四、制度创新，打造绩优企业成长的基石

中国的企业制度创新主要围绕以下6个方面展开：建立出资人制度、构建法人财产权制度、强化所有者权益制度、完善法人治理结构、探索激励约束系统和优化企业的配套制度。企业制度创新是一个多层次体系，主体不仅包括企业及利益相关者，也包括政府及相关主管部门。

截至2021年，成立于1995年的国家开发投资集团有限公司（以下简称国投）连续18年被国资委绩效考核评级评为A级，是典型的绩优中央企业。作为一家国有的投资控股公司，国内外没有现成的制度体系与发展模式可供借鉴，尽管成立之后与新加坡淡马锡、美国GE等发达国家和地区的国家控股投资机构、大型投资控股集团进行了深入交流和学习，但由于其特殊性质，其他的类似企业只能作为参考，国投必须从国情和企业实际出发，逐步创立适应市场经济、具有中国特色的投资控股公司的运作体系。特别是2014年7月被国资委确定为首批国有资本投资公司改革试点以来，国投形成了“四试一加强”（试方向、试机制、试管理、试监督、加强党建）的改革思路，并将制度创新视为整体改革创新的基础与保障。

按照“一企一策、试点先行”的原则，国投启动了以“分类授权”为抓手的“试机制”改革，推动子公司成为独立的市场主体。国投是投资控股公司，业务板块相对多元，二级子公司不仅有高科技、工程设计和承包等实业领域，还包括能源、交通与金融，相当于一个“小国资委”，但又是一个企业，而不是像国资委一样带有行政管理和资产管理双重职能的行政管理机构。各业务板块发展阶段不同、市场化程度不同、管理要素不同，无法用统一的制度体系进行管理，如果管控不好，就会成为一片散沙。这种情况对制度设计的挑战非常之大。国投的制度体系有一个出发点，那就是使得各业务板块充满活力且有良好的业绩，同时还要风险可控，形成整体效应。为此，公司结合各板块特点，按照“一企一策”的原则进行制度设计，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类，分别授权，依法落实子公司的市场经营主体地位。

A类公司经营业绩优良，外部监管到位，内部管理比较规范，逐步推行充分授权，并根据国家相关法规，应该管的绝不缺位，不该管的依法放权。国投相继选择A类公司中的国投电力、国投高新进行充分授权改革试点，将产业经营职能下沉，能放的、该放的逐步下放到子公司。国投将选人用人权、自主经营权、薪酬分配权等由总部决策的70多个事项，分别授权国投电力董事会、国投高新董事会；将延伸到三级以下控股投资企业的管理事项，原则上交由国投电力、国投高新依法依规决策，推动决策责任归位和管理责任到位。

B类公司经营业绩一般，内部管理基本到位，国投给予部分授权，推动其建立独立市场主体地位，提升内部管理水平。这一类子公司包括国投矿业、国投交通、国投资本、国投财务、国投资产、电子工程院、中投咨询、国投贸易、中成集团等九家企业，按照“一企一策”原则实施分类授权改革。

C类公司存在一些管理的弱项，需要进行优化管理，国投则管控得更多一些，授权也更少，直接协助这类企业明确战略定位，调整结构，细化管理，并采用授权清单的形式，在人力资源、战略规划、投资决策、资本运作、产权管理、全面预算、投资分红、融资管理等方面进行授权。

在此基础上，国投建立专职的股权董事制度，进一步做实子公司董事会，强化子公司董事会的决策能力。为此，国投出台了《子公司董事管理暂行办法》《董事库建设方案》《股权董事工作指引》等制度文件，加强董事管理，明确股权董事职责，培育打造一支符合改革发展需要、专业化的子公司董事队伍。总部通过选派子公司的董事长、党委书记、纪委书记和专职股权董事，履行出资人及党委管理职责。

以“管资本”为出发点的“试管理”重心则是塑造总部职能，以“小总部、大产业”为改革目标，将产业经营职能下沉至子公司，实行专业化经营，缩短管理链条，提高管理有效性。其主要目标是对总部职能进行全面的梳理，建立责权利清单，下放部分职能，整合交叉职能，强化核心职能，推动服务类职能共享，加强总部的战略管控能力，提高总部运行和管理效率，重点管好国有资本的投向、运作、回报和安全。

以“大监督体系”为主要特征的“试监督”是国投重点打造的制度体系之一。从某种程度上讲，监督体系是否有效、合理，直接决定着上述制度运行的有效性。国投为此确定了“集中资源、提高效率、职能明确、责任落实、全面监督、统一归口”的原则，建立审计职能集中制度，实施审计、纪检、监察、巡视、后评价、监事会等协同监督，运用互联网构建过程监督平台，强调闭环追究责任，同步建立容错纠错机制，鼓励创新。以此为基础，国投建构了“基础制度、专门制度、操作规范”的三层级大监督制度，为公司监督体系的集中统一、全面覆盖、规范高效运行打下了基础。

以“强根”和“铸魂”为党建工作目标的“一加强”成为国投制度创新的重要保证。国投以实施“卓越党建管理”为抓手，落实管党治党责任，全面提升党建质量，通过项目化管理方法，细化党建工作，创建了150多个各具特色的党建活动项目，将党建工作与绩效考核挂钩，从而将党建工作落到实处并成为制度创新的关键推动力。

国投的制度创新不仅为其他方面的创新提供了制度性基础，还直接激发了产业经营单元的活力，总体效益连年增强，总体管理效率不断提高，国投利润从2002年的8亿元提升到2018年的193亿元，年均增长22%，2021年利润进一步突破历史新高，实现利润总额461亿元，同比增长108%。

如果说，“试”是国投制度创新的重要特征，那么另一家实体经济领域的中央企业——中国建材集团的制度创新则是以“混”为突出特点。与国投相比，中国建材集团的底子比较薄，资金也比较少，而且身处充分竞争的领域，所以，这家“草根中央企业”以“混合所有制”改革为制度创新的突破口，坚持市场化改革，进而逐步成长为全球建材制造业领军企业。自从2010年进入世界500强行列后，到2022年8月，中国建材集团连续12年入选世界500强，位列196位，稳坐全球建材行业榜首位，曾经的榜首法国圣戈班集团位列266位。

中国建材集团以“混合所有制改革”为核心的制度创新既是内外压力倒逼的结果，也是企业遵循市场经济规律和企业发展逻辑的主动选择。公司身处充分竞争行业，水泥、玻璃等行业产能严重过剩，中低端布局分散、恶性竞争严重，高端为极少数几家外资500强企业牢牢把持。中国建材集团要想在这样的市场环境下发展壮大，构建一个适应市场、反应敏捷、动力十足的机制势在必行。

第一，中国建材集团确定了“中央企业市营”的基本模式，探索建立适应市场经济的体制机制，努力实现与多种所有制企业共生共赢。“中央企业”是所有者属性，包括四个要素：坚持企业中党组织的政治核心作用；带头执行党和国家的方针政策；主动承担政治责任和社会责任；创造良好的经济效益，为国有资本保值增值，为全民积累财富。“市营”是市场化属性，包括五个核心：股权多元化、规范的公司制度与法人治理结构、职业经理人制度、公司内部机制市场化、依照市场规则开展企业运营。

第二，中国建材集团以“三七原则”设计股权结构。经过反复的研讨和调研，中国建材集团采取“正三七”和“倒三七”的多元化股权结构。“正三七”是中国建材集团持有上市公司30%以上的股份，作为第一大股东进行相对控股。时任集团董事长的宋志平提出，发展混合所有制要“混得适度”，就是在“相对控股”“第一大股东”“三分之一多数”等基本前提下，探索多元化股权结构，重点是要引入积极股东。改革中既不能“一股独大”，让所有者缺位，也要防止股权过于分散，否则就会“三个和尚没水吃”，股东无法统一意见或不会真正关心公司发展，使得公司权力被内部人控制。“倒三七”，指的是中国建材集团的上市公司采取“倒三七”的股权结构，即约70%的股份由上市公司持有，给其他投资者或民营企业创业者保留约30%的股份。

第三，中国建材集团以“对标优化”为原则健全法人治理结构，完善内部经营管理机制。“混合所有制”解决了利益相关者的利益结构，而健全的法人治理结构是确保利益结构实现的制度基础。在根据监管法规及国资委要求完成《股权董事管理办法》等一系列制度体系的基础上，中国建材集团不断创新管理方法、管理措施和管理工具，坚持“格子化”管控，将所属企业的职能分工、经营模式和发展方向固定在相应的格子里，不能随便“出格”。与此同时，中国建材集团积极探索适应混合所有制体制的职业经理人制度和市场化劳动用工制度，逐步打造了一支优秀的职业经理人队伍，有效地解决了关键人才短缺问题，激发了人才活力。对于关键岗位的职业经理人，公司一方面利用中央企业的社会地位、品牌形象和发展平台等综合优势，吸引优秀的职业经理人干事创业；另一方面也对这些人确定了比市场水平低、比国有企业现状略高、具有一定竞争力的“半市场化”薪酬激励标准。对于所属科创型企业，公司根据《国有科技型企业股权和分红权激励暂行办法》等文件实施岗位分红制度。对于条件成熟的子公司，公司则按照《员工持股试点意见》《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》尝试员工持股制度，并提炼出员工持股的四个关键点：主要在人力资本为主的企业开展；以骨干持股为主，设立回购和退出通道，保持持股者永远是骨干；以持股平台方式进入；与创业股不同，员工持股强调人力资本，创业股强调原始投入。

制度创新为中国建材集团带来了巨大的活力，不仅连续11年进入世界500强行列，而且从经营指标看，营业收入、利润总额年复合增长率都超过40%。当年国内一盘散沙而由外资500强控盘的水泥、商混、石膏板、玻璃纤维等领域，如今中国建材集团在相关领域的产能稳居世界第一，发明专利1000多项。