04 责令限期整改不是行政处罚

《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”责令限期整改是否属于行政处罚种类，争论已久。有人认为，责令限期整改增加了当事人的义务，应当属于行政处罚。也有人认为，行政处罚不是目的，行政处罚的根本目的是制止和纠正行政违法行为，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。为防止行政机关出现只罚不管，以罚代管，处罚后违法行为依然继续存在的现象，故作出上述规定。因此，责令限期整改是行政处罚的补救措施，不是行政处罚种类。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，“ 建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款： （一）未经批准进行临时建设的； （二）未按照批准内容进行临时建设的； （三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”。针对该条规定的责令限期拆除是不是行政处罚种类的问题，《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》明确表示责令限期整改不应当理解为行政处罚行为。

国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函

（国法秘研函〔2012〕665号）

陕西省人民政府法制办公室：

你办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》（陕府法字〔2012〕49号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委，现函复如下：

根据《中华人民共和国行政处罚法》[2]第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城市规划法》[3]第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。

当然，在现行法律中，也有明确将责令限期拆除行为规定为行政处罚的。例如，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。

安全生产领域的责令整改不是行政处罚。《中华人民共和国安全生产法》第六十五条第一款第二项规定，应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。该规定表明两层意思，一是对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；二是如果需要行政处罚，再依据相关规定按法定程序进行处罚。很显然，安全生产法所规定的责令整改不是行政处罚。

2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》，在修订阶段，第一次征求意见稿时，将责令限期整改列入行政处罚的种类，但是正式公布的《中华人民共和国行政处罚法》并未将责令限期整改列入行政处罚的种类，可见对于这个问题争议较大。按照行政处罚法的规定，除相关法律、行政法规作特别规定外，责令限期整改不属于行政处罚的种类，不需要按照行政处罚程序作出上述规定。