第二百四十九条 【国家所有土地的范围】

城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第四十七条之规定。

《民法典》物权编进一步确认了我国宪法中所规定的土地公有制。在我国，土地所有权主体是由国家基本经济制度决定的：我国的社会主义公有制决定了土地所有权的主体只有两种，一是国家，二是农民集体。任何个人不得拥有土地所有权。

在法律上：我国城市市区的土地都属于国家所有；而农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，都属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

一、国家所有土地的内涵外延

1.本条即关于国有土地所有权的规定

所谓国有土地所有权，是指由国家代表全民对土地所享有的排他性支配权利，主要包括占有、使用、收益、处分等权能。在我国，属于国家所有的土地，包括以下范围：

《宪法》第十条明文规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有……”

2.《土地管理法实施条例》第二条规定国家所有的土地主要包括：

（1）城市市区的土地。

（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。

（3）国家依法征收的土地。

（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。

（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。

（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

3.全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使

这在2019年修订的《土地管理法》中再次得以明确，《民法典》物权编中再次得以肯认。本条中所称的城市一般是指行政区划规定的各级市，也包括县城、建制镇、工矿区等。对于城市市区的范围，目前并无统一的标准和概念。

国家享有国有土地所有权，但通常并不以国家名义直接使用、经营，而是通过一定的方式，将国有土地交由机关、团体、企业、事业单位、农村集体经济组织或自然人使用、经营。例如，国家对城镇国有土地实行限期使用，出让土地使用权、收取地租（出让金），并对使用范围和用途进行监督，拥有对土地的处分权等。

二、我国土地所有权的法律特征

1.土地所有权的权利主体的特定性

土地所有权是一项专有权，其主体只能是国家或农民集体，其他任何单位或个人都不享有土地所有权。这是由我国实行的土地社会主义公有制决定的。

2.土地交易的限制性

《土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地……”显然，土地所有权的买卖、赠与、互易和以土地所有权作为投资，均属非法，在民法上应视作无效。

3.土地权属的稳定性

由于主体的特定性和交易的限制性，我国的土地所有权处于高度稳定的状态。除《土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”外，土地所有权的归属状态不能改变。

4.土地权能的可分离性

土地所有权包括对土地的占有、使用、收益、处分的权利，是一种最全面、最充分的物权。在土地所有权高度稳定的情况下，为实现土地资源的有效利用，法律需要将土地使用权从土地所有权中分离出来，使之成为一种相对独立的物权形态并且能够交易。因此，现代物权法观念已由近代物权法的以“所有为中心”转化为以“利用为中心”。

5.土地所有权的排他性

即土地所有权的垄断性，就是说一块土地只能有一个所有者，不能同时有多个所有者。马克思指出：“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域。”

6.土地所有权具有追及力的法律效力

土地为他人非法占有时，无论转入何人或何单位控制，所有权人都可以向其主张权利。

【典型案例】

被征用的土地到底是谁的[52]

——法律规定属于国家所有的土地的所有权

基本案情

2011年4月7日，常辛市物价局发布《关于核定市城区道路公共停车泊位收费标准的通知》，对市城区停车费收费标准及收费范围进行规定。4月18日，常辛市公安局交通警察支队、常辛市城市管理行政执法局、常辛市物价局、常辛市财政局发布《关于加强城区停车管理维护道路交通秩序的通告》，决定对市中心城区道路停车泊位上停放的机动车辆实行计时收费。

2011年4月27日，常辛市财政局发布《市城区道路停车泊位收费资金管理暂行办法》，停车泊位收费收入是政府国有资源有偿使用收入，属于政府非税收入。停车泊位收费由市财政局授权市非税收入征收管理局委托市城市公用资产经营管理有限公司依规收取。常辛市物价局发布常价函〔2014〕42号《关于调整城区道路停车泊位收费区域及收费标准的通知》，对收费区域及收费标准进行了部分调整。

贺全甲系案涉车辆的车主。2017年3月1日至4月13日，案涉车辆在人民路-金瑞商务会所停车场停车共产生停车费595元未缴纳。该市非税收入征收管理局为维护其合法权利，特诉至法院。

法院审理

法院经审理认为，城市的土地属于国家所有。市城区道路停车位属于社会公共资源，停车泊位收费是政府国有资源有偿使用收入，自属政府非税收入。系公法法律关系，故依法行政，必须有法律授权；该市财政局发布了《市城区道路停车泊位收费资金管理暂行办法》，故收费具有法律依据。

需要注意的是，车主将车辆停放在道路停车位上，实质上系其与管理人建立了租赁合同关系，车主作为承租人应当缴纳租赁费用。政府相关部门通过合法程序对停车区域、停车收费标准进行了规定，并授权该市非税收入征收管理局依规收取，该市非税收入征收管理局系本案的适格主体。

贺全甲作为案涉车辆的车主，使用停车位产生了停车费用并未支付，其自应承担交付停车费的责任。贺全甲经法院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，自可依法缺席判决。

综上，依据《物权法》第四十七条，《合同法》第一百零九条、第二百一十二条、第二百二十七条，《民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：贺全甲于判决生效之日起7日内向该市非税收入征收管理局一次性支付停车费595元。

案件评述

一、本案涉及国有土地的土地所有权问题

根据《土地管理法》的相关规定，以及《民法典》物权编第二百四十九条沿袭的《物权法》第四十七条“城市的土地，属于国家所有”之规定，本案诉争之地属于城市的土地，属于国家所有，故而其所有权属于国家，使用权、收益权、处分权都属于国家。

无论在国际法上还是在国内法上，国家都是一种高度抽象的拟制存在，而不像自然人或法人那样是一种可以看得见、摸得着的具体存在。国家自身的抽象性决定了它无法扮演城市土地所有权主体这样一个角色，难以行使城市土地所有权内含的占有、使用、收益、处分等具体权能。[53]所以目前我国越来越多的学者开始省思所谓国家所有权理论，而所有的质疑都是从国家本身的抽象性开始的。在民事法律制度上，作为所有权主体，必须是具体的自然人或法人，任何抽象的东西都难以作为所有权的主体，国家自身不可能拥有独立的意思和实施法律行为，无法行使所有权本身所包含的各种具体权能。只有通过具体的特定国家机关才能得以实现。

虽然说国家土地所有权的主体具有唯一性、统一性，除国家外，任何组织、个人均不能充任国家土地所有权的主体。但一般并不由国家直接使用、经营，而是国家在行使该所有权时将其通过土地管理部门交由全民所有制组织、集体所有制组织、其他组织及公民个人使用。当然，这种使用在市场经济条件下，应让市场在资源配置中起决定性的作用。

二、土地所有权的法律内涵

土地所有权，自罗马法以来到现今，为全部土地问题的核心，是各国土地制度中的根本制度。它是涉及历史、经济、法律、社会学等方面的一个复杂话题，受到各国的极大关注。

在法律上，所谓土地所有权，大抵有两层含义：一是土地所有权法律制度，即指不同类型的国家立法明定的与本国土地所有制相联系的法律规范体系；二是土地所有之民事权利，即将土地所有权作为一项民事权利来认识。在这一意义上，土地所有权是指以土地为标的物，所有人依法对土地占有、使用、收益、处分等独占性地支配，并可排除他人干涉的权利。

三、国有土地所有权法律制度

1.土地所有权制度是我国一切土地制度中的核心

《宪法》第十条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有……《土地管理法》对此也作出了相关规定，该法第二条第一款和第二款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第九条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有……”

2.《民法典》物权编中的土地公有是宪法原则在部门法中的具体体现

《土地管理法》对土地所有权范围的规定在表述上与《宪法》的规定不同，但内容是一致的。根据我国土地公有制的性质，土地所有权分为两类，一是国家土地所有权，二是集体土地所有权。其他民事主体包括个人及其他社会团体等，均不得享有土地所有权。

3.国家土地所有权由国务院代表国家行使

（1）国务院可通过制定行政法规或者发布行政命令授权地方人民政府或其职能部门行使国家土地所有权

被授权的县级以上地方人民政府及其职能部门以本机关的名义行使国家土地所有权，但须依法经有审批权的人民政府审批。

国有土地使用权的出让、租赁、划拨经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门作为国有土地所有者代表实施；国家直接以国有土地使用权对企业进行投资的，由国务院或者地方人民政府土地管理部门委托的国有企业或者政府机构代表国家土地所有者行使投资者权益。

在由市、县人民政府土地管理部门行使国家土地所有权的收益权和处分权（如出让、租赁、划拨）时，应依法报有审批权的人民政府审批。此时，对外担任国有土地所有者代表的，仍然是市、县人民政府土地管理部门。因为从法律关系上看，市、县人民政府土地管理部门是代表国家以本机关的名义直接与用地者发生法律上的权利、义务关系，如签订出让合同。明确其具有国有土地所有者代表的身份，才能使其与用地者的法律关系明确、具体，发生争议纠纷时也便于确定责任。当市、县人民政府土地管理部门未经依法审批而行使国有土地的收益权及处分权时，其行为无效，并依法承担相关的法律后果。

（2）“统一领导、多级行使”的土地管理制度

在我国，国家土地所有权的代表是单一的。但是，在这种情况下，行使国家土地所有权的主体却可以是多级的。

根据我国现行的政权体制，中央人民政府即国务院是国家所有权的唯一代表，这是毫无疑问的。但是，权利的行使并不等同于权利的归属；权利归属的单一性并不妨碍权利行使方式的多样性、灵活性。委托行使所有权是各国财产法普遍承认的一种方式。所以，地方政府经中央政府授权，可以代表国家行使所有权。也就是说，我国采用的是“统一领导、分级行使”的制度，而地方政府的行使权不是以所有权代表的资格为基础，而是以所有权代表即中央政府的授权为基础。

《土地管理法》第二条第二款规定全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，是单一代表制的体现。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定土地使用权出让，由市、县人民政府负责。第十一条规定土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订，则是分级行使制的体现。在实践中，长期以来由市、县人民政府及其土地管理部门直接行使国有土地的收益权、处分权，并依法律规定报上级人民政府审批以及向上级人民政府上缴部分土地收益。这种格局已经形成，并将长期继续下去。

我国幅员辽阔，仅规定国务院代表国家行使国有土地所有权存在很多问题，所以学者建议，我国应依据土地所有权的五项权利内容建立国有土地所有权分层受托权利行使主体体系：国务院在抽象层次上作为国有土地所有权代表，地方各级政府具体行使土地所有权；在国有土地所有权行使方式上，国务院主要是制定行政法规和发布命令，地方各级政府则根据行使的权能不同而各不相同，对于以上土地而言，其土地所有权人为中华人民共和国，由国务院为其代表行使权利。[54]