第一章 总论

第一节 中国慈善事业创新改革的缘起

一 问题的提出

近年来，我国社会步入改革期，面临多重问题。

其一，经济转型。近年来，我国经济步入“新常态”，下行压力不断增大，整体经济结构面临调整。受此影响，既有的靠不断增加投入维持的社会管理模式不敷使用。如何构建一套精细化、专业化、协作式的社会治理机制，就成为困扰我国政府的重要难题。

其二，社会转型。随着经济的转型，我国的社会构成也开始出现变化。其开始从两极并立的“工”字形结构向以中产者为中间阶层的橄榄形结构转型。同时，中产者的主要成分也从“前互联网一代”（“60后”“70后”）变为“互联网一代”（“80后”“90后”）。由此，便引出了两个问题。

（1）对公共服务的要求日渐提高。我国之中产者对于公共服务水平的要求日渐提高，比如，很多城市中产者已经不满足于普通中小学提供的基础教育，而是希望将孩子送入特色学校接受特色教育。

（2）提出更多的权利主张。比如，同性恋群体开始出现，并提出自己的权利主张。

上述情况的出现，对我国政府的社会治理方式提出了挑战。政府该如何兼顾我国之特殊情况，并引导和满足社会主流群体的要求，有针对性地构建社会治理网络呢？对这一历史重大命题之解答，影响着我国未来数十年之长治久安。

面对这一系列新情况，自党的十八大以来，我国政府开始全面推进社会治理创新。这一改革的一项重要举措是转变政府职能，从微观、直接管理走向宏观、间接治理。在这一过程中，“政府职能转移”被置于相当重要的位置。所谓政府职能转移，指的是将大量微观、直接管理的政府职能委托给合格的社会主体履行，特别是各类社会组织，而政府则承担对这些职能履行情况的监管职能。但在这一过程中，政府遭遇到了两个严重的问题。

第一，发展方向不清。政府虽然已经明确应该将微观、直接管理的事务交给社会主体完成，但却不清楚该优先发展哪些类型的主体，以及为何要优先发展这些类型的主体。中央政府虽然提出了宏观方向，但在具体方向方面却没有厘清。

比如，中央政府提出要发展公益慈善类组织，但如果遇到某些敏感的组织来申请注册就会面临尴尬的情况。而在实践中，也确曾遇到此类情况。遭遇此类情况的地方政府无法给出一个合理的理由，证明其为何不属于公益慈善类组织。由此，便引发了诸多争议。

因此，仅就慈善事业而言，如中央政府没有给出一个明确的方向，地方政府则只能“摸着石头过河”，战战兢兢，生怕顷刻间坠入深渊。

第二，慈善组织能力不济。在实践中，有的地方政府开始将公共事务委托给慈善组织[1]完成。但经过多年的实践，发现受委托的慈善组织在承接政府职能转移时大都存在诸多问题，主要包括以下三个方面。

（1）组织能力偏弱。慈善组织能力不济，服务水平差，效率低下，几乎是有目共睹的事情，导致其不足以承担政府职能转移。[2]

（2）专业人才缺乏。我国慈善行业缺乏大量专业人才。2013年初，笔者曾参加一次针对2063家基金会人才情况的调查。其中，仅以募捐人才为例，在2063家基金会中，共有1321家组织表示缺乏筹款专业人才。具体见表1-1。

表1-1 我国基金会缺乏募捐人员情况

在慈善领域中处于上层的基金会尚且如此，更何谈其他机构。专业人才缺乏导致慈善组织的服务水平专业性不足，在承接政府职能时自然显得能力不足，服务质量低劣。

（3）机构内部治理不规范。这主要表现为慈善组织的财务不透明，制度不完善，内部治理结构不健全。仅以财务透明为例，到目前为止，除了基金会以外，全国尚无民办非企业组织和社团机构的财务披露平台，而为数众多的组织都没有自己的网站，或不能通过网络平台披露自己的财务信息。面对这样的组织，政府自然是不敢轻易向其委托工作的。

看来，在社会治理创新过程中，我国目前碰到了两个严重问题：一方面，政府不知从何处入手，推进社会治理创新；另一方面，政府也不知如何培育社会组织，提升其效能。

二 西方的改革

上述困扰我国的问题，西方国家也多曾遇到过。20世纪70年代，世界经济下行，西方各国政府面临财政紧缩问题，既有的以大规模财政投入来维系的科层制官僚体系不堪使用。政府不得不做出调整，采用精细化、专业化的管理方式，以节省开支，提高效率。

同时，西方社会的构成结构也出现了明显的变化，即由“具有涵盖广泛而相当划一的中产阶级组成的大众社会，转变为甚至在中产阶级内部也有很大文化差异的‘马赛克’社会（拼凑的社会）”。[3]多元社会的形成，引发了人们的多元服务需求以及多元价值主张。由此，政府面临双重调整：①如何提供多元化的公共服务；②如何应对多元化的价值主张。

针对第一个问题，西方国家采用的解决方案是启动新公共管理运动。[4]这场运动以市场化为核心内涵，以打造“企业家政府”[5]为主要方向，以提升政府的“3E”，即经济、效应和效益（Economy，Effectiveness and Efficiency）为核心目标。[6]其中，对于企业家政府，新公共管理理论的代表人物奥斯本指出：“我们说到公共机构的企业家，指的是不断汲取私营部门的新的经验和做法来运用资源，从而提高公共部门效率或效能的人。”

随着政府治理方式的转变，慈善组织的重要性开始凸显出来，政府开始将部分公共服务工作交由慈善组织完成。新公共管理理论倡导公共服务的市场化转型，其中，慈善组织，如民办医疗机构、民办教育机构、民办社区服务机构等[7]，是辅助政府完成提供公共服务的重要助手。所以，在新形势下，慈善组织的地位日趋重要。

不过，随着政府的公共服务职能向社会主体的不断开放，又一个现实的命题凸显出来，那就是：慈善组织何以能承接政府职能？

很多改革中的国家都面临一个同样尴尬的问题，那就是由于慈善组织长期处于政府的管控之下，缺乏市场能力，效率低下，服务质量糟糕，社会公众投诉不断——其服务水平甚至比政府还要低——并不具备完成政府委托的公共服务事务的能力。

第二次世界大战后，由于长期受控于威权政府，美国的免税组织（tax-exempt organizations）几乎都成了政府的附庸。而且，这一现象到20世纪60年代变得更为明显，因为那时美国政府启动了严厉的“1969年税改”法案。[8]1969年税法改革的一个目标是加强政府对慈善组织经营性收入的控制，削弱免税组织本身的独立性，强化政府的控制。[9]由于长期受控于政府，在20世纪80年代里根改革时期，虽然政府将公共服务职能向社会组织开放，但慈善组织没有能力承接相关工作——其本身就是需要改革的对象！

针对这一问题，众多学者展开了讨论：“非营利组织并不独立于私人部门和公共部门……很多非营利组织都花大量精力，但不是过量的，在开展经常性的商业活动方面”；[10]“释放新资源，推动社会企业家发展，是慈善事业的伟大复兴”。[11]

这些讨论都只为解决一个问题：如何提升慈善组织的绩效。为了解决这一问题，从1980年开始，里根总统发动了全面的改革。其以新自由主义为理论基础，[12]变革资金投入的方式，从原来的直接资助转为更为高效的政府协议购买、购买券等方式。[13]经过这一系列的改革，慈善领域从倡导导向转为服务导向，慈善组织的运营能力得到了提升，服务质量也大为改善。

英国政府在此基础上更进一步。从1980年起，政府开始启动慈善领域的绩效改革，并借助“光热效应”（warm glow），使受政府资助的慈善组织脱颖而出，受到市场的追捧，以实现对慈善领域的结构性调整。所谓光热效应，指的是但凡能争取到政府资助的组织大都表现更好，更容易获得捐赠人的青睐，也能争取到更多的资金。换言之，政府资助并不一定会对社会捐赠产生“挤出效应”，反而能够带动社会捐赠流入优秀的组织。[14]此外，受这一改革的影响，商业与慈善之间的道路也被打通了，各种介于两者之间的形态纷纷出现，包括社会企业、公益创投、宗旨相关投资等。

针对第二个问题，政府启动了筛选工作。中产者的多元价值主张是裹挟在自组织形态中呈现的。其通过群体发声，在公共场所造成社会影响，进而推动与自身权利相关政策的变革。针对这种新情况，美国政府开始了筛选工作，给某些符合自身取向的团体予以资金支持，并限制其他组织之资金来源。[15]

同时，英、美两国政府还启动了法律改革。美国立法限制慈善组织的倡导功能；英国立法强调慈善组织的服务属性。两国都对政治类组织进行分类管理。

通过这一系列改革，政府成功地使多元价值主张归于政治类组织，而基本消解了多元价值主张与慈善事业混同的尴尬局面；提升了慈善组织的效能，改善了其所提供的服务质量。[16]由此，在政府的主导下，慈善组织成了政府在公共服务领域的亲密“伙伴”。

那么，我国能直接复制西方的改革经验吗？答案显然是否定的。我国具有西方国家所不具备之诸多特殊性。这就要求我国政府应根据现实情况，做出有针对性的调整。

那么，我国的特殊性何在呢？我国又该做出何种调整呢？