2　政府投资项目的经济分析

对项目的经济评价，越来越多的国家政府开始采用费用-效益分析（cost-benefit analysis，以下简称CBA）方法。所谓费用-效益分析，是指基于折现的效益和费用的量值大小来判断和评价公共部门或非营利部门的项目（或计划）和投资的资源配置效率性的一种方法框架。

CBA的理论和实践的发展大致经历了三次热潮。第一波是美国联邦政府于1936年制定的《洪水控制条例》开始引用CBA原理，明确要求所批准的项目“产生的效益要超过所遭致的费用”。自此之后，随着进步党人（progressive）主张的政务和事务相分离的政府组织原则的推广，各国政府相信，公共行政事务的程序和条例有可能与政治分离而建立在相对稳定的“科学”基础之上，CBA从而得到广泛应用。第二波是1939年以后开始的，学术界致力于将CBA建立在福利经济学的基础之上，这就是所谓Kaldor-Hicks的补偿准则或被称为潜在的帕累托（Pareto）准则[1]。以后的学者们证明了，在不存在公用物品、外部效果和外部干预时，用完全竞争均衡的市场价格计算的净效益（或补偿变异CV）代表资源配置效率改进的量（符合补偿准则）。当然，要求所讨论的社会状态的变化具有边际性。这样，就从理论上证明了从社会角度的CBA与商业角度的传统的资本预算程式（capital budgeting process）具有框架上的一致性，同时也给出了两者可能产生结论差异的原因。CBA的第三波热潮是在20世纪60年代末至80年代，由国际经济组织和发达国家的对外援助机构推动的，旨在解决受援国因价格扭曲而造成的评价失真问题。当时，一批一流的经济学家致力于发展一套以边境价格为基础的影子价格或价格转换系数，将CBA原理用于一般项目的评价[2]。我国当时也受此推动制定和颁布了《建设项目经济评价方法与参数》。这些对推动当时发展中国家的投资决策起了很大的作用。

自20世纪70年代中期以后，CBA被经济学界冷落了，在此之后很少有突破性的论著在经济学期刊发表。其中的原因是多方面的。从理论上说，CBA的补偿准则是一种效率准则，有潜在的补偿能力，但可以不进行实际的补偿，按这种判据选择的项目和政策无法体现公平分配的目标。而对多数公共项目和政策来说，效率目标不是惟一的。虽然有些学者试图赋予不同受益群体以不同的权重的办法来计算效益[3]，但这些做法如同其他规范经济学一样，无法取得实证经济学界的共识。类似的困难也出现于社会折现率的选定，这实质上也是一个代际的公平问题，具有很强的规范性，至今没有一个权威的说法。此外，在实际操作上，CBA对象的效益和费用往往是无形的，量化和货币化有很多困难或极具不确定性。总之，由于这些原因，主流经济学界可能认为CBA的发展已告一段落，作为方法的框架已是成熟的了，留下的是规范性问题和操作技术问题，已没有什么理论研究的空间了。

与学术界的冷淡形成对照的是，CBA不但继续被政府要求用于公共项目的评价，在20世纪80年代以后还被立法部门和政府机构日益看重。从里根开始，美国的历届政府都有行政指令，要求各行政机构在提出法规之前都要提供一份法规影响分析（regulatory impact analysis），用以说明所提出的法规“是否还有基本上能达到同样目标的、费用更低的法规备选方案？简要说明这些备选方案的潜在效益和费用，并说明这些备选方案不被推荐的理由”。例如，近年来颁布的《有害物质控制条例》（Toxic Substances Control Act）、《联邦杀虫、杀菌和灭鼠剂条例》（Federal Insecticide，Fungicide and Rodenticide Act）和《饮用水条例修正案》（Safe Drinking Water Act Amendment）等在出台前后都进行了多方案的效益和费用的对比分析。例如，1991年，美国环保署（EPA）出台饮用水铅含量标准时，就给出了系统的CBA数据。为达到标准，其费用包括管道的更换、提高水处理标准和建立监测和控制标准等，而达到标准（减少铅含量）产生的效益包括了儿童和孕妇医疗费的节省、儿童智商受损减少以及按支付意愿计算的成人健康寿命延长等等；这个标准实施后的20年中，总效益是638亿美元，而总费用只有40亿美元。1995年，美国国会通过了一个法令，要求所有的涉及各级政府和社区开支的重要的联邦政府法令都要进行费用-效益分析[4]。

多数国家都有国家级统一的关于公共项目或公共经济政策的评价准则或指南（guide or guideline），而所有这些准则或指南都无一例外地使用CBA的原理和原则或相同原理下的最小费用法或费用-效果分析（cost-effectiveness analysis，简称CEA）。国际性经济组织，如世界银行、亚洲开发银行、联合国开发署和联合国工业发展组织都继续沿用CBA作为援助项目的主要评估办法，并不遗余力地继续推广[5]。

以上现状和动向都说明，最近一段时间以来，由于实际应用部门（政府预算控制、环境、卫生和涉及生命安全等部门）的推动，从实践中提炼出不少新的量化方法，已引起学术界的重新思考。作为一种政策评价的框架，尽管做出了很大的努力，CBA还是没有解决评价结论的精确性和可靠性。但是，这种评价的框架和过程在实现政府公共支出以及法规和政务透明化中有重要的政治性作用。“一种尽可能货币定量化的优缺点比泛泛的定性描述更易为公众所接受和理解，也更具透明要求的强制性”[6]。正是基于这样的原因，我们仍考虑把费用-效益分析作为政府投资项目经济分析的主要方法。