受到了苏联的检察体制与列宁监督思想的影响，因而与西方检察体制产生了重大分野，形成了不同的发展道路。司法体制与司法制度之间有时难以区分其界限，检察体制与检察制度亦然。[3]但是笔者认为，检察体制改革应当立足于检察规律，在以建立公正高效的检察体制为目标追求的前提下，在改革内容上重点关注检察体制的改革，并辅以制度机制改革。现行检察体制一直存在检察职能定位不清和检察机关依法独立行使检察权保障机制不健全两大诟病，由于检察机关在运作过程中可能受到来自内外部的不当干预，使得检察机关的独立性、执法公信力均受到较大程度的质疑，因此，检察体制改革的核心应当归于检察权与检察职能的问题，其范畴基本上应当围绕着检察权的性质与配置、检察机关的职能与性质、领导体制、工作机制等展开。更进一步来说，检察体制就是检察权的运行制度，是指国家就检察权设定的权力范围、运行的程序及工作原则等所作的系统规范。[4]检察体制具体包括三个方面：其一，检察权的性质与配置。其二，检察机关的职能与组织制度。其中，检察机关的组织制度又包括内外组织关系两个部分：内部组织关系是指检察机关各工作部门内部及其相互之间的关系，主要管控具体案件在检察机关组织间的运行；外部组织关系是指检察机关与执政党和其他国家机关的关系，如检察机关的机构设置体系、经费保障机制等。其三，检察官制度，包括检察官的条件、产生方式、任期、培训、待遇等。
二 检察体制的内在要素
由检察体制的基本概念观之，检察体制的内在要素包含众多，但主要有五个要素：运行程序、职能设定、领导体制、监督体制和保障体制。探讨检察权的定性关系到检察机关的性质、职能、地位与领导机制，准确厘清检察权的性质对于认识中国当代检察体制的运行机理、应对与完善检察体制在理论与实践层面存在的问题极为必要。
（一）运行程序：取决于检察权性质
检察权依靠何种程序运行，这是检察体制关注的一个关键要素，要回答该问题首先应当厘清检察权的性质，因为权力的性质决定了其本身的运行程序。关于检察权的性质，中国理论上的认识并不统一。
1.检察权的性质的学说类型
每种改革必须理论先行，中国检察体制改革亦然。由此，改革的首要前提即为检察权性质的厘清，学界对于检察权的定性始终存在着观点上的分歧，主要归纳为以下四种观点。
一是司法权属性说。这种观点认为检察官的确不是法官，但认为检察官与法官具有高度近似性，属于“同质但不同职”，检察官“如同法官般”执行着司法领域内的重要功能，进行事实的查明与法律的适用，[5]同时检察对审判具有重要影响，检察官与法官就如同相互牵动的齿轮一般密切契合。[6]较之于检察权定性为行政权，检察机关行使职能的独立性以防范不当的行政干预，检察官执行办案活动就要受到行政指令的制约，从而可能与法治的要求背道而驰。但该学说亦存在漏洞，现代检察体制均致力于保障检察官不受外部干扰独立行使职权，但是检察机关的内部一体化使得难以否定其行政性；检察官同样进行着查明事实与执行法律的职能，但检察官始终不具有居中裁判的司法职能，其并不享有如法官系统一般的独立性保障。
二是行政权属性说。这种观点认为，检察体制作为检察机关组织与行动的基本原则，具有典型的行政特性。学者洪浩认为，作为世界通例，检察权在西方世界是行政权的重要组成部分。[7]学者陈卫东认为，检察权是作为公诉权代表国家提起公诉，其本质上亦属于行政权，[8]如德国学者布赫即认为检察机关的追诉活动属于行政事项。[9]较之于检察权定性为司法权，学者郝银钟认为检察权的属性与司法权的属性是完全相悖的，其坚持检察权在本质上仍属行政权。[10]
三是法律监督权属性说。这种观点认为司法属性和行政属性只是检察权的局部特征，而其根本属性是法律监督权，这是检察系统内部的主流观点。该观点在社会主义国家较为多见，认为检察机关不仅拥有西方国家中检察机关拥有的各项监督权力，此外还具有监督行政执法与审判活动的职能。[11]学者叶建丰、刘立宪、张智辉等对此种观点持肯定态度，[12]虽然检察权具有浓厚的行政性和司法性，但无法脱离其法律监督的本质属性。但是也有学者认为此种观点混淆了法律监督职能与诉讼职能的区分，[13]质疑检察机关的法律监督地位，[14]并认为检察权属公诉权而非法律监督权。[15]
四是行政和司法双重属性说。这种观点综合了检察机关的上下一体化的行政属性与以独立适用法律追诉犯罪为目的的检察活动的司法属性。学者龙宗智对此学说持肯定态度，但是该学说可能导致两类特性的协调问题，仍需要进一步完善。[16]美国学者琼·雅各比也提道，美国的检察官行使着一半司法、一半政治的“特殊的混合的权力”。[17]学者林钰雄认为不能将检察权的行政和司法两种属性完全割裂开来，应在三权之外来判断。[18]但学者叶建丰、张智辉等人对此学说持否定态度，认为需要进一步探讨并厘清检察权与司法权的关系。[19]
2.检察权性质的学说评述
从上述针对检察权属性的讨论与质疑中，可以看出目前学界对于检察权的定性问题尚未达成共识。对于检察权的性质，笔者认为检察权与司法权在某些方面具有相似性，兼备行政权的属性。
首先，司法权属性说将检察权认定为司法权。从司法权的本质属性来看，其一般包含三个方面。[20]（1）终局性。司法权的行使是判断争议事件的是非曲直，正确适用法律确定有关主体的权利、义务与责任，解决法律问题的过程，司法活动的实质是以纠纷冲突的存在为前提的裁判活动，除司法机关以外的其他部门组织无权对司法机关的裁判决定进行具有法律效力的否定，因此司法机关是国家解决纠纷、保障权利的最后防线，视为终局性。（2）中立性。司法的裁判功能必然意味着其中立性，司法权只有中立，其裁判结果才具有可信度，才能承担裁判是非曲直、解决纠纷的任务。在诉讼中，法官不应与控辩任何一方存在在先的利益或价值关联倾向，其必须保持中立，无偏倚地对待双方诉求，否则其本应居中的裁判地位与裁判公正性便会遭到质疑；并且，法官只能依据双方提供的证据去判断是非，一般情况下不得为证明事实而主动举证，这一点也暗含着司法权的消极被动性，即法院应当遵守不告不理原则，在无人提起诉讼的情况下一般不得主动发起对某一当事人、某一纠纷的审理与裁判，否则法官容易存在先入为主的偏见，从而影响到司法权的中立性。（3）独立性。司法官在行使司法事务时不受行政机关及其他社会团体的干预。但行政机关却并非如此，它在行使行政管理权限时必须接受上级机关的拘束。[21]司法公正就意味着司法必须以法律为唯一指引，不受他人干扰，他人也无权干预，司法如果不能够排除来源于法律之外的力量的干涉，那么所谓不偏不倚的公正判断与裁决便不可能存在，司法权只有能够抵御外来干预，尤其是政治与行政力量的干预，法官作为终局裁判者的地位才能彰显。从司法权的终局性、中立性与独立性的本质属性来看，检察机关独立行使公诉与诉讼监督等职权均符合司法权的本质属性，将检察机关定位为司法机关，将检察权定性为司法权，不仅有利于保障检察权的独立行使，而且有利于检察机关对诉讼活动的有效监督。因此，与司法权的本质属性相比，检察权与司法权具有相似性。
其次，行政权属性说将检察权定性为行政权。从检察体制自身的发展来看，国家机关承担追诉职能，作为专门追诉机关的检察机关承担着公诉的职能，以此与审判机关的职能区分开来，避免由追诉者裁判的情况发生，从而维护国家利益与社会秩序。因此，检察机关的基本职能就在于代表国家主动追诉犯罪，该职能使得在行使职权时检察官需要与被追诉者天然对立，而不应为中立、被动地进行司法审判；并且为了保障追究犯罪的高效，检察机关并不采取审判组织间相互独立的分工，而是实行上下一体化的组织活动原则，即“检察一体化”原则，由上级领导下级，下级服从上级，履行追诉犯罪的职能。因此，检察权具有行政权的某些特性，但是将其完全与行政权相对等的话，则忽略了检察权的独立属性，抹杀了检察官的独立判断权，损害了法治原则。
由于检察机关代表国家追诉犯罪，其办案活动必然牵涉公民的人身与财产权利，为保证其依法行使职权，必须保证其独立性，避免检察权服从于行政权，加强检察官的身份保障和独立性的保障，避免行政干预的风险发生，从而影响检察官的判断，导致检察活动存在不够客观公正的风险。保证检察官在行使权限内的职能时能依独立意志行使检察权，且保障该意志的实现不会因违逆某些行政干预而使得检察官的职业地位、职权保障遭受侵害贬损。因此，检察官依法办案具有相对独立性，其使得检察权具有类似司法权的特性，检察权的相对独立性属于司法权的部分特征，并不影响检察权具备行政权的属性。至于在制度设计中，充分尊重检察权运行的独立性为应有之义，如此才能保证检察权的正常运作和检察活动的正常进行，从这个意义上来说，无论检察权的定性为何，检察机关的定位为何，检察权的运作特点始终都“与任何对立法、行政和司法概念的钻牛角尖式的诠释没有多大关系”，[22]检察权的实然运作事实上是不会也不应当因此而改变的。[23]
3.检察运行程序之挑战
当前司法体制改革中最为重要的一项基础性工程便是进一步拓展“以审判为中心”的诉讼制度改革，其主要是针对中国多年存在的“侦查中心主义”诉讼格局，确立了庭审实质化的重要目标。[24]这对检察体制改革带来了挑战。2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（以下简称《意见》），该《意见》涉及侦查、审查起诉、审判与法律监督工作的各个方面，进一步明确了公检法三机关的职能范围与相互关系。其中针对检察机关，该《意见》对侦查、审查起诉的实施与开展及对侦查与审判监督都予以了规范。具体而言，在侦查工作中，应加强检察机关对侦查工作的引导作用；在审查起诉工作中，应加强对案件的实质性审查，加强公诉人出庭支持公诉能力，实现庭审实质化；在法律监督工作中，应大力提高侦查监督的实质化程度，加强对确有错误的刑事判决和裁定的审判监督。
随着国家监察体制改革，检察机关的侦查职权有了较大幅度的调整。《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称检察院组织法）与刑事诉讼法增设和修改了相关规定以完成监察执法与刑事诉讼的衔接，检察机关对贪污贿赂等犯罪的侦查权整体转隶至新成立的国家监察委员会，同时保留了一定的侦查权，即在法律监督中，发现司法人员存在利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正犯罪可以立案侦查，同时对于公安管辖的国家工作人员利用职权实施的犯罪案件，经批准同样可以进行立案侦查。[25]同时，监察机关移送案件的衔接机制也得到了完善，包括刑事诉讼法对监察机关调查终结将案件移送到检察院进行审查起诉环节涉及的程序性机制进行了衔接，其第170条第1款规定确立了补充调查制度。至于留置与刑事诉讼强制措施的衔接，刑事诉讼法在第170条第2款规定，对于已经留置的被调查人在其移送至检察机关后，留置自动解除，检察机关对其采取先行拘留，之后根据审查的情况决定适用何种刑事强制措施。
（二）职能设定：检察机关组织体系之依据
根据中国现有法律规定，将检察机关规定为“法律监督机关”，但是实际立法上中国并没有“法律监督权”这一表述，而只存在“检察权”的表述，从法律文本上看，检察机关的公诉与监督职能也并未呈现合为一体或相互包含的关系，因此“检察权”是法律用语，而“法律监督权”只是学界的理论归纳，二者并非同一层次的概念，因此并不等同，不可同义替换。基于此，可以对检察职能一分为二：一是凡由法律明文规定，由检察机关行使的诉讼权力均属于诉讼职能；二是检察机关对其他机关、组织、个人权力进行监督的权力则属于诉讼监督职能，基于该两大职能可以进一步划分检察机关的具体职能及与之匹配的组织体系。
1.诉讼职能：刑事检察和公益诉讼
检察机关的诉讼职能是诉讼程序的必要环节，其诉讼职能的行使将对诉讼程序产生直接的影响，有助于查明案件事实，推动诉讼程序的启动与发展。诉讼职能是检察机关的原始功能或称固有职能，从检察体制的起源发展来看，检察机关是从代表国王参与民事诉讼，到代表国家负责刑事案件侦查起诉而逐渐发展起来的，该过程表明检察机关实际上是代表国家维护社会秩序的专门机关，并且从现代各国的制度设计来看，检察机关也莫不以提起刑事公诉为首要任务。[26]因此，从某种意义上说，在“法律监督”出现之前，检察机关与其他机关最为重大的分野就是它享有公诉权，代表国家行使追诉职能，参与法院审判成为检察机关的核心职能，这既是现代法治的要求，也是司法公正的标志。[27]检察机关的诉讼职能主要包括侦查权、审查逮捕权、审查起诉权等，其特点主要为：诉讼职能派生出公诉权与侦查权；诉讼职能必须在横向诉讼构造（即“控辩审三方关系”）中有所作为。
除传统的刑事公诉外，检察机关也拓展了自己的视野，增加提起公益诉讼职能用以维护公众与国家的利益。尤其在环保、食品安全等涉及国计民生的领域发生直接侵害公众利益的行为，在该领域没有法定的诉讼权利代表机构；抑或是有法定的诉讼权利代表机构，但这些机构怠于行使有关诉讼权利，未对有关侵害行为提起民事诉讼的，检察机关则有权提起民事公益诉讼。如发现负责监督管理上述各类涉及国计民生事务（如环保、食品、药品事务）的行政机关，因其违法行使职权或者怠于行使职权，而给国家及公众利益带来重大损失的，检察机关应当向该行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，如果这些被提出建议的行政机关依然拒不履行相应职责，检察机关则可径行发动行政公益诉讼。[28]自2014年以来，中国对增设检察机关提起公益诉讼的职能进行了不断的探索与完善，如党的十八届四中全会首先提出要探索建立检察机关提起公益诉讼的模式；检察机关自2015年起在部分省市开展为期两年的公益诉讼试点，共计办理了公益诉讼案件9053件；2017年以民事诉讼法和行政诉讼法的修改为契机，检察机关公益诉讼制度由此建立；自此以后，检察机关又办理公益诉讼案件10925件；[29]2018年，最高人民检察院与最高人民法院共同发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对提起公益诉讼进行了细化与完善；2018年修订后的检察院组织法对此进行了吸收与确认，于第20条第4项明确规定检察院有权提起公益诉讼。
2.诉讼监督职能：民事检察和行政检察
检察机关的诉讼监督职能是独立于诉讼程序之外的独立环节，其诉讼监督职能的行使将对诉讼程序产生间接的影响，监督侦查及审判机关权力运作的规范化。中国法律对诉讼监督职能的设定包括了民事检察职能和行政检察职能，从广义上讲，它还包括对刑事诉讼机关进行监督的刑事诉讼监督职能、对行政执法机关的行政违法行为的监督，围绕着这种职能组建其相应的诉讼监督组织体系。中国刑事诉讼法确立了对刑事诉讼实行法律监督的原则，强调检察机关的监督职能贯穿整个刑事诉讼的全过程，即包括了立案、侦查、起诉、审判、执行的全过程中国家机关和国家机关工作人员行使公权力的行为。该职能的特点体现在五个方面：其一，诉讼监督具有单向性，监督者与被监督者之间不能反向监督。仔细观之，这种模式亦有其问题。简言之，此类监督职能的单向性会与公诉职能产生一定抵牾，使各方产生迷惑之感，还可能陷入“一行为多评价”的双重法律评价的困境，诱发出检、法两家谁才是真正刑事诉讼保障者的争论，进而无端形成理论争议。其二，诉讼监督具有滞后性，只有被监督者实施了诉讼行为后才能监督判断是否启动对该行为的监督程序。其三，诉讼监督具有建议性，监督者无权作出实体处分，而是向该被监督者的主管部门提出该问题。其四，诉讼监督具有程序性，其应当并且只能在诉讼活动开始后依照程序进行。其五，诉讼监督具有中立性，监督者对监督的对象与活动不应当存在己方的利益诉求。内设机构改革作为确保整个检察体制改革乃至司法体制改革措施得以贯彻落实的配套保障措施，现行检察院组织法第18、19条规定了检察业务机构设置的主要规则，即因事而设置，不宜过多设置内部机构。[30]第17条第1款还确立了派驻检察室和巡回检察监督方式，即一方面依据检察业务要求，在羁押场所公安机关可以设立检察室。另一方面，为避免检察室人员固化而影响检察效果，还设立了巡回检察，以此保障检察的公平公正性。[31]这一规定为完善派驻检察室与巡回检察相结合的监督工作机制提供了法律依据。
3.中国检察机关内设机构改革的实践
围绕着诉讼职能，检察机关内部也衍生出一套与之相配的行使并保障诉讼职能的组织体系。内设机构改革稳步推进，刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察四大检察职能全面充分平衡发展。2019年1月3日，国务院新闻办公室就最高人民检察院改革内设机构，全面履行法律监督职能有关情况举行发布会。张军检察长系统介绍了改革方案，将内设机构按照新的职能和办案机制分为十个检察厅。检察机关的内设机构在过去设置不科学、称谓混乱、运行不畅，这是内设机构改革的现实动因。改革方案将原来民事行政检察厅一分为三，设立分别负责民事、行政检察工作的第六检察厅和第七检察厅；同时，针对生态环境和资源保护、食品药品安全、损害英烈名誉等人民群众反映强烈的问题，专设负责公益诉讼检察的第八检察厅。同时，曾作为临时机构履行相关职责的未成年人检察工作办公室正式批准获编，排序为第九检察厅，专门负责未成年人检察工作。最高人民检察院也撤销了侦监厅和公诉厅、公诉二厅，重组为第一至第四检察厅。它们按照犯罪类型划分：第一检察厅主要负责办理普通刑事案件，第二检察厅办理危害国家安全罪、危害公共安全罪、故意杀人、抢劫、毒品等重大犯罪案件，第三检察厅办理国家监委移送起诉的职务犯罪案件，第四检察厅办理经济犯罪案件。由此可见，这次改革可谓具有历史意义的重构性整体化改革，势必产生深远影响。
（三）领导体制：从垂直领导到双重领导
在中国所有国家机关中，领导体制的反复变动以检察机关最为频繁，其经历了反复的变更与改革：自1949年的垂直领导体制起，经历了双重领导（1951年）至垂直领导（1954年）、一重领导和一重监督（1978年），发展至自1979年沿用至今的双重领导体制。
中国现行宪法第137条规定，最高人民检察院是最高检察机关，最高人民检察院统管全国各级人民检察院以及各专门人民检察院，在各级人民检察院中实行上级管理下级的垂直领导。第138条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。由此可见，检察机关现行的是双重领导体制，其鲜明特点是检察机关既要受其上级检察机关的领导，又要对同级人大负责。
这种双重领导体制具有一定的优点，如能较好地服务保障高质量发展中的中央与地方的关系，以便在中央的统一方针政策下充分发挥地方的积极性。一方面，检察机关要对产生其的国家权力机关负责，以此确保检察机关代表人民行使检察权的本质属性，另一方面，检察机关内部上下级的管理体制有利于检察机关专业能力的精进与整体高效地履行职能。但双重领导体制往往也存在着较大的弊端，该体制下检察工作存在受到上级领导干涉的风险，并且由于检察机关人财物上的经费开支要受到地方行政上的支配管理，检察权的行使也在很大程度上会由于这种地方制约而受到消极影响。
（四）检察监督体制
检察监督体制是对检察权进行制约的重要方面，是检察权不偏离法治轨道的重要保证。检察监督体制可分为内部监督体制和外部监督体制，这两种监督体制相辅相成，共同保证了检察权的正确行使。
1.内部监督体制
在检察内部监督体制方面，司法责任制是一项重要的内容，作为整个司法体制改革的“牛鼻子”，是最核心、最重要的改革内容，以“谁办案谁负责、谁决定谁负责”为内涵，目的在于去除在中国公检法机关被诟病多年的行政化运作模式。[32]为此，中国现行的检察院组织法第8条确立了司法责任制作为检察工作的基本原则，[33]其内涵在第34条[34]有所体现，检察官在其职权范围内对案件作出的决定负责。为落实司法责任制改革，其具体的多项配套措施已经全面开展并且初见成效。例如，确立检察官员额制与人员分类管理机制，明确了检察官队伍建设的若干问题，尤其是将之前司法体制改革的制度法规化。具体而言，一是正式确定了检察官分类管理制度。二是确定了检察官员额管理制度，并且将业务、经济社会因素视为员额分配的重要因素，同时还确立了总量控制的机制。[35]三是确立了检察官办案责任制，进一步完善了独任检察官与检察官办案组的运行机制，根据检察院组织法第28条的规定，检察机关办理案件，应当根据具体的案件情况确定由检察官独任审理或由两名以上检察官成立办案组以办理案件，如以办案组形式办理案件，检察长应在该办案组内指定主办检察官以组织指挥该办案组的检察工作。此外，中国现行检察院组织法也在第三章、第四章对检察委员会的职能、组成、议事规则、决定效力等方面进行了完善。
检察官办案责任制目前稳步推进初见成效。2019年3月9日，最高人民检察院政治部副主任兼司法体制改革领导小组办公室主任王光辉表示，为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于司法责任制改革的部署，2013年11月，最高人民检察院在7个省的17个人民检察院部署主任检察官办案责任制试点；2014年开始在全国检察机关分3批开展司法责任制改革试点；2015年9月，最高人民检察院发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》；2017年3月，最高人民检察院制定完善检察官权力清单指导意见，强调突出检察官主体地位与检察长统一领导检察院工作相统一、明确检察官权力与强化监督制约相统一，确保放权不放任、有权不任性；2017年10月，最高人民检察院全面推行检察官办案责任制。各省级人民检察院也积极完善本辖区内检察官权力清单，明确检察委员会、检察长、检察官的职责权限。同时，地方检察机关还根据案件类型、复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组两种基本办案组织形式，建立了“随机分案为主、指定分案为辅”的案件承办确定机制，完善了相应案件监督管理制度、检委会工作机制、业绩评价等制度。总之，权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行新机制已初步建立。这一改革完成后，通过员额制改革和新型办案团队的组建，把检察院85%的人员配置在办案岗位，一线办案力量明显加强，司法资源得到科学合理配置；以往层层审批的办案模式，转变为大部分案件由检察官在职权范围内相对独立承办和决定，检察官司法办案主体地位凸显，员额检察官的办案责任意识普遍增强。
2.外部监督体制
中国的法律监督存在的滞后性、单向性以及缺乏刚性等特点使得法律监督存在较为明显的缺陷，导致检察机关的内部监督效果并不理想，“谁来监督监督者”的强烈质疑始终存在。绝对的权力将导致绝对腐败，[36]据此，外部监督显得尤为重要，而党委、人大、纪委监委、媒体监督，无论在监督的规范性还是监督的范围上均需要进一步明确、完善与细化。相对而言，人民监督员制度对于建立有效的外部监督机制在某种程度上可以从规范化、稳定性的方面进行明确和完善，能够稳定运转并起到良性作用的监督。
人民监督员制度作为外部监督体制的重要组成部分，首先，其巧妙回应了“谁来监督监督者”的难题，既契合中国人民民主专政的政治理念，也有助于公民参与司法；其次，从数据上看，2014年深化改革以来，人民监督员共监督案件9241件，[37]作为一项制度创新，党的十八届四中全会已经肯定了该制度的价值，[38]尽管在实践中人民监督员究竟能够发挥多大的作用仍然继续有待实践检验，但是其积极目的不言而喻。根据现行检察院组织法第27条“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”的规定，并且，在人员选派方面，根据最高人民检察院推行的改革任务要求，人民监督员应由地市级以上的司法行政机关进行选任与管理，参加监督的人民监督员应由司法行政机关随机抽选。该法对人民监督员的监督范围并未进行限定，最高人民检察院的改革也在推进人民监督员的选任管理改革，以促进人民监督员的选任的公平、透明，使得人民监督员对检察机关在民事、行政、公益诉讼等领域的监督工作留下了空间并有利于促进监督工作落于实处。
（五）检察保障体制
中国刑事诉讼中的检察官一方面要代表国家追诉犯罪，承担控诉职能，另一方面还是法律规定的法律监督机关的重要成员。因此检察官制度的设立目的就在于：通过诉讼监督权制约审判权，保障刑事司法权行使的客观性和正确性；通过检察官制约公安机关的侦查行为，以此避免沦为“纳粹化”的警察国家；将检察官定位为法律的守护人，以此将法的公平正义价值贯穿刑事诉讼始终，以此惩罚犯罪，保障人权。[39]一般来说，检察官制度包括检察官的“职责、权利义务、资格、任免、考核、培训、奖惩、工资福利、辞职、退休等一系列规定”。[40]改革前，中国检察机关内部中阶层化明显，充斥着各种审批程序，这种阶层化的管理体制日益成为阻碍检察队伍专业化以及诉讼效率提升的重要问题，而且也引发了人人审批，无人负责的情形，使得办案责任制形同虚设。为此，党的十八届三中全会审议通过的《决定》中明确将司法体制改革作为一项重要任务来展开，尤其是提出未来执政党的一项重要工作就是确保检察权的有效运转。至2013年12月，最高人民检察院更是印发了有关办案责任制的规范性文件（《检察官办案责任制改革试点方案》），进一步明确将“去行政化、去地方化、去内部行政化”视为检察体制改革的三驾马车。同时，检察官员额制改革、职务序列、职务保障等配套措施也在新的司法体制改革背景下亟待配套与完善。
首先，省以下人财物统一管理与跨行政区划检察院改革是中国检察保障机制的重要体现。为推动司法去地方化，维护检察机关行使职权的独立性，排除对检察工作的干扰，保障检察院依法独立行使检察权，检察机关推进了省以下人财物的统一管理机制：市县检察院检察长由省级党委管理，其他领导班子成员由省级党委或委托地市级党委管理；政法专项编制由省级统一管理；成立省级检察官遴选委员会，统一遴选入额检察官。跨行政区划检察院改革是为推进司法去地方化的又一大改革措施，司法权作为一种中央事权，它的地方化实际上是一种司法的畸变现象。通常这种司法地方化表现为，司法机关在行使司法职能时，受限于地方政府或者社会团体的干预，无法妥当行使职权。[41]2014年上海市人民检察院第三分院、北京市人民检察院第四分院挂牌成立后，积极探索跨行政区划管辖范围和办案机制，当年就办理跨地区案件和食品药品、环境资源、知识产权、海事等特殊类型案件843件，涉及1332人。
其次，检察官的履职保障制度是检察保障体制的重要内容。现行检察院组织法专设第五章“人民检察院行使职权的保障”（第47—52条），专门对保障检察机关、检察人员依法行使职权进行履职、经费、职业培训、防止行政干预等多方面进行了明确与保障。一方面，在第47条设置了禁止领导干预检察业务的规定，要求各级机关领导干部不得过多涉入案件处理，对于干预的领导可以采取相应措施追究其法律责任。另一方面，在第48条设置了保障检察官行使职权的规则，即要求各级人民检察院应当着力保障检察权的独立行使，对于涉嫌妨碍检察权运行的可以追究其法律责任。[42]
最后，数字检察建设是检察保障体制的重要组成部分。全国检察系统于2014年建成了融办案、管理、监督、统计等功能于一体，四级检察院全联通全覆盖的全国统一大数据办案平台，所有办案一个平台、一个标准、一个程序，实现网上录入、网上管理、网上监督，数据自动生成。建成四级检察院全联通全覆盖的全国网上信访信息系统、远程视频接访系统，减少人民群众信访奔波劳累之苦。探索人工智能在司法办案中的应用，全面推进智能辅助办案系统以及侦查活动监督平台、案管机器人、智能语音办案平台、出庭一体化平台建设，推动司法办案更加高效、规范、公正。[43]现行检察院组织法对于加强检察院的检务信息化建设提出了新的要求，其在第52条新增了关于检务公开的规定，依据其精神，检察机关应当与时俱进，在“互联网+”的时代以提升检察效率为目标充分运用各种现代信息技术。
第二节 检察体制改革与相关改革的关系
一 检察体制改革与全面深化改革的关系
当前，全面深化改革是一场广度和深度都前所未有的改革，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队的方方面面，牵涉党和国家、人民群众的错综复杂的利益格局，可谓牵一发而动全身。
一方面，司法体制改革在全面深化改革与全面依法治国中具有重要的地位，对于推进国家治理体系与治理能力现代化具有重大意义。党的十八届三中全会、四中全会通过了两份涉及全面深化改革和全面推进依法治国的文件，根据两者之间的内在联系，从中不难发现两者之间相辅相成不可或缺的关系。实践需求为改革的开展提供了正当化依据，而针对实践问题的消弭又能促进改革的深化。中国在新时代面临的社会主要矛盾的变化的问题对检察工作提出了更高的要求，当前法律监督的供给能力不能与人民日益增长的美好生活需要相适应，为改变这种不适应的状况，解决检察体制中存在的问题，最根本的办法就是深化改革。深化改革既是检察体制改革的方向与目标，也是动力，检察体制改革作为整个司法体制改革中的重要一环，也成为全面深化改革的前提与基础。
另一方面，司法制度本身即为上层建筑的重要组成部分，司法体制本身的改革可以作为政治改革的先驱者，即通过司法制度改革作为全面政治改革前奏曲及试金石。因此，司法体制改革是否成功在某种意义上也是中国能否顺利推行法治、能否全面推行国家治理体系法治化的试金石，[44]尤其考虑到中国正处于社会转型期，改革成效与改革所处的情境密不可分，只有社会及政治环境有序稳定方可促成改革进行，而这一改革需要司法的全力配合，正如习近平总书记《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中明确提到的，当前全党全国应当以全面建成小康社会为奋斗目标，为此需要进行全面深化改革，因而更需从建立法治治理体系予以保障。由此可见，司法体制改革是全面深化改革的前提和基础。
二 检察体制改革与经济体制改革的关系
作为马克思主义政治经济学的重要论断，经济基础与上层建筑之间存在密切关系，即经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。前者的变动将导致后者也发生改变。
（一）经济体制改革决定检察体制改革的效果
检察体制属于上层建筑，同样也会受到经济基础的影响而与之同步变动，回顾新中国成立以后的发展历史可以发现，中国的司法体制改革与经济体制改革始终是相辅相成、逐步完善的。从20世纪50年代开始的司法演变过程，实际上就是伴随着民营经济成分逐渐减少与公有制性质经济成分扩大的过程。70年代末开始的法制建设则与公有制经济逐步开放，民营经济逐渐发展相伴随，而这与中国50年代的经济发展方向有所区别。具有中国特色的社会主义市场经济模式的特点之一在于政府在市场经济中的地位和作用，这主要体现在政府对市场起着宏观调控的作用，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，政府尽可能少地直接或间接地参与市场经济活动，政府参与经济活动往往伴随着其追逐经济利益的当然冲动，使得政府在市场监管过程中保持中立立场，避免成为司法过程中的明面或者背后的当事人。改革后的检察体制能否真正独立行使检察权，正与政府在市场经济中的角色有着巨大的关联。市场经济体制改革主要围绕政府功能的合理改造进行，这也与检察体制改革的要求相适应。可以预见的是，市场经济体制改革的程度会在一定层面上决定检察体制改革的效果，只有当政府回归到它应有的位置，检察机关在行使检察权时才能渐渐看不到政府的身影，取而代之的是只看到当事人的角色。
（二）检察体制改革保障经济体制改革
检察体制改革与经济体制改革的关系在党的文献中有明确表述，1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作”，这是党中央根据马克思主义关于上层建筑必须为经济基础服务、与经济基础相适应的基本原理对检察工作提出的要求，检察机关通过行使检察权保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。因此，检察体制改革要通过对经济犯罪行为的检察工作，为经济体制改革和经济建设发挥应有的作用。党的十九大报告提出“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”，党的二十大报告又提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，构建高水平社会主义市场经济体制”。因此，检察体制改革应服务保障经济发展，要有服务大局、服务经济社会高质量发展的意识，为经济平稳健康发展提供有价值的检察产品。
三 检察体制改革与司法体制改革的关系
中国检察体制改革是在司法体制改革的大背景下进行的，一系列的文件、决定与意见从宏观上为改革的开展确定了方向与路径，即坚持全面统筹，将检察体制改革融入司法体制改革的大背景下展开，确保各制度之间相互协调，进而促进整体发展。
一方面，党的十四届三中全会在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要将司法体制改革作为未来改革的一个重要方向。党的十五大坚持这一主轴，继续倡导法治建设，确立依法治国方略，重点通过推进司法体制改革，进而建立与健全社会主义法制。党的十六大进一步提出司法体制改革的重要价值，即确保社会公平和公正的实现。为此应当从司法机构设置、职能区分、司法责任制、人财物统管及人员队伍建设等多方面展开。2004年中央司法体制改革领导小组更是明确了进一步改革的目标与内容，其中就检察体制的改革和完善提出了具体的要求，包括要完善检察机关对诉讼活动的法律监督，对渎职司法人员的监督、对职务犯罪侦查权运行的监督，等等。2006年通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出未来完善司法体制改革的几大方向与基本要求。党的十七大报告中指出司法体制改革的重心应置于确保司法机关独立行使职权。进入新时代以来，司法体制改革无论是深度还是广度均有了进一步的深入，党的十八大在总结之前司法体制改革得失成败的前提下，对司法体制改革的进一步展开提出了更高需求，即保障检察机关依法独立行使职权。党的十九大之后，司法体制改革进入了快车道，司法责任制、员额制、以审判为中心的刑事诉讼制度改革等逐一落地见效，解决了许多常年想解决而没有解决的问题。党的二十大报告更进一步要求深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正，特别是第一次明确提出加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度。
另一方面，司法体制改革的必要性与重要性来自司法权的性质与功能。首先，由司法权的性质属性观之，它本质上是一种被动的判断权。实际上，在现实生活中，司法是被动的，它只能由公众自发提起，亦即它必须以当事人提起为必要条件。从这个维度来看，它对社会生活的干预是极为有限的，相对于行政权的积极性及立法权的至上性，司法权的作用范围与效力都较为有限，或者说，它的危险性更低。因而对它进行改革所承担的各种社会制度风险最小，收益也相对更大。因此，将司法权作为全面深化体制改革的一个突破口更有实效性。一则改革风险范围可控，不会影响社会稳定，二则它更富实践性，因而也更加易于操作。其次，从实用主义的角度来看，它重在解决社会生活中每天实实在在发生的各种纠纷，因此司法作为一种高效纠纷解决机制而存在。进入新时代，伴随着社会经济的不断发展，中国物质与精神文明也在不断发展，此时人民的物质与精神追求不断提高，随之而来的是各种民商事法律关系愈加复杂，民商事纠纷也在爆炸式地增长，新型犯罪的发案量也居高不下，司法与检察机关因此承担着大量的案件负担，如何提高业务能力以高效公正地应对大量复杂的案件，为公民提供有效的救济以维护公民的人身与财产权利成为司法体制改革必须承担的责任。同时，由于中国的司法实践始终存在着个别司法人员作风不正、司法不公的突出问题，司法公信力遭受挑战，社会公平正义的实现也因此受到影响。公正是法治的生命线，一次不公正的审判危害尤甚，偶然为之的轻微违法不过是弄脏了水流，但是一次不公正的审判直接污染了水源，[45]司法不公对社会公正具有致命性的破坏作用，因此司法体制改革迫在眉睫。
四 检察体制改革与监察体制改革的关系
党的十八大以来，面对党风廉政建设和反腐败斗争的新形势，以习近平同志为核心的党中央以“不得罪成百上千的腐败分子，就要得罪14亿人民”的巨大政治勇气，展开了力度空前的反腐败斗争，以党的自我革命引领伟大社会革命。为了切实强化党对反腐败工作的集中统一领导，构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，中国进行了监察体制改革，整合检察机关的职务犯罪侦查、预防职务犯罪职能，行政监察机关的监察职能组建了国家监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的行为进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，实现了党纪与国法的全程贯通，为巩固发展反腐败斗争压倒性胜利提供了有力的法治保证。
一方面，监察体制改革改变了检察体制改革的格局。职务犯罪侦查这项由法律监督职能所派生出的检察机关的职权是中国反腐格局中尤其重要的执法力量，尤其是党的十八大以来，各级检察机关职务犯罪侦查和预防部门作为反腐败生力军，对反腐工作的展开发挥了极大效用。作为司法体制改革的一项重要支点，国家监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查职能从检察机关剥离，转隶为监察委员会的调查权，对检察机关职能结构和权力配置产生了重大影响。表面上看，该职权的剥离似乎使得检察机关法律监督的威慑力有所降低，但是实质上，职务犯罪侦查权的剥离能够有效解决长久以来对检察机关“既当运动员又当裁判员”的诟病，能够更好地贯彻侦查、起诉、审判分工负责又相互制约的法治原则，从而极大地提升检察机关行使法律监督职能的公信力。
另一方面，检察体制的改革制约着监察体制改革纵深程度。检察机关的职能在三大机构及职权转隶后有所变化，但是法律监督机关的地位并不因此而有所改变，检察机关在反腐败斗争中依然发挥着重要职能作用，与监察机关、审判机关分工负责，相互配合与制约。检察机关对于监察机关移送的职务犯罪案件仍然享有独立的审查起诉权，其他人不得干预，[46]但是监察委员会的设立的确意味着建立健全检察工作与监察工作之间有机衔接、相互制衡的工作机制成为应有之义。宪法和监察法把党对反腐败工作的集中统一领导和反腐败的政治成果转化为国家法律，刑事诉讼法与监察法紧密衔接，有利于党中央和地方各级党委更好地依法领导开展反腐败工作，扛起全面从严治党和依法治国理念的政治责任，有利于司法机关特别是检察机关在惩治职务犯罪职能活动中矢志不渝地把讲政治与讲法治结合起来，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。
五 检察体制改革与检察机制改革的关系
中国自2008年启动新一轮的司法体制改革后，司法体制改革开始进入了重点深化与系统推进的阶段。身处剧烈变革的时代，作为司法体制改革的重要组成部分，在政治、现实及自身等多重动因下，改革的重压也毫无疑问地落在了中国检察体制的发展方面。仔细观之，影响检察体制改革的因素有体制改革与机制改革两个方面。对两者进行区分：一方面，有利于根据其各自不同的特点进行研究、实践，抓住主要矛盾；另一方面，有助于处理好两者之间的关系，从总体上促进检察体制改革研究与实践顺利进行。
首先，检察机制改革作为一种对工作运作方式的具体改革，是技术层面的改革。检察机制改革与检察体制改革同等重要，但检察机制改革需要以检察体制改革为基础。倘若检察体制改革还未实现，检察机制改革难免沦为空中花园，无法发挥其作用。检察体制改革作为整体、全局性的改革安排，可能涉及不同主体、权力之间的架构重建，有鉴于此，检察体制改革是一种更深层次的改革。检察机制改革是否能够发挥实效有赖于检察体制改革的在先推进，检察体制改革的不足之处可能导致检察机制运作受到负面影响，甚至导致检察机制的功能发生异化，因此，检察体制层面的改革更具有根本性意义，检察体制改革的重头戏应当归于检察机制的改革，而机制改革则应配合体制改革的背景，与体制改革相适应。
其次，检察体制改革与检察机制改革如同战略与战术的区别，战略指导改革的总体方向，战术须具体落实战略安排。检察体制改革若无检察机制改革予以落实，那么检察体制改革只能停留在理论层面，无法在法律实践中发挥作用。因此，检察体制改革与检察机制改革应为一体两翼，虽各有侧重，但缺一不可。实践中，检察体制改革追求顶层设计，从理论高度把握改革方向，检察机制改革需要在检察体制改革指明的理论基础之上采取试点、创新等方法多层次、多角度对现行检察机制进行改革，以适应检察体制的创新发展。
最后，检察体制改革具有不同于检察机制改革的理论指向。检察体制改革的影响较为深远，以一定的意识形态为基础，属于上层建筑范畴。虽然经济基础对上层建筑的形成过程及内容有根本性的影响，但是上层建筑形成后，会脱离原有的经济基础，具有一定的独立性。在一定的历史时期，当经济基础发生变化，上层建筑并不必然随同经济基础同时发生变化。例如，当旧的资产阶级生产关系已经消亡，但是产生于资产阶级关系上的法律制度等上层建筑形态并不会立刻发生改变。这种独立于经济基础变化的特征使得检察体制层面的改革既要面对既有体制带来的改革阻力，又要在改革目标上具有一定的前瞻性，避免过早陷于落后被动的局面。此外，虽然中国检察体制产生的经济基础与其他国家有或多或少的区别，但是基于上层建筑在一定历史时期具有独立性的特点，域外检察体制中的有益经验仍然具有借鉴意义。检察体制尚且具有一定的关联性，检察机制作为技术层面的制度也当然具有一定的借鉴价值。
第三节 中国检察体制改革的动因
一 国家治理能力现代化要求检察体制改革
习近平总书记在党的二十大报告中指出，当前的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代中国特色社会主义全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。应该说，新时代中国特色社会主义思想为检察体制改革指明了方向，提供了思想基础和理论指导，也为检察体制改革制定了时间表。检察体制改革必须坚持和完善中国特色社会主义制度，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即检察体制更加成熟与定型；到2035年，检察体制更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。
首先，中国特色社会主义法治体系的完善及党依法治国、依法执政能力的提升要求进一步完善检察体制改革。检察机关监督法律实施是社会主义法治体系的重要一环。只有做好法律监督，行政权、监察权和审判权才能依法行使，公民、法人和其他组织合法权益才能得到切实保障。其中，排除对执法司法活动的干预是法律监督的重要内容。加强法律监督，需要积极稳妥拓展公益诉讼案件范围、丰富完善公益诉讼调查取证方式，加强行政违法与刑事违法的衔接，严格刑事责任追究，强化对行政违法行为的监督力度。此外，国家治理体系与治理水平现代化需要完成复杂细致的体制对接与部门协同工作。在检察体制改革领域，检察权与审判权、侦查权、监察委调查权等相关权力的衔接与制约是完善国家治理体系的重要一环，这一衔接需要在实体规则、程序规则与证据规则三个层面展开，包括违法判断的相对性、规范适用优先性、责任竞合、移送案件程序规则调整、证据转化等重要问题，此外，这一过程还涉及检察体制改革核心要素及规则定型等问题。
其次，党和国家监督体系的完善、对权力运行的制约和监督要求进行检察体制改革。健全完善党和国家的监督体系是保障党在执政过程中自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度保障，必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。为此，需要健全包括检察机关法律监督在内的党和国家监督制度；完善包括检察权在内的权力配置和运行制约机制，坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约；构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。应该说，检察权在党和国家监督体系的构建和完善中发挥着重要作用，检察体制改革应围绕健全司法监督展开，坚持权责透明，推动用权公开，完善检务公开，建立检察权运行可查询、可追溯的反馈机制；坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间。尤为重要的是，检察权在参与党和国家监督体系建设过程中，应充分重视与各类监督的相互衔接、有机贯通、相互协调。在监督重点上应着眼于审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域的反腐败工作，促进反腐败国际合作，加强思想道德和党纪国法教育。
最后，国家治理体系和治理能力现代化需要进行检察体制改革。当前新时代的改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。检察体制改革应在国家治理体系和治理能力现代化这个宏观框架下推进，不仅要在制度层面将检察体制不断优化，还应通过体制改革做好新时代干部队伍建设，广泛吸纳各类人才为国家治理体系和治理能力现代化作贡献。
二 破解法律实践的困境需要检察体制改革
现实层面上，由于存在社会与公众对检察体制改革的呼声，检察体制改革应当为人民所思所想而服务。即以保障最广大人民群众的根本利益为依归，解决实践中发生的各类重大司法不公情形。
首先，为破解实践中司法不公困境的需要。在当前社会生活中最为明显的司法不公在于各地违反诉讼程序的情形屡有发生，一则重结果，轻程序，各种侵犯人权的行为时有发生；二则各级司法机关有案不立，有案不结；三则司法效率低下，公民讼累较重；四则徇私舞弊，违法乱纪行为时有发生。从检察机关履行法律监督职能的情况来看，当前反映比较突出的问题是，检察机关对上述执法活动和司法活动中的违法现象进行法律监督的机制不够健全，监督工作不够有力。究其原因，既有检察机关自身队伍的政治、业务素质还不够高，工作还有待努力和改进的问题，也有相关立法尚未健全等体制上的问题。因此，社会和公众要求改革检察体制的呼声日益高涨。
其次，为保障检察机关独立行使职权的需要。宪法第136条明确规定了检察机关应当独立行使职权，但是在中国的双重领导体制下，各级人大产生各级人民检察院，各级人民检察院事实上均要受到其同级人大及其常委会的监督和领导。地方检察机关在地方人大的监督下开展工作，领导方式分为组织上的领导和检察业务上的监督。以人大会议的形式，遵循相关法律程序，选举和任免检察机关的正职领导以及检察官；以检查执法、评议案件办理情况的方式，完成对检察业务的监督等。在当前领导体制下，部分地方存在地方人大通过选举和任免人事，[47]影响检察权依法独立行使的情形，而检察长只有对于检察辅助人员的任免权。同时，检察机关本身无法创造收入，便存在受制于地方的管理，这种情况实际上也是地方管理司法的表现，最终地方检察院就变成了地方上的检察院。
最后，为符合社会主要矛盾变化的新要求。党的决策在政治层面明确了中国检察体制改革的长远目标、工作任务与基本原则。党的十九大报告中提到，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需求与现阶段的不完善状态不相匹配。[48]具体反映在检察实践中，其面临的主要矛盾则是检察职能供给能力与人民日益增长的美好生活需要不相适应。要改变这种不适应的状况，解决检察工作中存在的突出矛盾和问题，最根本的途径就是深化改革。从其性质来看，检察体制改革既是宏观政治体制改革的体现，又是微观司法体制改革表征，由于存在着各种各样的固有体制问题而已然不能充分满足人民的新的需求，因而具有了新的任务，新的目标，需要在体制上进行改革与完善。党的十七大报告指出，应当进一步展开司法体制改革，使各项司法职能更加优化，最终建成高效公正权威的社会主义司法制度。党的十八大则对未来的深化改革提出了更！的要求：“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”改革进入深水区后，人民群众对未来美好生活的向往呼唤检察机关提供更丰富、多元和高品质的检察产品。为此，最高人民检察院在2019年2月制定下发《2018—2022年检察改革工作规划》（以下简称《规划》），部署规划了6个方面46项改革任务。该《规划》主要聚焦国家监察体制改革后检察机关职能、机构调整和人员转隶，旨在把“转隶”变为“转机”，强调突出检察机关法律监督工作的“双赢”、“多赢”和“共赢”，实现检察工作的创新发展。
三 与联合国《关于检察官作用的准则》接轨要求检察体制改革
1990年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会根据现有资料和专家意见，编写、审议并通过了《关于检察官作用的准则》（以下简称《准则》）。《准则》是关于检察官的第一个国际性文件，明确规定了检察官的甄选、专业培训和地位及在刑事诉讼程序中的作用等方面的准则。
一方面，中国作为联合国成员国，有义务将其精神贯彻落实。为此，中国先后出台《中华人民共和国检察官职业道德基本准则》和一系列办案规则，要求全体检察官遵照执行，检察辅助人员参照执行。尽管如此，目前的检察体制在部分领域仍然与《准则》的基本精神存在一定差距，尤其在检察官客观义务履行、检察官保护公共利益、检察官社会地位和物质保障等方面。《准则》指出，检察官在刑事诉讼中具有决定性作用，检察官的职责应与司法职能严格分开。《准则》将客观公正义务作为检察官的核心责任，检察官应在刑事诉讼（包括提起诉讼和根据法律授权或当地惯例调查犯罪）、监督调查的合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。检察官应始终一贯迅速而公平地依法行事，尊重和保护人的尊严，维护人权从而有助于确保法定诉讼程序和刑事司法系统的职能顺利地运行。其中，《准则》第13条具体规定了检察官履职的四点要求：一是不偏不倚地履行其职能，并避免任何政治、社会、文化、性别或任何其他形式的歧视；二是保证公众利益，按照客观标准行事，适当考虑到犯罪嫌疑人和受害者的立场，并注意到一切有关的情况，无论是否对犯罪嫌疑人有利或不利；三是对掌握的情况保守秘密，除非履行职责或司法上的需要有不同的要求；四是在受害者的个人利益受到影响时应考虑到其观点和所关心的问题，并确保按照《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》，使受害者知悉其权利。这些都为中国检察体制改革提供了重要的参考。
另一方面，中国国家治理能力的现代化也需要与现代国际规则接轨。《准则》列举了一系列现代检察制度，对中国法治体系的改良有重要的现实意义。例如，《准则》规定了检察官在不起诉、反腐败、反滥用职权、非法证据排除、恢复性司法、未成年人犯罪等方面的要求。同时，《准则》提倡赋予检察官自由裁量权（酌处职能），增进在检控过程中作出裁决，包括起诉和免予起诉的裁决的公正和连贯性。这些都已成为或正在成为中国检察制度的重要组成部分。《准则》的初衷是帮助建立健全公正高效、有利于保护人权的检察体制、机制和制度。我们在检察体制改革中应结合中国的国情、总体目标、具体任务进行深入解读和转化，以积极学习、认真践行的态度予以对待。中国作为联合国安理会常任理事国应履行成员国义务，应呼应《准则》的精神，将其作为检察体制改革的驱动因子。
注释
[1]辞海编辑委员会：《辞海》（修订本），上海辞书出版社1999年版，第163页。
[2]李乐平：《准确把握检察体制概念和要求》，载《检察日报》2012年6月9日，理论版。
[3]朱立恒：《社会主义法治理念视野下的司法体制改革》，法律出版社2012年版。
[4]陈卫东：《转型与变革：中国检察的理论与实践》，中国人民大学出版社2015年版。
[5]林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载《台湾刑事法杂志》1998年第12期。
[6]陈卫东：《转型与变革：中国检察的理论与实践》，中国人民大学出版社2015年版。
[7]洪浩：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版。
[8]陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期。
[9]转引自林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载《台湾刑事法杂志》1998年第12期。
[10]郝银钟：《检察权质疑》，载《中国人民大学学报》1999年第3期。
[11]陈卫东：《转型与变革：中国检察的理论与实践》，中国人民大学出版社2015年版。
[12]叶建丰：《法律监督权：检察权的合理定位》，载《河北法学》2004年第3期；刘立宪、张智辉等：《检察机关职权研究》，法律出版社2001年版。
[13]唐素林：《“检察权是法律监督权”辨析》，载《华中科技大学学报》2003年第1期。
[14]郝银钟：《检察权质疑》，载《中国人民大学学报》1999年第3期。
[15]龙双喜、冯仁强：《宪政视角下的中国检察权——兼议法律监督权与公诉权的关系》，载《法学》2004年第11期。
[16]龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期。
[17][美]琼·雅各比：《美国检察官研究》，周叶谦等译，中国检察出版社1990年版。
[18]林钰雄：《检察官论》，台湾学林出版社1999年版。
[19]叶建丰：《法律监督权：检察权的合理定位》，载《河北法学》2004年第3期；张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版。
[20]陈卫东：《实然与应然：关于侦检权是否属于司法权的随想》，载《法学》1999年第6期。
[21]转引自龚祥瑞主编：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版。
[22]倪培兴：《论司法权的概念与检察机关的定位》，载《人民检察》2000年第3期。
[23]陈卫东：《转型与变革：中国检察的理论与实践》，中国人民大学出版社2015年版。
[24]陈卫东：《“以审判为中心”与审前程序改革》，载《法学》2016年第12期。
[25]刑事诉讼法第19条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”
[26]程荣斌主编：《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版。
[27]陈瑞华：《检察机关法律职能的重新定位》，载《中国法律评论》2017年第5期。
[28]陈瑞华：《检察机关法律职能的重新定位》，载《中国法律评论》2017年第5期。
[29]2018年最高人民检察院工作报告。
[30]检察院组织法第18条规定：“人民检察院根据检察工作需要，设必要的业务机构。检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院，可以设综合业务机构。”
[31]检察院组织法第17条第1款规定：“人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察。”
[32]陈卫东：《司法体制改革的前沿问题》，载《人民检察》2017年第24期。
[33]检察院组织法第8条规定：“人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。”
[34]检察院组织法第34条规定：“人民检察院实行检察官办案责任制。检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。检察长、检察委员会对案件作出决定的，承担相应责任。”
[35]检察院组织法第40条规定：“人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员实行分类管理。”第41条规定：“检察官实行员额制。检察官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民检察院层级等因素确定。最高人民检察院检察官员额由最高人民检察院商有关部门确定。地方各级人民检察院检察官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理。”
[36][英]阿克顿：《自由与权力》，侯健等译，商务印书馆2001年版。
[37]2018年最高人民检察院工作报告。
[38]党的十八届四中全会指出：“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”
[39]卞建林、许慧君：《论刑事诉讼中检察机关的职权配置》，载《中国刑事法杂志》2015年第1期。
[40]卞建林、许慧君：《论刑事诉讼中检察机关的职权配置》，载《中国刑事法杂志》2015年第1期。
[41]张卫平：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版。
[42]检察院组织法第47条规定：“任何单位或者个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务。对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理，或者人民检察院内部人员过问案件情况的，办案人员应当全面如实记录并报告；有违法违纪情形的，由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。”第48条规定：“人民检察院采取必要措施，维护办案安全。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。”
[43]2018年最高人民检察院工作报告。
[44]季卫东：《司法体制改革的关键》，载《东方法学》2014年第5期。
[45][英]弗·培根：《培根论说文集》，水天同译，商务印书馆1983年版。
[46]陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，载《环球法律评论》2017年第2期。
[47]徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期。
[48]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载中国政府网，