一 养老保障整合内涵

整合是管理学概念，是一种系统论，“整合最简单的含义可以理解为将分散在各个部门或掌握在个人手上的资源、权利等，按新的要求重新进行归类、分配，形成系统工程，确保原有的资源、权利等得到更有效的使用，以增加附加值；其精髓就是将分散的要素组合在一起，最后形成一个有效率的整体”[22]。将整合的概念引入社会保障是20世纪末的事，之前针对城乡二元分割、部分群体养老保障缺失的状态，学界呼吁中国社会养老保障制度应“统筹”或“统一”发展。20世纪末以来，学界开始提出养老保障“整合”的概念，伴随着中国养老保障覆盖面逐渐展开并覆盖城乡各个阶层，建立整合的（或一体化的）社会保障制度体系已成为共识。郑功成认为，“制度整合是推进社会保障城乡统筹发展的重要条件，不同的社保制度有不同的路径依赖，应在适当分类的基础上积极、有序地推进制度一体化……在优化社保制度安排的条件下，促使整个社保体系从形式普惠稳步地走向实质公平，最终让全体人民通过这一制度安排合理分享经济社会发展成果”[23]。许多学者提出了现实、理性的设想，随着研究的深入，学界对养老保障整合的内涵、脉络研究也越来越清晰和统一，从最初的宏观判断到后来的价值取向、制度结构、机制机理直至调节建设、完善操作。

对养老保障制度整合进行系统理论阐述的一个重要代表性观点是景天魁的建立底线公平、基础整合的养老保障制度，这一概念是后来许多学者研究养老保障制度整合问题的理念基础。景天魁认为，城乡统筹不是城乡统一，而是整体的社会保险体系、不同的保障水平、灵活的保障方式以及多样化的保障模式。景天魁提出底线公平的概念，这一概念不是就保障水平高低而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任而言的。“明确划分底线部分和底线以上的非底线部分，底线部分由各级财政承担，非底线部分由社会（企业等用人单位和社会组织）、家庭和个人承担。底线部分实行无差别的公平原则，是刚性的；非底线部分实行有差别的公平原则，是柔性的。底线部分是基础，应该是整合的，养老保障整合也恰恰应以底线公平来推动。”[24]景天魁在提出建立底线公平的社会保障制度的基础上，进一步阐述其理论内涵，提出“社会政策的重点应是关注大多数人的基本利益，优先满足弱势群体和底层群众的迫切需要……底线部分福利因其具有基础性、确定性和稳定性，而有助于降低和克服福利实践和福利研究中的模糊性和随意性”[25]。对于整合的基本理论依据和理念，丁建定有另外的看法，他认为“中国社会保障制度整合与体系完善的基本理论依据是全面、协调和可持续发展理论、社会公平与正义理论、适度普惠性社会福利理论以及基本公共服务均等化理论”，“基本理念应该是以人为本、公平与效率相结合、法制化、社会保障一般规律与中国基本国情相结合以及可持续发展等”，“基本原则应该是全面覆盖社会问题、合理统筹制度结构、促进责权关系均衡化等”，“基本思路是部分制度的局部调整、相关制度的逐步整合、制度责任的合理划分以及制度内涵的适度延伸”[26]。王思斌从机制结构角度来阐述整合内涵，认为“整合的社会保障制度有全覆盖、内部可转换和保障与服务相互连接等重要特征。所谓全覆盖至少包括两个方面：一是面对全体国民，而不只是面对城镇居民；二是这种保障涉及人们正常生活的各个基本方面。所谓可转换性是指不同群体获得社会保障的原则和机制是一致的，当他们在社会结构中的地位发生变化时，并不需要从一种保障制度转为另一种完全不同的制度，即社会保障制度是一元的。这种制度最根本的是它实现了城乡居民在社会保障权利的原则上的统一，而不是排斥和歧视农村居民。这里应该说明的是，城乡居民在社会保障权利原则上的统一并不表示保障标准的同一”[27]。更多学者从结构调整、体制机制系统化的角度来理解整合，杨燕绥认为整合发展社会保障不是指在目前社会保障体制的基础上扩大覆盖范围，也不是指将政府管理功能向某一部门合并，而是在更高层次上全面认识社会保障的概念，其核心思想是：一要增加政策选择和制度设计的弹性；二要从综合性系统性的社会工程角度看待整合，具体包括政府功能整合、制度设计与立法的整合。[28]陆亚男、宁国玉提出整合社会保障项目，重在各个子项目间的协调与渗透，摆脱各保障项目孤立发展的态势，“将各个社会保障项目结合起来，使之成为一个新的有机整体，从而使社会保障系统各要素发挥最大的效益，整体功能大于各部分独立时的功能之和”[29]。何平从整合行政管理职能的角度入手，提倡管理部门整合。他认为虽然“国务院在几次大部门制改革探索中，先后将社会保险的行政职能进行了整合”，“但由于整合不彻底，还有多项应当统一的社会保障事务仍然在不同部门分割管理，或同一事项在不同部门交叉管理，大部门制改革统一、高效的政策预期目标没有实现”[30]。赵建国、杨燕绥归纳全球性社会保障改革的当前发展趋势，认为主要有两大变化要点，呈现对立统一的发展趋势：一是通过多层次的制度设计达到多功能、广覆盖的效果；二是通过弹性的技术手段实现多层次制度的整合发展。国际实践经验证明其正朝着群体整合和地区整合的方向发展，在这种整合过程中，社会保障制度设计中层次化和系统化特征日益凸显。[31]郭影帆、高平、郭熙认为统筹城乡养老保障制度不等于制度同一，而是在一定范围内存在保障水平的差距，要实现的公平属于底线公平或适度公平，在逐步缩小城乡差距的基础上，达到动态和谐。[32]近几年学界对养老保障制度整合的认识深入政府责任边界的问题，林治芬在《中央和地方养老保险事责划分与财力匹配研究》中指出，划分相应的责任并匹配相应的财力，需要以制度完善为前提，而制度完善依赖制度整合，将按不同人群设计的养老保险制度统一整合为纵向分层的养老保险制度，既是我国养老保险制度的根本性完善，也可厘清各级政府责任的边界，为中央把养老保险责任划分和财力匹配提供可操作性。[33]袁涛、仇雨临认为，新时期基本养老保险制度的融合发展主要应包含三层含义：第一，社会养老保险制度应以统一国民资格为目标，实施全覆盖并优先保证机会均等；第二，社会养老保险制度应与社会分层及其社会流动相适应，在制度分设的现实格局基础上，通过完善的关系转移衔接机制，适应社会流动的需要；第三，基本养老保险的制度融合，要具体落实在公平的筹资机制与对应的待遇保障机制上，根据社会公平和社会正义需要做出理性的选择。[34]财政部社会保障司提出“十三五”时期，“加大城乡之间、群体之间、不同制度之间的统筹协调力度，加快推进制度整合和资金整合，解决制度碎片化、政策差异化等问题，进一步增强社会保障制度的公平性和统一性”[35]。社会保障制度整合能在决策层引起共鸣，无疑会加大整合的力度，推动整合的进程。