第一篇 房地产用地项目获取纠纷

第一章 土地使用权出让纠纷

土地使用权出让是指国家将土地使用权在一定年限内出让给受让方，由受让方向国家支付土地出让金的行为。

在土地开发的一级市场，以出让方式取得土地使用权是开发商依法取得建设用地使用权的方式之一。由于我国实行土地公有制，土地使用权出让标的为国有建设性用地，不包括国有农用地和未利用地，虽然2020年1月1日新实施的《土地管理法》第六十三条改变了集体土地必须经农转用等手续转为国有用地后才能进入市场流转的历史局面，但是相关实施细则尚未出台。因此，目前土地使用权出让仍仅指由市、县人民政府自然资源管理部门[1]（出让方）代表国家进行的国有建设用地的出让。

第一节 理论概述与实务指引

土地使用权出让合同纠纷是指土地使用权出让合同（以下简称出让合同）在签订、履行过程中产生的纠纷。根据《民法典》的相关规定，土地使用权移转属于不动产物权的变动，应经登记方能发生物权变动的效果。因此，仅签订出让合同并不发生土地使用权移转的法律后果。

一、出让合同签订应注意的问题

（一）出让合同的签署主体要适格

出让合同的签署主体适格与合同的效力问题。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”。但是，在土地出让过程中曾经大量存在以某些管委会、镇政府等名义签署的情形，上述情形下若在履行相关出让合同过程中发生纠纷，法院一般会认定相关出让合同无效。

（二）出让期限要按土地用途确定

出让合同的期限不得随意约定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”

对于不同用途的土地，要严格按照上述规定予以约定出让期限，否则会存在合同被认定为无效的后果。

（三）土地出让批准手续要完备

土地使用权出让批准手续的办理，包括土地出让方案的制定、审批、实施分属不同的权责机关，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条及《城市房地产管理法》第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。

（四）土地使用权出让方式应依法确定

根据现行法律的规定，土地使用权的出让方式，包括协议、招标、拍卖、挂牌四种，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条及《城市房地产管理法》第十三条明确规定了土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖的方式，且规定对于商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。而对于挂牌出让方式，则规定于《协议出让国有土地使用权规定》第三条及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》之中，在实际操作过程中经营性用地通常采用招标拍卖挂牌的出让方式。

（五）依约支付土地出让金

受让方应按时支付土地出让金，否则应承担相应的法律后果。根据《城市房地产管理法》第十六条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的有关规定，受让方应严格按照出让合同约定的时限支付土地出让金，否则出让方有权解除出让合同，并可要求受让方承担相应违约责任。

而对于出让方来说，在受让方按照出让合同约定支付土地出让金后，出让方必须依约提供出让的土地，否则受让方同样有权依约解除出让合同，要求出让方返还土地出让金，并可要求出让方承担相应违约责任。

至于土地出让金的用途，《城市房地产管理法》第十九条规定，土地出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。

根据上述法律、法规的规定，土地使用权出让应当签订出让合同，土地使用权出让是国家以土地所有权人的身份将土地使用权在一定年限内让与受让方，并由受让方向国家支付土地出让金的行为。

二、土地使用权出让的方式

根据我国现行法律规定，土地使用权出让可以采取下列方式：（1）协议；（2）招标；（3）拍卖；（4）挂牌。其中，协议方式属于协商方式，招标、拍卖、挂牌三种方式属于公开竞价方式。

（一）协商方式

所谓协议出让土地使用权，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给受让方，由受让方向国家支付土地出让金的行为。按照《协议出让国有土地使用权规定》的相关规定，以协议出让方式出让土地使用权的，应注意以下问题。

1.协议出让方式的适用条件

出让土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，可采取协议方式。

在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府自然资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。

同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府自然资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。

2.土地出让金的要求

以协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时土地使用权不得出让。省、自治区、直辖市人民政府自然资源行政主管部门应当据此拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府自然资源行政主管部门实施。

3.土地使用权出让计划的编制与审批分属不同权责机关

市、县人民政府自然资源行政主管部门应当根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制土地使用权出让计划，报同级人民政府批准后组织实施。土地使用权出让计划应当包括年度土地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间等内容。

土地使用权出让计划经批准后，市、县人民政府自然资源行政主管部门应当在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。因特殊原因，需要对土地使用权出让计划进行调整的，应当报原批准机关批准，并按照前述规定及时向社会公布。

4.提出用地申请应遵循一定的要求

土地使用权出让计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以根据土地使用权出让计划，在市、县人民政府自然资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府自然资源行政主管部门提出意向用地申请。市、县人民政府自然资源行政主管部门公布计划接受申请的时间不得少于30日。

5.协议出让土地方案由相关部门制订

对符合协议出让条件的，市、县人民政府自然资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定协议出让土地方案。协议出让土地方案应当包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等。

6.协议出让底价的确定由有权机关负责

市、县人民政府自然资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府自然资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。协议出让底价确定后应当保密，任何单位和个人不得泄露。

7.出让合同的签订应遵循一定的步骤

协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府自然资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。市、县人民政府自然资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订出让合同。合同签订后7日内，市、县人民政府自然资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布，接受社会监督。公布协议出让结果的时间不得少于15日。

8.取得土地使用权的必备手续

受让方按照出让合同的约定，付清土地出让金、依法办理土地登记手续后，取得土地使用权。

9.改变出让合同约定的土地用途的处理

以协议出让方式取得土地使用权的受让方，需要将出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等其他经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

（二）公开竞价方式

土地使用权出让的竞价方式包括招标出让、拍卖出让和挂牌出让。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条的规定，招标出让土地使用权，是指市、县人民政府自然资源行政主管部门（以下简称出让方）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用权人的行为。拍卖出让土地使用权，是指出让方发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用权人的行为。挂牌出让土地使用权，是指出让方发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定土地使用权人的行为。以招标、拍卖和挂牌出让竞价方式取得土地使用权的，应注意以下问题。

1.竞价方式的适用情形

一是工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，其中工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地；二是同一宗地有两个以上意向用地者。

2.土地使用权出让年度计划、出让方案及出让文件的编制应由有权机关负责

市、县人民政府自然资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制土地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。

市、县人民政府自然资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府自然资源行政主管部门组织实施。出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。

出让方应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、土地使用权出让合同文本。

3.招标拍卖挂牌公告的发布及内容要求

出让方应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（1）出让方的名称和地址；（2）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；（3）投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法；（4）索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式；（5）招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；（6）确定中标人、竞得人的标准和方法；（7）投标、竞买保证金；（8）其他需要公告的事项。

境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加土地使用权招标拍卖挂牌出让活动。

出让方在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。挂牌出让的，出让公告中规定的申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前两天。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的申请人，出让方应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。市、县人民政府自然资源行政主管部门应当为投标人、竞买人查询拟出让土地的有关情况提供便利。

4.标底或者底价的确定方式

市、县人民政府自然资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标开标前和拍卖挂牌出让活动结束前应当保密。

5.投标、开标应遵循的程序要求

（1）投标人在投标截止时间前将标书投入标箱。招标公告允许邮寄标书的，投标人可以邮寄，但出让方在投标截止时间前收到的方为有效。标书投入标箱后，不可撤回。投标人应当对标书和有关书面承诺承担责任。（2）出让方按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱，点算标书。投标人少于3人的，出让方应当终止招标活动。投标人不少于3人的，应当逐一宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。（3）评标小组进行评标。评标小组由出让方代表、有关专家组成，成员人数为5人以上的单数。评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。（4）招标人根据评标结果，确定中标人。按照价高者得的原则确定中标人的，可以不成立评标小组，由招标主持人根据开标结果，确定中标人。

对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人。

6.拍卖会的程序性要求

（1）主持人点算竞买人；（2）主持人介绍拍卖宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工和竣工时间及其他有关事项；（3）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度，没有底价的，应当明确提示；（4）主持人报出起叫价；（5）竞买人举牌应价或者报价；（6）主持人确认该应价或者报价后继续竞价；（7）主持人连续三次宣布同一应价或者报价而没有再应价或者报价的，主持人落槌表示拍卖成交；（8）主持人宣布最高应价者或者报价者为竞得人。

竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖过程中可以根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。

7.挂牌应严格遵循下列程序

（1）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让方将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；（2）符合条件的竞买人填写报价单报价；（3）挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格；（4）挂牌主持人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。

挂牌时间不得少于10日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。

挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：（1）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。（2）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。（3）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。

8.中标通知书或者与成交确认书具有法律效力

以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让方应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让方和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订土地使用权出让合同的时间、地点等内容。中标通知书或者成交确认书对出让方和中标人或者竞得人具有法律效力。出让方改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。

9.出让合同的签订要求

中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让方签订土地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让方必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。

10.竞价结果公布的时间要求

招标拍卖挂牌活动结束后，出让方应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。出让方公布出让结果，不得向受让方收取费用。

11.土地使用权登记的办理条件

受让方依照土地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取土地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放土地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放土地使用权证书。

三、联合体参与招标拍卖挂牌应注意的问题

近年来，开发商通过联合体的形式参与土地招标拍卖挂牌的现象日渐普遍，重要原因在于这种方式可以提高拿地的成功率、分散市场风险以及实现优势互补。与此同时，合作方之间在拿地阶段产生的纠纷也变得更为复杂，如何规避相关风险、化解相关矛盾纠纷便变得尤为重要。

（一）联合体参与招标拍卖挂牌的主体认定

根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）第10.1条的规定，土地使用权招标拍卖挂牌出让的申请人，可以是境内外的法人、自然人和其他组织，但法律法规对申请人另有限制的除外。申请人可以单独申请，也可以联合申请。因此，法规允许以联合体的形式参与土地招标拍卖挂牌。从联合体的构成来看，其主要模式分为以下两种：一是开发商联合拿地；二是开发商与投资机构联合拿地。

需要注意的是，对于各方约定在参与土地招标拍卖挂牌时仅以一方名义申请，并由其独立缴纳土地出让金，在按程序取得土地使用权后，其他合作方再以股权转让或者增资的形式参与到项目公司进行后续建设项目合作开发的情形，因其他合作方形式上未实际参与到土地招标拍卖挂牌的各环节，上述情形不属于以联合体形式参与土地招标拍卖挂牌。

（二）联合体参与土地招标拍卖挂牌具体流程中需注意的问题

1.联合协议的主要内容

各方在联合协议签署前，应明确在土地招标拍卖挂牌公告文件中该项目可以联合体的方式进行投标，并在协议中明确项目的基本情况、合作方式、各方的权利义务、土地竞拍价格、土地竞拍保证金及土地出让金的承担以及各项费用的分摊等。因为联合体各方需要共同对招标人承担连带责任，因此协议中还应区分不同原因导致联合体违约时，各自应承担的责任范围。在土地竞拍价格的确定上，各方可在合同中约定竞拍上限。

2.项目公司可以为出让合同的签署主体

实践中，对于各方通过联合体拿地后，拟通过共同成立项目公司并以该项目公司的名义与出让方签署出让合同的情形，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》附录 C“国有土地使用权出让须知示范文本”第七条注意事项第（二）项规定，申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让方可以根据中标结果与中标人签订出让合同，在中标人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订出让合同变更协议，或者出让方直接与新公司签订出让合同。

第二节 办案思路与实战技巧

出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将土地使用权在一定年限内让与受让方，由受让方支付土地出让金的协议，是取得土地使用权的基础原因关系，而土地使用权作为一种不动产用益物权，须经登记才能发生物权变动的法律效果。司法实践中，经常出现以下类型的纠纷：出让合同签订后，因出让方未办理土地使用权出让批准手续，受让方请求确认合同效力纠纷；未经依法授权而作为出让方与受让方签订的出让合同，受让方请求确认合同效力纠纷；出让土地存在未披露的瑕疵，导致无法交付或交付土地不符合约定所产生的相关纠纷；受让方擅自改变合同约定的土地用途等相关纠纷。

一、关于未办理土地使用权审批手续的合同效力问题

根据《民法典》第二百一十五条 “当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”的有关规定，对于不动产物权变动，我国法律采取的是债权形式主义的物权变动模式，出让合同是双方当事人意思表示一致的结果，不应以物权变动过程的瑕疵来否定其效力，因此，只要签订出让合同是各方真实的意思表示，不存在《民法典》规定的法律行为无效、可撤销及效力待定等情形，则应自当事人签署或约定的日期生效。若因出让方未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，并不构成合同无效的事由，此种情形下受让方可以依约解除合同，并可要求出让方承担相应的违约责任。

二、关于出让方主体适格问题

出让合同，是市、县人民政府土地管理部门代表国家作为出让方与受让方签订的合同，若其他主体，如开发区管理委员会，在未取得合法授权的情况下作为出让方与受让方签订出让合同，原则上上述合同为无效合同，但在2005年8月1日前签订的出让合同，起诉前受到有权机关的追认的，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）第二条，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的出让合同，应当认定无效。[2]该解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。

三、关于受让方擅自改变出让合同约定的土地用途问题

我国实行严格的土地用途管理制度，《民法典》第三百四十八条也明确将土地用途、规划条件列为出让合同的主要条款。若受让方确需改变出让合同中约定的土地用途，则应按照《城市房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”的有关规定予以处理。因此，受让方擅自改变约定的土地用途，构成合同违约，出让方可以依约追究受让方的相应违约责任。

第三节 典型案例精析

案例1：杨某与某县国土资源局[3]建设用地使用权出让合同纠纷[4]

裁判要旨

出让方在土地出让过程中未完整披露出让土地存在的瑕疵，即使签订合同时受让方表示同意按土地现状受让土地，也不能免除出让方未依约交付土地所应承担的违约责任。

案情简介

2013年5月23日，上诉人杨某通过被上诉人某县国土资源局以挂牌出让的方式，竞得位于某县A村村民委员会居B村民小组旁的面积为2700平方米的土地使用权，并签订了《成交确认书》。同日，作为受让方的杨某与作为出让方的某县国土资源局签订了出让合同，合同约定：被上诉人某县国土资源局将位于某县A村村民委员会居B村民小组旁的面积为2700平方米的土地使用权出让给上诉人杨某，出让价款为40万元，每平方米148.14元，出让年期为50年，定金为26万元，定金抵作土地出让价款；宗地用途为工业用地；被上诉人某县国土资源局同意在2013年5月23日前将出让宗地交付给上诉人杨某，并同意按该宗地的现状交付；上诉人杨某应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料申请出让土地使用权登记；如上诉人杨某不能按时支付土地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的 1‰向被上诉人缴纳违约金；上诉人杨某按本合同约定支付土地使用权出让价款的，被上诉人必须按照本合同约定，按时交付出让土地，未按时提供出让土地而致使上诉人对本合同项下宗地占有延期的，每延期1日，被上诉人应当接受上诉人已经支付的土地使用权出让价款的1‰向上诉人给付违约金；被上诉人延期交付土地超过60日，经上诉人催交后仍不能交付土地的，上诉人有权解除合同，被上诉人应当双倍返还定金，并退还已经支付的土地使用权出让价款的其余部分，上诉人并可请求被上诉人赔偿损失。

2013年5月23日，上诉人交纳了土地挂牌出让服务费1.2万元。上诉人竞得该土地后，被上诉人于当日将竞买结果进行了公示。合同签订后，上诉人于2013年6月13日交清了全部土地出让金40万元（含定金26 万元）。上诉人交清土地出让金后便要求被上诉人交付涉诉土地，但由于该土地的占用人阻拦，被上诉人一直未能将涉诉土地交付给上诉人。

法院裁判

根据本案审理查明的事实，涉诉土地在被上诉人挂牌出让前已被他人占用，并在该土地上建造了建筑物。被上诉人在挂牌出让该土地前已告知上诉人，合同约定出让的宗地为现状出让，宗地上的建筑物由买受人自行处置，上诉人也表示同意按现状买受。本案一审法院认为，因第三人原因导致被上诉人未能交付出让土地给上诉人，致使无法实现合同目的，上诉人请求解除双方签订的出让合同，应予以支持。由于第三人的行为导致合同目的无法实现，并且上诉人明知出让的土地在挂牌出让前已被他人占有，上诉人主观上也存在过错，因此被上诉人只须退还上诉人已交付的出让金40万元（含定金26 万元）及土地挂牌出让服务费1.2万元。

后经二审法院认定，被上诉人某县国土资源局履行合同违约应当承担违约责任，出让土地为案外人占有而造成被上诉人违约的事实不能成为被上诉人免责的依据，故应对被上诉人适用定金法则，退还土地出让金40万元（含定金26万元）及土地挂牌出让服务费1.2万元，返还定金8万元，合计49.2万元给上诉人杨某。

律师评析

本案为因出让方未依约交付出让土地所引发的出让合同纠纷。出让方按约腾空并交付出让土地，是其应履行的主要合同义务。由于本案的出让土地是现状出让，因此，出让方事先未披露出让土地存在被他人占用等情况是否构成出让方违约，是各方当事人争议的焦点问题之一。对于出让土地在被挂牌前已被他人占用，在该土地上建造了建筑物的情况，若出让土地挂牌文件仅规定出让土地为现状出让，并未明确披露上述情况，最终导致出让方未依约交付出让土地，法院认为出让方构成合同违约，受让方有权解除出让合同，并可要求出让方退还土地出让金并承担相应违约责任。

案例2：某地产公司与某置业公司合同纠纷[5]

裁判要旨

开发商事先约定以合作方式参与土地招标拍卖挂牌，因政府政策调整导致相关合作协议的合同目的无法实现，任何一方均享有合同解除权；相关合作协议不能履行系因政府政策调整所导致，是当事人不能预见、不能避免的，一方因此要求另一方承担违约责任的，人民法院不予支持。

案情简介

2006年，济南市旧村（居）改造工作领导小组下发文件（济村改〔2006〕3号），批准济南市历下区刘智远城中村改造项目，提出要按照利用社会资金模式运行。

2015年5月18日，济南市人民政府发布《关于规范社会资金参与土地熟化工作的意见》（济政字〔2015〕12号），规定土地熟化主体按照审定后的项目土地熟化方案，以招标方式确定土地熟化投资人资格，并签订项目土地熟化投资协议书。土地熟化主体可根据项目熟化程度，对于熟化完成达到“净地”条件的宗地，按照“成熟一宗，提报一宗”的原则，向济南市国土资源局提报土地使用权挂牌出让方案，市国土资源部门按规定程序分期分批供地出让。

2015年6月23日，济南市人民政府形成《济南市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让工作领导小组会议纪要》（〔2015〕2号），审议通过了6个项目的利用社会资金进行土地熟化方案，其中附件2第六项为刘智远城中村改造项目（凤山路以西），项目经营性可开发用地约860.26亩。其中A组团项目（A1－A5地块）预计可出让面积分别为：70.98亩、109.37亩、125.34亩、89.03亩、96.29亩。该城中村改造项目为刘智远村民居住点，地上物需拆除总面积约25万平方米，涉及2536户、5200人。

2015年9月14日，某置业公司中标取得了济南市历下区刘智远城中村改造项目土地熟化投资人资格，进行了土地熟化工作。

2015年11月29日，某置业公司（甲方）与某公司（乙方）签订《关于济南市历下区刘智远城中村改造项目之合作开发协议》（协议编号：YFXC－1）一份、《合作开发协议之补充协议》（协议编号：YFXC－2）一份、《合作开发协议之补充协议一》（协议编号：YFXC－3）一份，就以公司运作方式合作开发上述A1－A5地块达成一致，协议对合作范围、合作模式、操作流程、项目公司的设立及管理、成本利润承诺方案、双方权利义务、违约责任等事项作了约定：某置业公司分别就A组团合作范围内的5宗土地，以宗地为单位单独设立项目公司，以项目公司作为土地开发主体，在项目公司与政府国土部门签订出让合同并取得土地使用权后，再由某公司向项目公司增资扩股达到持股70%，双方共同经营5个项目公司进行合作开发，分享收益，承担风险。

2015年11月29日，某地产集团出具履约保函一份，承诺对某置业公司在上述合作协议项下所有的义务及违约责任包括某公司为实现合作协议项下的所有权利支出的诉讼费、公证费等全部费用，提供连带责任担保。

2017年10月11日，济南市政府形成了《济南市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让工作领导小组会议纪要》（〔2017〕5号），审议通过了市国土资源局提报的47宗土地使用权出让方案具体审批意见，附件1中序号第22至第30为刘智远城中村改造项目A1－A5以及B2、B4、B5、B9共9宗地。该份文件对前述2015年6月23日济南市人民政府会议纪要（〔2015〕2号）所确定的“成熟一宗，提报一宗”原则和国土资源部门按规定程序分期分批供地出让的做法，以及2015年5月18日济南市人民政府《关于规范社会资金参与土地熟化工作的意见》（济政字〔2015〕12号）所确定的经营性用地出让政策和土地出让条件作了调整，在“特殊事项”一栏中对土地出让条件作了如下限定：本次凤山路以西A1、A2、A3、A4、A5、B2、B4、B5、B9共9宗经营性用地一并出让且不接受联合体报名。

2017年12月28日，济南市国土资源局、济南公共资源交易中心发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让文件2017－G169～G177》、《济南市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（济国土资告字〔2017〕17号）及《竞买须知》，就包括案涉A1－A5地块等10宗地（编号为G169－G178号）挂牌出让发布公告，其中对G169－G177号9宗地（地块编号含A1－A5地块）的出让条件，又进行了明确：9宗经营性土地一并出让且不接受联合竞买。对于这一出让条件的解释，济南市国土资源局在官网中发布了《关于多宗土地一并出让竞买有关事宜的说明》：“在土地出让挂牌文件中明确要求同一片区内多宗土地一并出让整体实施的，竞买人单独竞买或多家联合竞买，拟成立全资子公司或按照联合竞买协议约定成立联合公司参与开发建设的，只能成立一家全资子公司或一家联合公司，并由其与我局签订出让合同。”

2018年1月31日，某置业公司按照济南市国土资源局挂牌出让文件所规定的条件，挂牌竞得包括A1－A5 5宗地块在内的9宗地块（编号为G169－G177号），与济南市国土资源局签订出让合同，并取得不动产权证书。上述出让合同补充条款5约定：2017－G169、G170、G171、G172、G173、G174、G175、G176、G177号宗地一并出让，具有相互关联、相互制约关系。在签订出让合同后，如多宗土地中的一宗或多宗土地未能履行合同，则一并出让的其他宗地均视为违约，并将按合同约定承担违约责任。

此后，某置业公司组织对案涉土地进行了部分开发建设，其中刘智远村村民回迁安置房多栋建筑主体已基本完成。2018年3月，某公司在得知某置业公司竞得相关地块后，多次发函要求继续履行合作协议，双方互有函件、人员往来，并就试图达成新的合作方案进行了多次协商，但未能达成一致。某公司遂提起诉讼。

另查明，某置业公司提交2019年6月17日济银鸿字〔2019〕23号《关于多宗土地一并出让竞买相关事宜的咨询函》，载明“济南市自然资源和规划局：贵局在2017年12月28日发布的出让公告，其中包含凤山路以西2017-G169、G170、G171、G172、G173、G174、G175、G176、G177 9宗建设用地的使用权出让公告。鉴于9宗建设用地包含居住、商业、医院等多种形态，我司在参与土地竞买报名时就咨询贵局，能否在土地成交时成立多家全资子公司，分地块签订出让合同，当时得到贵局意见：本次出让竞得人只能自己或者最多成立一个全资子公司，签订全部9块土地的出让合同，不能成立多个全资子公司、分地块签订出让合同。相关规定参照2016年10月27日我局发布的《关于多宗土地一并出让竞买有关事宜的说明》（详见附件）。之后我司依据贵局公告要求报名并竞得了上述9宗建设用地。鉴于开发经营需要，希望贵局进一步明确该9宗土地在土地成交时我司是否能成立多家子公司，分别签订出让合同。请贵局就我司的咨询给予书面回复为盼”。

济南市自然资源和规划局于2019年6月24日出具《关于多宗土地一并出让竞买相关事宜的复函》，载明“某置业公司：你单位《关于多宗土地一并出让竞买相关事宜的咨询函》（济银鸿字〔2019〕23号）收悉，有关问题的解释详见相关地块土地使用权网上挂牌出让文件和我局于2016年10月27日发布的《多宗土地一并出让竞买有关事宜的说明》（附后）》”。附后的济南市国土资源局2016年10月27日《关于多宗土地一并出让竞买有关事宜的说明》载明“济国土资告字〔2016〕28号中的多个项目是多宗土地一并出让的，近期多家单位向我局来电咨询有关联合竞买等情况，现就相关问题说明如下：一、在土地出让挂牌文件中明确要求同一片区内多宗土地一并出让整体实施的，竞买人单独竞买或多家联合竞买，拟成立全资子公司或按照联合竞买协议约定成立联合公司参与开发建设的，只能成立一家全资子公司或一家联合公司，并由其与我局签订出让合同……”

法院裁判

法院生效判决认为：本案的争议焦点为：1.双方签署的合作开发协议及相关补充协议是应当继续履行，还是应当予以解除；2.某置业公司、某地产集团是否应当支付违约金5亿元。

关于焦点一，本案某公司提出的第一项诉讼请求即为要求某置业公司按照约定就案涉A1－A5 5宗土地的合作开发分别设立5家项目公司，继续履行合作协议。这一诉讼请求能够实现的前提条件，是政府允许案涉5个地块由不同公司受让，分别取得国有土地使用权并进行开发建设。根据已经查明的事实，在合作开发协议签订后，当地政府对经营性用地出让政策和国有土地使用权出让条件作出调整，明确要求同一片区内多宗土地一并出让整体实施。根据案涉5个地块的《国有建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》记载，案涉5个地块与B组团4个地块一并出让。关于“一并出让”的理解，某公司和某置业公司存在争议。某公司主张一并出让只是同时出让，没有禁止就每个地块分别设立项目公司受让。某置业公司主张按照政府的要求，一并出让的9个地块仅允许由同一家公司予以受让。《国有建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知》对“一并出让”应如何理解没有具体规定。某置业公司二审时提交了济南市自然资源和规划局于2019年6月24日出具的《关于多宗土地一并出让竞买相关事宜的复函》，根据该复函载明的内容及附后的济南市国土资源局2016年10月27日《关于多宗土地一并出让竞买有关事宜的说明》载明的内容可知，案涉5个地块和B组团4个地块需一并出让，并且只能由一家公司予以受让。这种情形下，合作开发协议及补充协议有关合作开发A1、A3、A4地块的约定无法再继续履行。本案根据查明的事实，双方合作协议系因政府政策调整的原因导致不能履行，是当事人不能预见、不能避免的，符合双方协议约定的不可抗力情形，也符合我国合同法律制度中有关法定解除权的规定。依据双方协议约定和合同法相关规定，某置业公司有权要求解除合同。

关于焦点二，某公司提出的第二项诉讼请求是要求某置业公司、某地产集团支付5亿元违约金。

根据合同约定，支付违约金的条件是某置业公司存在拒绝某公司参与就A组团5个地块分别设立的项目公司合作的违约行为，而如前所述，济南市政府的相关政策已不允许，某置业公司不可能，实际也未就A组团各宗地分别成立5家项目公司，也就不存在是否允许某公司按约定参与各宗地对应的5家项目公司合作的问题。这一局面的形成系政府政策调整变化所致，并非某置业公司违约所致。对此，双方在合作协议第10.7条中也有明确约定，双方互不承担违约责任。因此，某公司要求支付违约金的主张，缺乏事实依据和合同依据，依法不能成立。

应注意的是，根据《合同法》第六十条第二款规定“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。[6]本案中，双方当事人签订合作开发协议的目的是对案涉地块进行合作开发以获取利润，为履行合作开发协议，双方应该都会进行一定的准备工作。并且根据合作开发协议第3.2条、第3.3条等约定，某置业公司负责交纳竞买保证金、签订土地成交确认书、设立项目公司等前期工作，故其对政府土地挂牌出让条件的变化应高度关注并及时通知某公司。本案中，案涉土地的挂牌出让文件在2017年12月28日公布，某置业公司并未提交证据证明其在得知案涉土地只能由一个公司受让等事项后，及时通知某公司并积极与之协商如何履行、变更合作开发协议，某置业公司提交的公证书等证据均显示其是在2018年2月，即签订了出让合同之后，才与某公司进行了协商。故某置业公司在此过程中存在违反诚实信用原则以及《合同法》第六十条第二款规定的法定附随义务的行为，应承担某公司因此遭受的损失。但本案中，某公司并未就损失赔偿提出诉请，故本案对此不予处理，某公司可依法另行主张相关权利。

律师评析

本案中法院认为，由于政府政策调整导致双方达成的相关合作协议目的无法实现，任何一方均有权依法或依约解除相关合作协议，并且无需因此承担违约责任。但值得注意的是，因某置业公司在了解政府政策调整后，并没有第一时间与某公司协商并解除合同，从而导致某公司损失进一步扩大，该行为违背了《合同法》第六十条第二款（现为《民法典》第五百零九条第二款）“当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”规定的法定附随义务，某置业公司应当赔偿某公司因此遭受的相关损失。

案例3：某市自然资源和规划局与某置业公司建设用地使用权出让合同纠纷[7]

裁判要旨

出让合同签订后出让土地降价的风险原则上应由作为土地使用权的受让方承担。

案情简介

2008年12月，被上诉人某置业公司与上诉人某市自然资源和规划局签订出让合同约定土地用途为科教用地，被上诉人缴纳了土地出让金8015600元并办理了土地使用权证。后因土地用途变更，被上诉人在2012年缴纳土地押金16689万元。2013年10月31日，依据政府会议纪要将上述宗地分立为两块用地，分别为17653.28平方米和12166.67平方米。17653.28平方米商服用地出让价为100909984 元，12166.67平方米商服、住宅用地出让价为48009590元。后上诉人与被上诉人就 12166.67平方米的土地签订出让合同并办理了不动产权证书。2017年10月27日，被上诉人就本案争议的17653.28平方米的土地补办了陕（2017）某市不动产权第 05××2 号不动产权证书，土地用途为科教用地。2018 年4月26日办理了陕（2018）某市不动产权第02××9 号不动产权证书，土地用途由科教用地变更为其他商服用地。依据2013年10月31日某市政府会议纪要将17653.28平方米的土地用途由科教用地变更为商服用地，虽然没有签订出让合同，但实际上已缴纳了出让金并办理了商服用地土地使用权证，应视为双方之间存在科教用地变更为商服用地合同且已履行完毕。2018年7月16日，某市政府《关于土地管理有关问题的会议纪要》同意了该宗土地用途由商服用地变更为住宅用地，并要求补缴土地价款。2018年7月30日，上诉人与被上诉人签订出让合同，约定本合同项下土地出让金为 58227300元，并在合同中增加补充条款，内容为：该宗地属原出让商服用地改变用途为其他普通商品住房用地，需补缴土地使用权出让价款116100元。依据合同约定，商服用地在2018年7月30日签订合同时出让金应为58111200元（58227300 元减去 116100 元）。2014年商服用地出让金为100909984元，2018年时该商服用地出让金降价 42798784元，被上诉人认为是上诉人原因致使其多支付土地出让价款42798784元，要求上诉人予以返还。

法院裁判

本案的争议焦点为：上诉人是否应退还被上诉人国有土地使用权转让价款及利息，实质是商服用地降价造成的损失应由谁承担。但就本案事实而言，在商服用地变更为住宅用地前，本案的被上诉人已经取得涉案土地以商服用地性质为用途的土地使用权证，系该土地的使用权人，因土地降价造成的损失自然应由其承担。政府会议纪要同意该宗土地用途由商服用地变更为住宅用地，但要求补缴出让金。在签订出让合同时，被上诉人已知涉案住宅用地的出让金为58227300元，其已缴纳商服用地出让金 100909984元，对一个正常的民事主体来讲，如果认为不该承担这两者之间的差价，都会自然地要求退还中间巨大的差价并在合同中约定清楚，而本案的当事人在合同中并无约定退还差价，只约定补交不足部分。原审中，被上诉人以商服用地出让金100909984元，住宅用地出让金58227300元相减，要求上诉人退还多支付土地出让金显然无合同依据。原审法院认定涉案土地由科教用地调整为商服用地时，合同尚未完全履行，土地用途又调整为居住用地，应视为双方对合同内容进行了变更。本案中，双方当事人在政府规划行政主管部门同意由商服用地调整为住宅用地后，重新签订了出让合同，对应补交的出让金价款进行了约定并已实际履行，现涉案地块已按照住宅用地开发完毕。因此，某置业公司无权要求上诉人退还国有土地使用权转让价款及利息。

律师评析

本案中受让方受让出让土地后，政府有关部门调整用地规划，改变了出让土地的土地用途，由科教用地调整为商服用地，再调整为住宅用地，相关用途类型土地市场价格大幅下降，导致受让方需要向出让方补缴土地出让金的情况出现，该部分损失应由谁承担便是本案的焦点之一。法院认为，上述损失应由作为土地使用权人的受让方承担，并且受让方已经通过重新签订出让合同等实际行为放弃要求赔偿的权利，其更无权要求出让方承担相关损失。