第四节　合规管理体系

管理是通过计划、组织、领导、控制等手段，结合人力、物力、财力、信息、环境、时间等要素，以达到组织目标的过程。管理体系是组织制定方针和目标并实现这些目标的组织制度与管理制度的总称。不同组织的管理功能与业务领域之间存在不同的目标、计划、组织、领导和控制机制，并因此区分建立企业管理若干子体系，如财务管理体系、生产管理体系、QHSE管理体系及内控管理体系、法务管理体系等。合规管理体系本质上也是企业管理体系的一种，是以合规为核心，由组织制定合规方针和目标并实现这些目标任务的管理体系。

一、合规管理是企业管理的组成部分

国务院国资委印发的《中央企业合规管理办法》明确规定：“本办法所称合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。”

合规管理作为“管理”，就像其他管理一样，是组织有计划、有目标、有过程、有控制，通过人力、物力、财力的投入，处理外部环境和第三方的关系，达到特定目的的活动。合规则是管理活动的某种特质，即所有管理活动围绕合规这个目标而展开。企业合规管理和企业的计划管理、投资管理、生产管理、现场管理、设备管理、营销管理、客户管理、安全管理、财务管理、资金管理等管理门类一样，是构成企业管理的一部分。

合规管理是为了控制合规风险、实现合规目的而采取一些措施，解决组织在什么样的情况下按照怎样的规则做正确的事，保证组织里所有成员按照规则做正确的事，能迅速识别发现不按照规则做错事的情形，对违反规则的情形、行为和成员应当实施纠偏并给予处罚。

二、合规管理体系要素和内容

《合规管理体系：要求及使用指南》（ISO 37301：2021）使用了“合规要素”的概念，国务院国资委印发的《中央企业合规管理办法》则采用了“合规管理体系”的说法。尽管表述不同，但指向的对象大致相同。综合目前各个国家监管规定、国际组织标准指引、各种学术观点，合规管理体系的要素主要包括：合规组织机构、合规制度、合规风险管控、合规调查和审查、合规考核和评价、合规培训、违规举报、问责追责、合规报告、合规管理信息系统等。

合规管理体系建设是一个为防范各种合规风险，将“对合规义务的主动遵守”融入企业全部经营管理活动的管理体系构建过程。如何融入业务管理体系，成为合规管理发挥价值的出发点，也是合规管理体系建设的难点。

开展合规管理体系建设，不能叠床架屋、另起炉灶，而应本着“后建让先建”“平台搭应用”原则，以现有的业务流程和管理体系为基础，进一步明晰各项职能的逻辑结构和体系界面，找到最大公约数和最小公倍数，有效避免职能交叉、工作重复、合力不足、效率不高、效果不显著等问题，弥补单一职能对全面风险防控的不足和遗漏，达到整合资源、提升效能的目的。合规管理体系建设的基本路径包括：现状评估与拟定合规实施方案，识别企业合规风险，搭建合规组织架构，制定合规管理制度，运行合规管控机制，提高合规文化意识。

开展合规管理体系建设，不仅要确保合规管理工作有领导抓、有机构管、有专人做，合规风险防控有制可依、有规可守、有序可循，更要看运行效果好不好、管不管用，能否对合规风险进行持续监测、识别、预警、防范、控制、化解。具体包括：一是企业是否明确表明态度，对违法犯罪行为予以坚决抵制和禁止；二是企业是否在合规、内控、风控及业务制度中作出明确规定，建立了切实可行的执行路径，并确保合规管理的独立性与全面性；三是企业在管理过程中，是否尽到合理注意义务，履行了对员工的管理、监督、教育、培训等责任，尤其是企业高层和管理者的监督与责任是否履行到位，评价结果是否与班子年度绩效、任期绩效、提拔任用挂钩，与专业管理处置建议、纪检监督建议关联。

三、合规管理体系产生于金融领域

合规管理作为一种企业治理方式，是近几十年来从银行金融领域开始，并向其他领域拓展、发展、完善起来的。在这个过程中，赫斯塔特银行和富兰克林国民银行倒闭破产⁽⁶⁾及随后的巴塞尔银行监管协议都起到标志性的推进作用。

1973年10月至1975年4月，美国和西方国家经济陷入严重“滞胀”，经历了自“二战”以来持续时间最长的一次经济衰退期。与此同时，伴随布雷顿森林体系的瓦解、石油价格的攀升、主要货币汇率的波动，美国和西方国家也爆发了自“二战”以来最为严重的银行体系破产倒闭危机。1973—1974年，包括富兰克林银行在内共有10家美国银行倒闭。

赫斯塔特银行（Bankhaus Herstatt）是原联邦德国（西德）最大的私人商业银行。1974年6月原联邦德国银行监管当局向赫斯塔特银行发出美元外汇清算指令。虽然当时赫斯塔特银行账目上显示有8亿美元，但没有充足的准备金，无力向对方银行支付美元外汇，最后因挤兑等各种原因造成4.5亿美元外汇和其他损失，被原联邦德国银行监管当局强令关闭。

富兰克林国民银行有百年历史，位于美国加州，1952年成为世界金融史上第一家发行信用卡的商业银行，跻身美国前二十大商业银行之列，一时风光无限。1974年5月12日，富兰克林国民银行突然爆发危机，经历近5个月的救助和处置后还是难以为继，被迫宣布破产倒闭。富兰克林国民银行长期以来资本金不足，不良资产迅速攀升，不良贷款率从1969年9月的5.4%增至1974年5月的11.6%，不良贷款占总资本比重也达到62%。富兰克林国民银行自1969年起开始涉足外汇交易领域，在激进经营理念的引导下，将外汇交易投机赢利视为弥补信贷市场损失的重要途径，实际上是饮鸩止渴。

富兰克林国民银行作为第二次世界大战后美国第一大银行，破产原因有三个：一是过度依赖短期融资，为了满足快速发展带来的庞大资金需求，富兰克林国民银行高度依赖货币市场进行短期融资。这种高成本的融资方式加重了其债务负担，迫使其采取更加激进的投资策略。二是投资决策失误，对利率和汇率走势出现重大误判，富兰克林国民银行认为利率将会下降，购买大量债券，并从欧洲美元市场上大量借入美元以满足其贷款需求。但事实上，利率不断攀至新高，使其投资组合损失惨重，更因欧洲美元市场的利差持续收窄，陷入贷款收入甚至低于借贷成本的窘境。三是公司治理形同虚设，存在违法违规甚至突破职业道德底线的行为。富兰克林国民银行风险管理意识薄弱，公司治理机制存在明显漏洞，内部人控制情况严重。从事后披露情况看，富兰克林国民银行高级管理层在外汇交易风险管理方面的专业知识和技能匮乏，在逐利冲动下无视风险的存在，盲目支持快速进军外汇市场。其外汇交易员在未获得高级管理层授权许可的情况下，进行大量的投机操作，建仓的头寸甚至超过公司的限额，外汇交易的后台监控体系形同虚设。更为糟糕的是，在面临巨额亏损时，高级管理层铤而走险，丧失职业道德，默许交易员隐瞒交易损失，利用关联交易虚构利润欺骗投资者。

正是因为赫斯塔特银行和富兰克林国民银行破产案暴露出来的商业银行资本金和准备金不足、高负债和高杠杆、过度投机等严重问题，促使了《巴塞尔协议》的产生。

四、《巴塞尔协议》对合规管理体系的影响

1974年，十国集团中央银行⁽⁷⁾行长在瑞士巴塞尔倡议建立巴塞尔委员会，达成《巴塞尔协议》。《巴塞尔协议》是国际清算银行成员国的央行在以后不同时期达成的若干重要协议的统称，是国际银行业风险管理的理论指导、行动指南和实践总结。全世界100多个国家采用这个协议。《巴塞尔协议》是以西方国家为主的央行达成的国际性协议。作为监管规则和要求，必须经过各商业银行所在国和银行业务所在东道国承认、接受并转化为本国的金融监管规则。

《巴塞尔协议》通过制定统一标准，补充和完善了单个国家对商业银行监管的缺陷和不足，特别是重点通过监管资本和准备金充足率等手段，减少银行经营风险，达到国际银行体系健康和稳定、发展的目的。

1988年7月，巴塞尔委员会通过《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》（简称《1988年资本协议》或《巴塞尔协议Ⅰ》），对银行的资本比率、资本结构、各类资产的风险权数等方面作了统一规定。《1988年资本协议》共分四部分：第一，资本分类；第二，风险权重的计算标准；第三，标准比率；第四，过渡期安排。将资产负债表上不同类资产和表外项目根据其风险程度大小进行加权，可以对不同银行进行比较，更易于对表外项目衡量，鼓励银行持有流动性强和风险性低的资产。

1997年东南亚金融危机爆发，引发巴塞尔委员会对金融风险全面而深入的思考。巴塞尔委员会从1998年开始对《巴塞尔协议Ⅰ》进行全面修订，2004年6月正式出台《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》（简称《巴塞尔协议Ⅱ》）。其主要内容有三个部分：一是强调最低资本金要求，将风险管理范围从最初的资本金和准备金充足率，扩展到了信用风险、市场风险、操作风险；二是加强外部监管和银行内部监管，确保银行有合理的内部评估程序，监督资本充足率；三是强化信息披露，引入市场约束机制，要求银行披露风险和资本充足率信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构、风险与资本匹配状况。由此可见，商业银行资本充足率仍是各国政府监管的重中之重。《巴塞尔协议Ⅱ》首次提出银行要建立系统化的内部监管体系和风险披露要求。

2008年，爆发了世界范围内的金融危机。2010年巴塞尔委员会通过《加强银行体系资本要求的改革方案》（简称《巴塞尔协议Ⅲ》）。其核心内容是增加了全球银行业的最低资本监管标准，主要是在银行监管的核心价值观选择上，安全性已经超越了效率。《巴塞尔协议Ⅲ》要求将银行核心一级资本从2%的最低要求提高到7%，许多条款要求均指向增加银行资本金，提高资本充足率，反映了国际社会对加强资本监管的共识和决心。

银行领域的合规管理和合规监管开启了政府监管机构“强监管”的大门，由银行领域向证券、保险领域扩展，进而迅速向能源、工程、医药、大宗商品贸易等领域扩展，推动了世界范围合规管理体系的建立。