金融制裁及其主要实施者

对伊拉克的制裁引发了国际社会对综合性制裁导致的人道主义危机的反思和批评，催生了国际制裁向定向制裁、技术化方向转变。其中一项技术要求很高、知识产权密集的制裁创新发生在金融制裁领域。

金融制裁早期的内容比较狭窄，主要是美国和欧洲国家通过世界银行、国际货币基金组织以及相关的区域发展银行这些国际性官方渠道来限制对被制裁国家的资助和借贷。除了这些国际组织的资助能发挥作用以外，发达国家对不发达国家的双边援助有时也用于金融制裁。当然，就像特朗普为了搜寻拜登总统儿子的证据而放缓对乌克兰的援助款项一样，双边援助的案例大多有特定政治目的，只不过特朗普之前的美国总统比较“有原则”，其特定目的是国家外交政策目标，而不是为了个人竞选成功。

1980年前，包括尼加拉瓜和委内瑞拉在内的中南美洲多个国家都获得过国际货币基金组织的无条件贷款。但是，在1980年拉美债务危机爆发以后，国际货币基金组织开始大量干预这些国家的经济决策，在贷款中附加条件，要求这些国家开启以新自由主义市场为导向的经济改革、放松劳动力和金融市场管制、大规模削减公共部门，以及取消关税和其他保护主义措施。大量工人们走上街头，大骂国际货币基金组织，让他们的工作人员滚出去。然而，为了获得贷款，多数拉美国家政府接受了附加条件。以市场为导向的经济改革在一些国家取得了成功，但是完全放开产业保护政策和金融市场则将这些薄弱的经济体置于全世界的诸多风险之下，最危险的就是金融危机。腐败、劳动力产出率低和经济政策缺陷使得一些拉美国家在外来风险降临，尤其是频发的经济和金融危机、石油价格操纵等威胁来临时，经济很快坠入深渊，造成大范围的社会动荡。

2018年，在尼加拉瓜政府镇压了反对派大游行之后，美国以人权问题和反腐败为由，阻止世界银行、美洲开发银行（Inter-American Development Bank）、国际货币基金组织和其他金融机构向尼加拉瓜放贷。受此影响，2018年以后尼加拉瓜国内生产总值大幅下跌（见下图）。

资料来源：世界银行。

图1-1尼加拉瓜国内生产总值

减少援助和贷款是金融制裁的传统手段。“9·11”事件后，美国缔造了一个全新的制裁方式——金融制裁。自此以后，金融制裁从减少援助和贷款、偶尔冻结财产的“外围”方式，发展为直接、快速阻止和切断交易中的资金传输、限制资本市场、打击主权货币等“核心”方式。由于国际大宗经济交易都需要以银行为主的金融机构进行结算，金融领域从此成为对制裁和禁运进行监控和实施的核心渠道。美元和欧元依靠其在全球金融系统中的中心地位，为西方金融制裁在全世界实现强控制性、高精确性和可依赖性奠定了基础。作为金融制裁这一创新的缔造者，美国财政部也将反对恐怖主义和反对核扩散战场的重心转移到了金融领域。金融制裁是美国总统小布什任期内的一个成果，得到了继任的奥巴马总统的大力倡导。奥巴马上台后，换掉了小布什时代的绝大部分高官，但是却留任了“发明”新金融制裁的副财长Stuart Levey。

减少援助和贷款是金融制裁的传统手段。“9·11”事件后，美国缔造了一个全新的制裁方式——金融制裁。

当金融制裁的主要实施者是世界银行、国际货币基金组织、国家央行时，考虑到得罪客户、影响生意、为政治服务的纯成本增加，国际性私有银行没有任何兴趣卷入到这些国际政治斗争中。但当金融制裁开始转向“斩首行动”的精确打击、以私有银行为主要执行渠道、向“不守规矩”的私有银行开刀的时候，他们就做不到置身事外了。

现在，美国、欧盟和联合国实施的金融制裁不得不依赖全球的私有银行在世界范围内做免费的“金融警察”，因为在政府不能监控私人交易数据的地方，有银行可以提供客户信息。但是现在，美国在金融领域的主导地位正在受到来自经济危机、区块链金融带来的挑战。随着美国单边制裁的不断加码，更多的人认识到，单边制裁作为一种外交手段，很多时候其合法性会与特定国际法原则或条约精神相悖，很多国际性大银行对美国制裁的态度显然不如20年前那般诚惶诚恐。奥巴马在任期间，多个国际性大银行对美国或联合国的制裁明显不那么当回事了，面对此态势，奥巴马政府加大了处罚力度，对“不良行为”施以重罚。

2008年以后，美国愈发认为伊拉克战争和阿富汗战争是无底洞，不仅耗费了大量金钱和物资，而且严重影响美国的财政状况。为此，奥巴马政府加大了金融制裁的力度和范围，对涉嫌违反制裁令和洗钱的金融机构开出天价罚款，甚至进行司法追究——如大名鼎鼎的巴黎银行案、法国兴业银行案、汇丰银行案。在美国、欧盟和联合国对伊朗金融系统的全面制裁下，2015年，伊朗重回谈判桌，与美国、英国、法国、俄国、中国和德国签署了伊朗核问题全面协议，简称“伊核协议”。但在特朗普和以色列总理内塔尼亚胡看来，6国都被伊朗骗了，因为他们认为伊朗在进行违禁核试验，于是特朗普单方面退出了伊核协议。

2020年，在美国国会通过的所谓“香港自治法案”中，美国把金融制裁的二级制裁手段用到了极致。与被制裁对象有大量交易的银行，将可能被该法案下设的10类“弹药”所攻击，包括冻结资金、禁止投资、禁止交易、禁止外汇买卖、禁止国际性大银行特许性金融交易等等。如果中资银行被大量制裁，可能引起中国香港美元流动性的大规模减少，影响港元和美元汇率的稳定，打击港元的世界性和流通性，损害香港的国际金融中心地位。外汇交易市场的背后，实际上是国际性大银行之间的银行间清算和资金转移。而现在世界上的外汇交易中涉及美元的交易高达89%，美元的清算最终会大概率经过纽约——即受美国法律管辖。因此，不光美国银行必须停止相关外汇交易，西方国际性大银行也受到制约。

欧盟和其他西方国家或地区，包括英国、加拿大、澳大利亚、德国、法国、日本、新加坡、中国香港都有涉及金融制裁的法律，而且几乎都有自发性的“单边”制裁措施，但这些国家和地区的金融制裁法律跟美国的最大差别在于不设“域外管辖权”，只有美国才在全世界使用其国内法施行长臂管辖。并且，从其他国家和地区有关金融制裁的执行手段细则来看，远远不如美国那么严密和有效。例如，美国实施的金融制裁要求把被制裁者总和超过50%的公司作为被制裁者来对付，例如，A公司有5个不同的被制裁者，他们分别持有10%的股份，那么这个公司就是被制裁对象。这种“加总”条例在欧盟制裁中是没有的，美国还将这个沉重的“侦察”负担和法律责任交予银行和其他金融机构，这就催生了一系列的情报公司，并且导致过度合规。例如，为银行服务的美国道琼斯等合规公司到处收集被制裁者哪怕仅占10%以上股份公司的情报，并将其列入观察名单。

这些国家和地区的金融制裁法律跟美国的最大差别在于不设“域外管辖权”，只有美国才在全世界使用其国内法施行长臂管辖。

除了管辖范围、执行力度之外，欧盟和其他西方国家的金融制裁也因其货币使用范围有限而缺乏广泛打击力。欧元虽然占国际贸易结算的30%以上，但是大部分结算发生在欧盟内部。如果把欧盟看作一个地区，只有不到10%的跨地区贸易结算使用欧元，而被制裁的国家和地区大多在欧盟之外。相较之下，用美元结算的国际贸易是美国境内贸易结算的5倍，这导致二者实施金融制裁的效果相差悬殊。

所以说，在当今世界，美国无疑在国际经济制裁中占据最有利的地位。作为背景知识，下面我们简要介绍一下美国的经济制裁。