第一章 城乡养老保障整合概况
养老保障制度是我国社会保障制度中最重要的一项内容，它直接关系到退休人口的生活保障问题，所以历来受到政府和社会各界的关注。从养老保障建立的历程可以看到，我国养老保障制度是在国家经济困难、又没有经验的情况下逐步试点、逐步摸索建立的，所以在覆盖面积越来越大，所涉人群越来越多的情况下，出现了不同制度间、同一制度内的政策、体制、机制的分割问题，如何将分散的制度整合成内部机理一致、外部可协调可衔接，有层次、成系统的立体体系，引起了学界广泛关注。
国内学界早在20世纪末就展开了对整合问题的讨论，根据内容可以划分为三个阶段。
第一阶段，扩大覆盖面。学界主要针对二元保障格局带来的弊端，提出要扩展保障的内容和覆盖面。这一时期整合的主要内容是保障如何从工业延展到农业，从城市延展到农村，在此过程中如何设计“过渡模式”。代表性观点是李迎生提出的“有差别的统一”[1]。
第二阶段，制度整合。随着社会政策法规的相继出台，各项制度逐步建立，到2012年我国已基本实现保障制度全覆盖。学界认为，下一步面临的最大问题不是出台多少制度，而是进行制度整合。[2]如何使保障形成结构合理、功能互补的完整体系成为政府和学界关注的热点问题。由于制度背景发生了改变，这一阶段学者研究的整合不再是侧重于制度覆盖面，而是集中在理论提升、制度间的协调发展以及实现整合需要跨越的障碍等方面。主要观点有底线公平、基础整合的目标[3]；全覆盖、内部可转换、相互连接的整合思路[4]；综合性、系统性的路径[5]；相关制度的逐步整合，制度内涵的适度延伸[6]；等等。
第三阶段，提升质量。两次具有飞跃性意义整合的完成，即城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）和新型农村社会养老保险（简称“新农保”）统一，机关事业单位和城镇企业职工养老保险并轨，打破了城乡二元养老保障的地域和体制身份上的“双轨制”，中国养老保障制度已成功整合成为两大体系：企业职工和居民。如何使养老保障制度转向高质量发展成为研究热点，主有观点有：加快顶层设计，尽快解决不平衡不充分问题[7]；优化框架体系，改进制度设计[8]；等等。
从概念界定的角度，学界强调整合不是划一。整合发展社会保障是一项综合性系统性的社会工程，是社会保障各部分的协调发展[9]；整合是要消除不同制度之间的不一致，甚至相互冲突的内容，实现制度之间的相互协调和功能互补[10]；整合的社会保障制度有全覆盖、内部可转换和保障与服务相互连接等重要特征[11]。
从理论研究的角度，以景天魁为代表，提出底线公平、基础整合的保障体系，制度整合要有统一的、共同的部分，以实现底线公平，统一和多样性并存，原则性和灵活性相结合[12]；关信平提出，制度协调、统一管理、保障水平相近是整合的层次和程度。
从社会政策的角度，学者阐述了整合的原则、改革的关键：顶层设计是解决深层次矛盾的关键，应对诸如制度整合的基本原则、管理职能的归属、经办机构的配置和编制等问题做出统一部署；杨团、唐钧提出，经过综合治理后，形成跨制度融合[13]。学者认为社保整合不存在技术性问题，真正的难点在于利益调整[14]；“碎片化”制度是强势省份受益的制度，在此过程中存在着较强的路径依赖。
从借鉴国外经验的角度，学者对国外社保制度发展轨迹有众多研究：英国的“先碎片后整合”、法国的“碎片式打补丁”、美国的“渐进式大一统”的改革道路[15]；日本的“新人”整合、“老人”不动的“过渡整合”路径[16]；加拿大的多层次养老金整合体系[17]。
从国外研究来看，早在1942年，《贝弗里奇报告》就历史性地第一次提出了全民、全面、统一的社会保障理念，指出在规划未来时既要充分利用过去积累的丰富经验，又不能被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制。[18]20世纪后期的福利集合主义研究社会保障如何能惠及更多民众。其中，马歇尔认为以公民基本权利为基础的基础收入是对贝弗里奇理论最理想的发展；埃克辛逊认为，一种被改良的社会保障系统，将比现存的系统有更强的社会包容力[19]；布雷顿提出的公共产品层次理论，指出如果公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级不相对应，则会导致公共产品的“供给不足”或“供给闲置”[20]，这一理论对指导社会保障整合过程中各级政府的权责划分具有重要意义；阿马蒂亚·森的能力中心观认为社会保障要通过转移支付制度保证各个地方居民的基本生存条件大致均等[21]；等等。
总的来看，我国学界对养老保障整合研究的基本脉络表现为，在将整合的内涵、外延进行学理性剖析的基础上，逐步达成共识：养老保障的发展目标不是要形成大一统式的统一，而是要形成多层次互补、全覆盖、可转换、可连接的整体性体系。在此基础上，学界对养老保障制度分割或碎片化状况产生的根源、整合进程中需要解决的问题进行了深入研究。在养老保障制度碎片化状况产生的原因上，学者从二元经济结构、国有企业改制、差序格局的社会结构、条块分割的行政系统、中央和地方政府的责权边界等角度进行了全面剖析。学者分析认为，养老保障各制度分割发展会对劳动力市场、收入再分配、社会公平等多方面产生影响，引起社会矛盾，并且整合进行得越晚，转制成本就会越高，基金面临的风险也就越大。在养老保障制度整合需要解决的问题方面，学者主要围绕框架体系、提高统筹层次等方面进行了研究，并在模式选择、实现路径等方面提出了多种解决方案。比如底线公平、基础整合的养老保障模式；“有差别的统一”模式；搭建统一的社保信息平台；匹配中央和地方的财权及事权；将基金进行科学合理的投资，以确保其保值升值；加强社会保障责权的法制化建设，以提升其强制性和执行力；等等。国内学者对碎片化的危害、整合的意义、原则等方面都有详尽的论述，事实性描述和实证研究都较多，为本书的进一步深入研究提供了较多借鉴。