第一节 PPP之概念、特征与意义

一、PPP概念

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，即我国政策文件中的政府与社会资本合作模式。目前，国际上关于PPP并没有一个统一的概念，从不同的角度会有不同的理解。

1.广义与狭义的PPP概念

结合我国一系列PPP政策文件规定，在我国PPP的概念可分为狭义与广义两种。

（1）狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的BOT项目即属于狭义的PPP项目。如根据国发〔2014〕43号文[1]的规定，“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益”。国发〔2014〕43号文发布之始，曾有人认为我国推行的PPP为狭义的PPP，适用于PPP的项目必须具有一定的收费基础。

（2）广义的PPP是指政府与社会资本之间的一种合作关系，可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。如财金〔2014〕76号文[2]规定，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。如发改投资〔2014〕2724号文[3]规定，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。从财政部与发改委文件中可以看出，我国目前推行的PPP为广义概念上的PPP。国务院法制办[4]关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》[5]规定，本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。

2.政策文件中PPP权威概念

由于财政部与发改委两部门的职责与看待PPP的角度不同，两部门政策文件中的PPP概念有一定差异。财政部从财政支出的角度着重强调政府与社会资本间的分工、项目收费机制；发改委则从推介项目的角度着重强调政府与社会资本间的合作方式。目前，在我国政策文件中，国办发〔2015〕42号文[6]中关于PPP的概念争议较小，为大家所普遍接受。国办发〔2015〕42号文由财政部、发改委与人民银行三部委共同制定，并由国务院办公厅转发，其试图对PPP给出一个统一的概念。

根据国办发〔2015〕42号文件规定，PPP“即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。上述概念明确了PPP所必须包含的竞争性采购方式、平等协商订立合同、社会资本提供服务、政府支付对价、绩效考核及保证社会资本合理收益等主要因素，调和了不同部委文件对PPP概念的争议。