一、核心概念阐释

1.传媒集中化

沿袭传统的概念界定法，本书把“传媒集中”分为广义和狭义之说。

狭义的“传媒集中”，是指传媒集团横向或纵向的一体化并购。一般情况下，传媒经济中的横向集中指某一家传媒公司购买另一家传媒公司的主要股份，后者可能并不直接与前者的行业相关，或者其主要资金来源根本与传媒无关；纵向整合指相同的产业生产线上多家公司的集中，使一家公司能够控制整个生产过程。

广义的“传媒集中”，是指一种集中化发展的态势，是传媒集团实施全球化、本土化、横向或纵向并购、战略联盟、整合等不同的发展战略而实现规模经济的集中化发展，并不仅仅指传媒集团横（纵）向一体化或者传媒并购等单一意义上的集中。

在集中化发展的过程中，美国传媒集团将收购现成企业作为一种优先考虑的发展战略，其主要原因是：①较低的风险。被收购的媒体有一个成型的受众基础，可靠的财务记录以及营销网络。收购一个媒体的风险要远远小于创建一个新媒体。②可发掘的基础设施。被收购媒体的固定财产、受众规模、影响力以及管理人员为买主提供了一个基础平台。③媒体收购能够较快地产生收入和正的现金流，这样可以为公司成长融资。④对媒体所有权的控制。与收购与联营等合作方式不同，它是对一家媒体所有权和经营权的完全拥有，便于传媒集团对被收购媒体的有效整合。[3]

美国传媒集团在集中化发展的过程中，形成了较为完善的运行机制和组织管理模式。并购战略的实施，使它们迅速地成长为超大规模的跨国传媒集团。

2.垄断

经济学对于竞争和垄断关系的探讨分析可以追溯到新古典经济学时期。所谓“垄断”，是与自由竞争相对应而言的，指销售者借助于产品的差异性或市场的进入壁垒或其自身对于市场的操纵力，从而对产品价格的制定享有某种控制力。与竞争性企业相比，垄断者可以通过调整向市场供给的产量来改变产品的价格，往往收取高于边际成本的价格，从而损害消费者的利益。而且，垄断定价使一些有益于双方的交易无法进行，进而产生“无谓损失”。这种损失使整个“经济蛋糕”缩小了，垄断者生产的产量小于社会合意的产量，社会资源配置的效率由此降低了。

美国文化产品的雷同、相似、缺乏创新与程式化的文化工业不无关系，而处于垄断地位的寡头传媒对于美国不完全竞争文化市场的形成可谓“功不可没”。几大电视网——美国广播公司、哥伦比亚广播公司、全国广播公司和福克斯电视网分割市场，财大气粗的各大财团纷纷并购媒体、传媒集团的联盟以及市场化程度较高的销售渠道，这些都极不合意于本应充满活力和创新而实际上陈腐、产品缺乏差异性的文化市场，不仅使受众的福利和社会公益受到损害，同时也是对旨在维护市场公平竞争和社会福利，被奉为美国“经济宪法”的反垄断法的抵触和挑战。

3.反垄断法

美国政府对于传媒垄断的控制主要通过反垄断法的法律规定和政府传媒规制这两种途径来实现。

美国是现代反垄断法的发源地，谢尔曼反托拉斯法是世界上第一部现代反垄断法，是针对在美国经济中察觉到的卡特尔和垄断现象于1890年通过的。美国反垄断法由多部法律构成，其成文法规和程序法包括：1890年的《谢尔曼法》（Sherman Antitrust Act）；1914年的《克莱顿法》（Clayton Antitrust Act）；1914年的《联邦贸易委员会法》（The Federal Trade Commission Act）；1936年的《罗宾逊—帕特曼法》（The Robinson-Patman Act）；1950年的《赛勒—克福弗反合并法》（The Celler-Kefauver Act）。

在19世纪工业革命兴起的时期，诸如石油工业的约翰·D.洛克菲勒（John D.Rockelfeller）、造船和铁路行业的科尼利厄斯·范德比尔特（Cornelius Vanderbilt）以及钢铁工业的安德鲁·卡耐基（Andrew Carnegie）都以创建大公司来垄断所在的工业领域。1890年，美国国会通过了《谢尔曼反垄断法》，对经常实施固定价格排挤竞争者的垄断行为和企业垄断进行约束和制裁。1911年，政府诉诸该法成功地分拆了美国烟草公司（American Tobacco Company）和洛克菲勒的标准石油公司（Standard Oil Company），而后者被分拆为30个富有竞争力的小型公司。1914年，美国国会通过了《克莱顿反垄断法》，禁止制造商只向同意拒绝商业竞争对手产品的销售商和合同商供给产品。1950年通过的《塞勒—克福弗反合并法》通过限制旨在减弱竞争的任何企业并购和联合行动来进一步加强反垄断法的规则。今天，这些法律由美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）和司法部（the Department of Justice）反垄断分委会负责实施。

所谓“反垄断法”，是用以控制那些对自由竞争进行不合理限制、促进垄断或实施违背社会公共利益行为的大型企业集团的法律的总称。反垄断法中的“垄断”或者“独占”与经济学中的垄断具有不同的含义，经济学所说的垄断往往是指一种没有竞争的市场状态，而反垄断法所禁止和约束的垄断不是指这种状态，而是指滥用这种状态，以及虽然没有这种状态而谋求此类状态（如卡特尔协议）等限制竞争的行为。反垄断法发展到今天，它的基本问题可以归结为对危害竞争的垄断行为的限制。

美国反垄断法的立法目的是多元的，主要是维护自由竞争的市场机制、经济效率、社会福利与其他社会目标。多元目标的内在冲突不可避免地带来成文法措辞的模糊和司法解释前后观点的分歧，以及执法上的弹性。这一方面使反垄断法成为一部开放性的部门法，能够不断包容和吸纳新思想的进入，伴随美国经济形势的变化而作出新的调整；另一方面，其实体规范由具有高度概括和抽象性的一般术语组成，法官对于自由裁量权的行使可能取决于其政策偏好、所受训练以及既往经验，从而带来司法裁决中的不确定性。此外，美国国会将反垄断法的执法权分别赋予了两个联邦机关、州政府、私人公司和消费者，多元执法主体的存在意味着反垄断法的分散化，因此，在执法过程中势必有冲突的情况。[4]所以，反垄断法制度很容易受到来自社会变化中的经济和政治新思想的影响。

4.政府传媒规制

作为美国广播电视法律制度的基础，《宪法》第一修正案的传媒规制和新闻自由原则规定：国会不得制定有关限制宗教或者其自由信仰的法律，不得指定限制言论或出版自由的法律。在经济制度方面，私有制和发达的自由市场经济体制是贯穿美国各个行业的共同特征，通过市场竞争实现经济效率和社会效率的增长。

在经济学中，从资源的市场配置、企业和消费者的决策以及消费者与企业通过规制制度所发生的关系来看，规制是由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者供需决策的一般规则和特殊行为[5]。在传媒领域，政府规制同样是通过立法或法规政策来干预和调解传媒竞争行为，平衡规制部门和传媒企业、传媒消费者之间的关系，其根本目的是发挥市场经济配置资源的最优功能。[6]

美国传媒的政府规制一方面体现为制定和修改相关法律、政策和规章来调控传媒市场结构、规范传媒经营组织的市场行为；另一方面则表现为设置相应的管理机构来确保该法律政策规范的落实与监督。

1927年，在经过广泛深入的听证会后，美国国会通过了联邦广播法案。根据这个新法案，联邦广播委员会诞生，委员会由5个成员组成，每个成员大约代表美国五分之一的领土。从此，一种为全国所有广播服务、分为不同服务级别的调频机制就建立起来了。

联邦广播法案奠定了美国广播系统的基本哲学：①在全国范围内广播、使用电磁频谱的广播频道是属于全国公民的公共资源；②被授予执照能使用特殊调频的广播机构只有频道的使用权，并不拥有所有权；③执照持有者必须在服务公众利益的前提下使用该调频。法案进一步规定，执照持有者必须事先通过由联邦委员会设计的广播电台营业资格考试。法案强调，广播必须履行“为公众兴趣、利益和需要服务”的职能，这一原则成为广播电台必须遵守的基本要求，并指导联邦广播委员会规范其权力。[7]

1934年，在富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统的建议之下，美国国会把联邦广播委员会之间的立法权扩充到所有国内、国外的有线和无线传播领域，并在1934年通过了传播法案。该法案合并了1927年广播法案的内容，扩大了规范者的司法权限，把委员会的成员扩充为7人，并改名为“联邦通讯委员会”（The Federal Communications Commission，简称FCC）。1934年的传播法案延续了1927年的法案精神，并肯定了联邦通讯委员会签发执照所授予的是频道的使用权，而不是所有权。

《1934年通信法》是美国政府对广播电视和通信行业进行规制的基本法。该法首次针对合理收费的通信服务，通信业的规制，利用通信促进生命和财产的保护等事项，确立了立法目标。该法设立了限制外资进入美国广电行业的条款，规定外资在广播电视媒体资本中所占的比重不得超过20%，这些条款一直到后来都是FCC规制广播电视和通信行业的重要法源。

《1967年公共广播电视法》是关于公共广播电视的基本法。美国依据该法建立了公共广播电视的基本制度框架，其中包括公共广播电视系统的经费筹措与分配的主体——公共广播电视协会（CPB）、公共电视台的联合体公共电视网（PBS）、公共广播电台的联合体公共广播网（NPR）的设置，及其内部治理结构和财源体制。

1984年的《有线政策通信法》（The Cable Communication Policy Act）是美国政府针对有线电视业的第一个联邦法案。该法针对有线电视业建立了一个全国性规制环境，为制定联邦政府、州和地方各级有线电视政策提供了比较系统的法理依据。

《1990年儿童电视法》规定了FCC在儿童电视节目监管方面应尽的义务，其中包括：制定商业电视台播出儿童节目数量的最低标准，对儿童节目播出时段插播广告的限制，在广播电视许可证申请的审查程序中加入有关儿童节目的考核标准。1996年，FCC依据该法，正式将商业广播电视台播出儿童节目的最低数量标准和内容标准写入FCC规则。

《1992年有线电视法》是针对20世纪80年代以后出现的有线电视产业集中化趋势而制定的行业法。该法首先要求建立针对有线电视系统之间横向一体化的水平规制。国会依据该法将有线电视具体的规制权授予了FCC，FCC据此制定了详细的有线电视规制政策。

在《1934年通信法》的基础上，《1996年电信法》（以下简称《电信法》）增加了一项重要条款。该法对电信服务、广播电视服务、有线电视服务、规制改革、猥亵及暴力内容，对其他法律的影响等重要问题，都作了系统的规定。该法的最大特点是解除了对通信业与广播电视业之间相互进入的各种限制，充分体现了竞争原则。[8]

由上述历史性回顾可见，对于传媒产业“公共属性”的维护和据此而展开的“反垄断性规制”一直是美国政府传媒规制政策的逻辑指导。

5.传媒集中≠传媒垄断

在反垄断背景下，传媒集团与联邦通讯委员会博弈的过程中，一方是传媒集团实施并购以及具有“共谋”特征的联盟战略，使得传媒市场的集中化程度提高；另一方是联邦通讯委员会规制的放松和“解法”。这里的核心问题就是，传媒集中不等于传媒垄断（滥用垄断势力的行为）。

反垄断法是一部跨经济学的部门法，利用该法从经济学的基本概念和原理来阐释、界定反垄断法的相关内容是必然的事情。经济学判断市场垄断或者竞争程度的关键参数是进入障碍，如果一个企业是其产品唯一的卖者，而且其产品并没有相近的替代品，这个企业就是垄断。这个垄断者之所以能在市场上保持唯一卖者的地位，是因为其他企业不能进入市场并与之进行竞争。

“进入壁垒”就传统意义而言，表示一个新进入者为了在市场中获得立足之地必须克服的所有障碍，而传媒市场就具有这种高进入壁垒。企业必须在有一定规模的基础上才能进入传媒市场，规模化、集中化使这一市场的门槛变得很高。从经济学的角度讲，已经处于市场中的企业要继续发展也必须付出代价，它们要不断克服新企业所面临的同样障碍。传媒集团在充满竞争的集中化过程中，受反垄断法的约束和联邦通讯委员会规则的规制，不但滥用其垄断地位的可能性不大，而且自身与新进入者一样承担着很大的投入或者进入风险。

如果企业是通过正当竞争或者依据其他法律规定的合法手段取得独占地位，那么该集中行为是在所难免且是合法的。反垄断法所要禁止的是：①像美国谢尔曼法时代企业的卡特尔行为（经营者通过合同、决议或者协调一致的行为，通过实施划分市场、限制价格或者产量等反竞争的行为）[9]；②滥用垄断势力的限制竞争行为；③旨在通过合并、收购或者联盟等方式，进行固定价格的“共谋”或者排他，从而达到将具有垄断地位的企业进行集中或监督、控制并购的目的。据此，在传媒集中化的过程中，传媒集团通过正当竞争，在遵循联邦通讯委员会规制、规则的基础上合法取得垄断力或者垄断地位，但并未实施限制市场竞争、破坏市场效率进而有损公众福利的滥用垄断势力的行为，就不是真正意义上的垄断行为，不构成反垄断法的规范对象，对此不应该加以干预，而且，反垄断法不仅仅要保护自由竞争的市场机制，更重要的是要维系市场的效率和公众利益以及整个社会的福利。保持一个充满竞争的市场是手段，市场的效率才是终极目标，集中化的传媒集团在某种意义上是可以促进市场效率的。这正是下文所要论述的反垄断法的变异、反垄断法执法进程中联邦通讯委员会“解法”运动的基准或出发点。