第二百四十五条 【征用】

因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

【条文疏义】

本条基本沿袭了《物权法》第四十四条之规定。新增因疫情防控紧急需要的情形。

一、征用的概念

所谓征用就是指行政机关为了公共利益和公共目的，依法强制获得公民、法人财产的使用权或所有权，并给予其合理补偿的一种行政法律制度。

征用在本质上即以国家的名义强制使用单位、个人的财产。而这里所谓强制使用的含义，就是不必得到权利人的同意，在国家有使用需求时直接使用。作为行政法上行政征用的含义，简言之，就是国家依照法律规定的条件将集体或个人的土地等财产收归公用的措施。其可分为有偿征用和无偿征用。

在我国，有偿征用要适应国家建设的需要，有关部门以支付赔偿费等方式依法强制获得公民、法人财产的使用权或所有权，其甚至包括集体所有制单位或农民所耕种的土地；更不必说全民所有制单位的土地等。当然征用单位要照顾被征者的利益，做到国家、集体、个人利益相结合。

征用的对象，一般是具体的物，包括动产和不动产。国家有需要征用单位、个人的动产或不动产，是国家因抢险、救灾等紧急需要。在抢险、救灾中，为了防止国家社会整体利益遭受损害，国家必须动用一切人力物力。故征用虽然对集体、个人行使物权有妨害，但法律也仍然许可。

二、征收与征用的区别

本条所规定的征用与《民法典》物权编第二百四十三条沿袭的《物权法》第四十二条所规定的征收制度有相同之处，但也有本质区别。其区别在于：征收，是为政府方面取得所有权或者他物权；而征用，则是在紧急需要时的强制使用，紧急需要结束后，被征用之物应返还给原权利人。《民法典》物权编第二百四十五条沿袭《物权法》第四十四条规定了被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。

所以征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产；而征收则是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有。由此可见，征收意味着财产所有权的改变，征收是国家从被征收人手中取得了所有权，在法律上发生了所有权的转移；而征用则是在紧急情况下对特定财产的强制性使用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产归还给权利人，仅仅是特定期间的使用权的改变。

三、征收和征用的共同之处

1.征收、征用均有三个主要法律特征

（1）征收、征用均须有公益性

公益性是行政征用的核心，如果是为了个人或组织的私益，则其只能租用或购买。

（2）征收、征用均具有强制性

强制性是行政征用的保证，行政征用权是一种社会公共权力，可以无须相对方同意而强制征用其财产。

（3）征收、征用均须有偿实现

补偿性是行政征用的重要法律属性，公民合法财产神圣不可侵犯是现代社会的普遍原则，如果政府为了公共利益而强制征用私人财产，就必须给予合理补偿。

2.征用与征收均必须遵循的三个原则

（1）公共利益需要的原则

公共利益是指社会整体利益和全体社会成员的共同利益，在实践中要严格区别是社会公共利益需要还是商业利益或某部门、某集体、某单位利益需要。

（2）依照法律规定程序进行的原则

征收、征用在一定程度上限制了公民的私有财产权。要正确处理好公共利益的需要同私有财产保护的关系，征收、征用必须依照法律规定进行，按照法律规定的原则、条件和程序办理。

（3）依法给予补偿的原则

根据宪法规定，征收、征用都要给予补偿。补偿的标准，需要在相关法律中作出明确规定。征收对象一般是不动产，而且作为所有权的改变，要给予金钱补偿或相应的财产以及其他形式的补偿。征用的对象一般是物，使用结束后要物归原主，对物的价值减少的部分要给予补偿。补偿要及时，不能因补偿的延误给被征收、征用人造成损失。

可见，确立征收、征用制度，既是为了公共利益的需要，又是对私有财产在特殊情况下的一种保护。

故关于紧急状态消除后的补偿问题，虽然《民法典》物权编第二百四十五条与其所沿袭的《物权法》第四十四条均规定了组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。但通常因为物的被征用有其合法的目的，故对被征用物的损害赔偿只限于物本身，而不能包括相关利益。

【典型案例】

地震抢险救灾时期征用的房屋还给不给补偿[25]

——征用的补偿问题

基本案情

原告马某系寅川县卯秀镇秀坪街42号B幢4层住房等的房屋所有权人，其商铺位于寅川县卯秀镇秀坪街42号大院。特大地震发生后该五幢大楼受损但未倒塌，当时为了防止发生次生危害划定封控区域并进行爆破，马某房屋在封控区内。

在灾区重建的《总体规划》中，原寅川县卯秀镇秀坪街42号大院的原址不作为安置区和进行原址重建地段，因此该地段土地确定由国家收回作为国有土地使用。寅川县政府对土地使用权收回工作启动后，2009年9月，寅川县国土资源局委托卯秀镇政府通知马某办理相关手续、领取补偿款事宜，马某收悉通知后委托冯某富与寅川县国土资源局签订了《补偿协议》。该补偿协议签订后，马某认为其商铺在地震中虽然受损，但未倒塌，寅川县政府对该商铺进行爆破后，对土地使用权予以收回，应属于房屋拆迁范围，寅川县政府作出的补偿明显过低，马某不服而未予领取收回该块土地使用权的补偿款。

2011年1月28日，卯秀镇政府出台对抢险救灾爆破城乡居民自有产权的住房确定补偿标准。该意见出台后，马某认为其所有权的商铺在地震中虽然受损，但并未倒塌，政府在未通知其本人，也未对未倒塌的房屋进行价格评估就自行进行了爆破的行为严重侵犯了其财产权，为此马某一直不服，遂找寅川县政府申请按照市场鉴定评估价值对爆破的房屋进行补偿，寅川县政府收到申请后作出行政决定按照上述标准予以补偿。马某因补偿过低不服，遂以寅川县政府的行政行为违法向法院提起了诉讼。

法院审理

一审法院经审理认为，对特大地震中受损房屋进行爆破后，马某权属涉及的房屋实物在特定情况下已经灭失，不适用《城市房地产管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的房屋拆迁的相关法律规定，故马某认为寅川县政府的行政行为违反了《城市房地产管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的理由不能成立。

根据《防震减灾法》第三十八条[26]、《突发事件应对法》第十二条、《物权法》第四十四条的规定，寅川县政府作出的行政补偿决定符合法律作出“应当给予补偿”的相关规定，至于补多补少这是行政机关根据自己行政区域内的具体情况作出的行政权力，马某提出寅川县政府作出的具体行政行为具有违法性、不公正性、程序违法的理由不能成立。故驳回马某的诉讼请求。

原告不服，提起上诉，称被诉行政行为缺乏事实依据和程序正当性，不具备合法性。一审法院认定事实不清，适用法律有误，故请求本院撤销一审判决，支持其全部诉讼请求。

二审法院经审理认为，根据马某一审时的诉讼请求，本案的争议焦点是寅川县政府作出的1号行政决定是否合法，因此，爆破及收回国有土地使用权是否合法，不属于本案的审理范围。二审过程中原、被告提供的证据，并不能对本案焦点问题提出新的证明。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，判决驳回上诉，维持原判。

案件评述

一、本案为特大地震中因不动产征收补偿产生的纠纷

鉴于本案纠纷发生在特大地震的特殊时期，基于广大人民的安全对地震中受损严重但未倒塌的房屋进行爆破，这是特大地震的特殊危急情况下政府采取的紧急应对措施，在当时特大地震灾害造成极大人员伤亡的危急情况下，不能用正常情况的危房爆破需要进行鉴定评估的法律法规去衡量和规范，所以紧急需要下，被告征收案涉房屋的行为不违反相关规定。

二、对紧急状况需要的恰当理解和把握

1.紧急状况是一种突发性的非常状态下的需要

即说威胁、破坏或者危险正在进行之中，需要立即采取应对措施。如我国《宪法》所规定的“紧急状态”，是指在全国或部分地区的安全或社会秩序，因面临战争、动乱或自然灾害而受到严重威胁或破坏时，国家依法宣布的一种非常的政治状态，在紧急状态下，可以停止宪法某些条文的实施，限制公民的自由权利，甚至实行军事管制。

又如《突发事件应对法》所规定的“突发事件”，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应对紧急状态、处理突发事件时征用土地的需要即此处讲的紧急需要。如果是正常状态下需要征用土地的，则不能以紧急需要的名义进行。

2.该紧急状况必须事关公共利益保护的需要

这里讲的紧急需要属于“公共利益”的范畴，即遭受威胁、破坏或者危险的利益属于公共利益范围，需要动用公共行政权力进行干预。如上文所讲的“紧急状态”“突发事件”下的利益保护均属于公共利益保护的范围。如果突然发生的危险仅仅涉及私人利益的范围，则处理该事件的需要不属于这里的紧急需要。如《刑法》第二十一条和《民法通则》第一百二十九条所规定的紧急避险，在仅仅为本人或他人的利益而发生的情况下即是。

本案纠纷发生的背景即为上述的紧急情况下才产生的紧急需要，为了多数人的安全需要，对原告的房屋进行征收、爆破，该行为是合法合理的。

3.征用须依据法定的权限和程序进行

征用补偿自应遵循一定的程序，并为被征用者提供法律救济途径。行政征用属于行政强制法中的“即时强制”措施，将在行政强制立法中予以规范，而行政征用的程序将由行政程序法规范。

三、征用应从目的上限制其适用的范围

1.行政征用应当给予补偿

关于行政征用补偿，在理论上有既得权说、恩惠说、社会职务说、特别牺牲说、公用征收说、公平负担说等多种观点，其中特别牺牲说逐渐占据主导地位。该学说认为：“国家原有使人民负担义务之权力，人民有服从其命令之义务，唯如非加于一般之负担，而仅使特定人受特别牺牲时，自应予补偿，俾合于正义公平之原则。”关于补偿标准，各国根据本国的实际情况确立不同的原则，如美国是公平合理补偿原则，法国是公正补偿原则，日本是正当补偿原则。

我国法律，如《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

《民法典》物权编第二百四十五条沿袭了《物权法》第四十四条规定，因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。仅作“单位”变“组织”，增加“疫情防控”文字修订。本案中征用马某房屋显然是为了后续发生次生危害的紧急需要。只要整个征用过程严格遵守法定程序，符合征用的法定条件，也无可厚非。

《外商投资法》规定的是“公平、合理的补偿”原则，《戒严法》规定的是“相应补偿”原则。

随着我国经济实力的增强和民主法治的发展，行政征用似应确立“合理补偿”原则较为适宜。所谓“合理补偿”，应理解为补偿数额与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当。

2.补偿标准公开原则强调补偿估价的程序化、非利害关系化和透明化

（1）确立合理补偿原则和补偿标准公开化原则

合理补偿原则旨在强调基于人文主义和人文关怀的考虑，防止公力任意侵犯私益，应当将因征用所发生的补偿的基本点立足于不使原权利人的生活恶化。法律把征用的范围限定在不动产和动产，无映射对财产权施加的限制或负担之意。唯梁慧星教授和王利明教授对权利的剥夺予以关注，但仍未提及对财产权施加的限制或负担。政府管制行为对私人财产权施加的限制或负担，纵然没有侵占财产，没有通过转移财产所有权进行占有，可是会使财产丧失应有的功能，使所有权变成一具空壳，产生的效果与剥夺所有权的行为已无太大区别，公平补偿也无从谈起。[27]

（2）各种法律关系的调整结果都可以视为一种经济利益的平衡

财产权“不仅仅是物质财产财富、精神财产，包括每个人的生命本身，以及制度性的设置”。因此，“由于现代社会的各种调整手段中越来越离不开经济补偿这一办法，因而不妨将一切有经济价值的物（包括有体物和无体权利）都视为财产，或至少是新财产”。[28]

在不少国家的立法中均对此得以确认。但是，对目的的规定，虽然从社会公共利益、国家发生紧急状态的需要等许可适用征用程序的角度进行规定十分必要，但是尚不充分，还需要从禁止性的角度作出明确规定。这不仅表明法律虽然认可基于社会公共利益或国家发生紧急情况时，直接根据法律的规定而对个人的财产权进行限制，而且还表明这一限制也是有范围的，法律依然以维护个人财产权利为基本原则。