美国特写

二战后，联合国与一些大国的单方面制裁大多数集中在防核扩散、反恐、反国际毒枭等犯罪组织、反洗钱、维护国家安全、惩罚报复等方面。美国作为制裁的主要发起国，最近以国家安全为由的制裁越来越多，走在滥用制裁的前列。

美国的“一级制裁”（primary sanctions）管辖的是有“美国联系”（US nexus）的自然人和实体，包括世界上任何地方的美国公民和永久居住者、在美国注册成立的公司及其在世界各国的分公司、物理地址位于美国的自然人和实体，以及美国公民或实体拥有的外国实体等。他们要遵守美国的制裁法律，针对被制裁对象采取限制性措施。一级制裁的关键在于必须有美国联系。

美国的制裁法律十分庞杂，针对不同国家、不同对象有不同程度和不同类型的制裁。笼统地说，被美国综合性制裁的国家有伊朗、古巴、叙利亚和苏丹（正在被解除中）等，尽管最近对有些国家的制裁措施有所放开，但除非有授权，美国不得向这些国家提供金融服务。可以说，世界各地都有被美国定向制裁的机构或个人。

在综合性制裁和定向制裁之间，还有“行业性”制裁。这类制裁方式鲜为人知，但是其执法却很严苛。举个例子，美国在2014年对俄罗斯实施了能源和金融行业的行业性制裁，禁止美国的实体和个人购买俄罗斯国有银行、俄罗斯能源公司和俄罗斯国防公司等实体的中长期债券（成熟期超过90天）。一家名为Haverly的美国公司和名为Rosneft的俄罗斯公司有实物交易。Rosneft要求Haverly更正税务文件才能付款，但由于后者拖延，最后付款时，逾期已达90天以上。问题就出在这里，这形成了一个事实上的中长期债务关系。第一笔付款是在逾期6月之后，然后Rosneft尝试在2016年5月31日至2016年10月27间4次付款，但这时候金融机构已经知道该交易属于被禁范围，因此没有成功。在此期间，Haverly收到的SWIFT消息说，这些付款被拒与行业性制裁有关，相关银行毫无疑问会向美国对外资产办公室提交报告，从而引发调查。最后Haverly与美国对外资产办公室达成和解，被罚75，375美元。

在综合性制裁和定向制裁之间，还有“行业性”制裁。这类制裁方式鲜为人知，但是其执法却很严苛。

一级制裁虽然主要管辖美国自己人，但是《国际经济紧急权力法》（IEEPA）明文禁止外国人阴谋诱使或导致美国人违反制裁；而且该条文适用于所有制裁措施。我们来看一个非美国实体之间用美元离岸清算中心支付而被美国处以巨额罚款的例子。

新加坡一家名为CSE Global的公司，其子公司叫CSE TransTel，卷入该案件的关键银行是新加坡一家非美国银行，我们且称为“B”。2012年，在银行B的要求之下，母公司CSE Global的CEO曾在一份书面声明中表示：“绝不跟任何伊朗的实体有资金往来”，以保持和银行B的业务关系。但是，2012年到2013年之间，其全资子公司CSE TransTel通过至少6家银行跟伊朗贸易对象有104次、超过1100万美元的资金交付。

美国政府文件声称，此举“导致美国的金融服务产品被非法出口和再出口到伊朗”，也就是说导致“美国人和美国机构”在不知情的前提下为伊朗提供了被禁服务，因此违反了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《伊朗交易和制裁条例》（ITSR）。2017年CSE公司被美国财政部处以1200万美元罚款。

一级制裁之后，是为全世界大多数国家诟病的“二级制裁”（secondary sanctions）。

二级制裁中，制裁对象不需要有美国联系。根据美国《爱国者法》第311条的规定，一个毫无美国联系的外国实体做非美元转账交易，其资金传输既不经过纽约或美国境内，也没有任何美国联系（US nexus），但可能被美国指认为“主要洗钱关切”（primary money laundering concern）。理由可以很广泛，例如违反联合国制裁，为被制裁者服务、与被制裁者共谋或帮助被制裁者逃避制裁等。一旦银行指认，最严厉的惩罚就是被美国的金融机构及其在全世界的分支排除在美元交易圈外，从而失去美元业务。而其他非美国的国际性大银行也担心跟这些网点交易而牵涉到洗钱问题，因此也会考虑切断交易。这样一来，鉴于美元在国际金融和贸易中的中心地位，《爱国者法》第311条用“域内管辖”手段达到了“域外管辖”目的，这对在全球贸易结算中占比较大的国际性大银行（如汇丰银行）很有威慑力。

二级制裁以实名登场是在2010年以后，针对伊朗和俄罗斯的制裁都属二级制裁。后来，类似的制裁措施不断出台，一些国际性大银行不得不配合美国的政策采取相应行动。这些年来，他们每年在制裁合规上的投入高达上亿美元。现在，随着欧盟和中国开始立法“阻断”（block）美国制裁，这些银行需要重新审视其策略的利弊得失了。

以上为美国最重要的两类制裁，下面我们来看看美国制裁近年来的发展趋势。

在特朗普执政时期，美国加强了对朝鲜和伊朗的禁运，在制裁名单中增加了4000多个个人和公司，制裁名单总数比布什两届任期的总和还要多，相当于奥巴马两届任期的总和（如下图）。

特朗普政府的对伊制裁背离了奥巴马政府奉行的所谓多边主义制裁原则，他的制裁更具进攻性。作为对土耳其威胁叙利亚库尔德人的回应，特朗普威胁土耳其“将彻底摧毁并消灭土耳其经济（我不是没有做过）！”他似乎能从貌似令人敬畏的权力中感到荣光。当然，也不能说奥巴马时期的制裁就贯彻了多边主义原则。例如，在巴黎银行案中，被美国处罚的巴黎银行是由于为受制裁的古巴提供服务，而古巴在欧盟和法国并非被制裁对象，它只是美国的制裁对象，但按照美国法律，资金传输一旦经由美国，就建立了美国联系，因此受美国法律管辖。这个例子说明，从制裁执行上来看，奥巴马政府的制裁政策实质上完全不怕“单干”——你没有同意我的政策，但是你得遵守我的规则。

但是，增加制裁对象其实并不是特朗普政府实施的制裁本质上区别于前任的地方，其主要的“创新”在于对国家安全内涵的扩大，这个趋势正在走向制度化。美国经济制裁法律的母法《国际紧急经济权力法》赋予了总统在国家安全名义下极为广泛的权力。特朗普政府将维护国家安全扩大到维护美国“经济与科技”领先地位的层面上。特朗普的著名论断是“经济安全就是国家安全”，主要体现在贸易和投资领域的政策限制。禁止联邦基金投资中国A股、“清洗终端用户”（对军民融和机构实施贸易限制）等政策皆属此类。除此以外，他还以保护“数字安全和数字主权”为由，将制裁扩大到“关键性产业技术脱钩”（如华为、中芯国际）等。低调制裁沙特、高调制裁敌人和竞争对手，对促进民主、维护人权这类西方“正义”没有多少兴趣，是特朗普政府区别于大部分前任的重要标志。不过，虽然对美国来说，通过扩大国家安全内涵来扩大经济制裁范围是一个重要变化，但从历史的角度看则远不是创新——当一个国家由盛而衰，从开放走向封闭是自我保护的常用手段。

增加制裁对象其实并不是特朗普政府实施的制裁本质上区别于前任的地方，其主要的“创新”在于对国家安全内涵的扩大，这个趋势正在走向制度化。

2018年，《华盛顿邮报》专栏作家卡舒吉（沙特藉）在沙特驻土耳其伊斯坦布尔领事馆被杀害，美国并没有采取制裁措施，原因是特朗普奉行的“美国利益优先”原则——沙特是美国在中东的最大盟友、石油美元的中流砥柱、美国军火的大买家。直到拜登上台，一是为了兑现对选民的竞选承诺，二是为下一步就俄罗斯政府涉嫌参与伦敦暗杀案和关押反对派领袖纳瓦尼等问题制裁普京铺平道路，美国才将沙特皇家卫队的快速反应部队以及沙特国家情报局副局长列入制裁名单。此次美国制裁沙特虽然有损经济，但如果美国外交继续被特朗普的任性带偏，不断破坏国际公认的原则，将会失去在国际舞台上维护所谓普世价值的道德高地，并失去盟友的支持。

拜登政府对沙特升级制裁后的第2周，美国联合欧盟立即颁布了针对俄罗斯的制裁，制裁对象包括7名高级官员，以及参与俄罗斯化学和生物工业基地的14家实体。这7名高级官员包括联邦安全局（FSB）局长博尔特尼科夫（Bortnikov）、总统办公厅内政局局长雅林（Yarin）、总统办公室第一副主任基里延科（Kiriyenko）、国防部副部长波波夫（Popov）、联邦监狱管理局（FSIN）主任卡拉什尼科夫（Kalashnikov）和联邦总检察长科兰斯洛夫（Krasnov），就差直接制裁普京本人了。

拜登上任后曾提出要减少制裁，并表示这样可以减少不必要的冲突。正如美军撤出阿富汗一样，拜登政府寻求的是可执行和有实际效力的制裁方案，以求达到“像激光一样精准”。

正如美军撤出阿富汗一样，拜登政府寻求的是可执行和有实际效力的制裁方案，以求达到“像激光一样精准”。