政策的非预期陷阱
体制机制视角
在我国经济从高速增长阶段转入高质量发展阶段的过程中，深化改革扩大开放的脚步没有停止。当前，改革进入“深水区”，新旧矛盾集中凸现，这对于我们的政策设计和执行提出了更高要求。针对改革政策举措的有效性问题，我们选取一些案例进行了跟踪研究。我们在研究中观察到一些新的现象：各个领域在继续推进改革、破解难题的同时，一些政策措施在推进过程中出现了政策设计之初并没有预料到的问题，即非预期的影响或副作用，本文称之为“非预期陷阱”。比如，民营企业、中小银行、自贸区建设等一些在过去经济转型中推进较为顺利、发挥了重要作用的领域遇到了瓶颈；针对环保和治理影子银行等新问题的政策在取得重大进展的同时，也产生了意想不到的副作用。这背后有外部冲击因素和周期性原因，也更多折射出我国的体制机制仍然需要在转型发展中继续改革完善。党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。重视分析这些政策的非预期影响，深入理解其背后的体制机制原因，进而提出针对性的建议，对于探索实现国家治理体系和治理能力现代化目标、提高政策制定和执行水平具有重大意义。
一、政策的非预期影响及视角
只是良好的动机并不能够确保带来良好的结果。早在北宋时期，宰相王安石颁布《青苗法》，本意是通过政府放贷缓和民间高利贷盘剥现象，最终却加重了民众负担。这个经典的历史案例表明，出发点良好的政策可能会产生非预期的政策效果。明清时期，思想家黄宗羲在《明夷待访录》中论述了历代税赋改革后农民负担不降反升的现象，被现代学者总结为“黄宗羲定律”（秦晖，2002）。在现代理论中，美国社会学家罗伯特·默顿（Robert K. Merton）于1936年首次将“非预期结果”[2]作为专门的理论问题和范畴提出来进行系统讨论。他将非预期结果解释为“有意的社会行动（purposive social action）产生的既不在意图之中、也不在意料之中的后果”，既包含意外收获，也包含意外危害。本文分析的问题是，政策从良好的动机出发，却产生未预期到的一些副作用，我们称之为政策制定或执行过程中的“非预期陷阱”。
社会学领域对非预期结果的分析以一般性的理论阐述为主，分析对象是一般的社会行动，并非针对政策措施。默顿（1936）将行动的非预期结果归因于疏忽、错误、意识形态偏执等导致的知识缺乏。[3]吉登斯（Giddens, 1984）强调专家知识的运用仍可能带来意外后果，包括抽象知识应用到具体情境中发生的“操作失误”、理想化的专家知识因脱离实践而导致的“设计错误”等。贝克（Beck, 1992）认为，现代社会是“风险社会”（risk society），在物质财富增长的同时，风险也在不断扩大和积累，人们试图消除风险的努力会不可避免地产生新的未预期到的各种风险。
西方公共政策理论专门研究分析了公共政策在设计、执行、评估等过程中失效的原因，但较少关注其“非预期影响”。在公共政策理论文献中，马兹曼尼亚和萨巴蒂尔（Mazmanian and Sabatier, 1983）指出，政策目标不明晰、政策方案具有外部性，可能导致政策设计失效；戈金等人（Goggin et al. ，1990）和斯托克（Stoker, 1991）指出政策执行主体相互冲突、缺乏合作、沟通不畅等问题，可能导致政策执行失效。还有一些学者通过分析具体政策案例，寻找政策执行效果偏离初衷的原因。其中，一份有影响力的研究是普雷斯曼和威尔达夫斯基（Pressman and Wildavsky, 1973）针对美国联邦政府“奥克兰计划”[4]失败的原因分析，该研究指出，问题出在政策执行中“联合行动”的困难。这一研究首次揭示了政策设计与实际执行的偏差，引发了西方政策执行研究的热潮。[5]总体来看，西方公共政策学者对政策失效的原因做了较多探索，形成了一些较为成熟的理论，但大多基于西方经济社会制度背景。这些西方理论未必能够直接套用来理解并解决中国的实际问题。中国的公共政策研究中，直接聚焦于“非预期影响”主题的文献更少，主要是分析某项具体政策出现非预期影响的成因[6]，且多局限于操作层面，在政府治理层面的启发性不足。
制度经济学和组织学研究揭示了体制和机制如何影响政策效果，具有重要参考价值。从体制的角度看，经济中各种制度相互依存、互相制约，形成复杂的系统，改革可能导致旧体制失灵，造成非预期的影响。吴敬琏（2018）指出，“旧体制虽然有很大的运作困难，但经过长时期的磨合，其各个环节大体能够相互链接和配合。一旦其中某些环节发生改变，即使这种改变是进步性的，也有可能使得整个系统运转困难”。青木昌彦（2016）也提出，在一个“整体性制度安排”中，各种具体制度之间具有相互关联和相互依存的特性，“只有相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的”。奥斯特罗姆（Os-trom, 2010）提出了“多中心治理”（polycentricity）概念，认为市场机制和政府机制都可能失灵，此时社会中的一群个体可能自发组织起来，进行自主治理。这种多中心、多层级的公共政策安排可能更有助于维护公共利益。
从机制的角度看，如果微观主体的激励和约束机制存在扭曲，政策可能出现非预期的影响。微观主体的利益和偏好决定他们对政策的反应，进而影响政策效果。个体的自利行为不一定导致集体的最优结果。简单将微观个体利益最大化等同于集体利益最大化，会带来“合成谬误”（Samuelson, 1955）。群体性自利形成的利益集团可能阻挠政策实施，导致政策难以推进、执行不足或是过度执行（Olson, 1965）。委托代理理论认为，激励不相容会引发代理人的行为偏离委托人的目标，导致资源配置扭曲。政策制定者需要通过巧妙的机制设计，向参与者提供合适的激励，满足激励相容条件，才能通过其追求个体利益最大化的行为，实现集体利益最大化的政策目标（Hurwicz, 1972; Myerson，1981）。
如果政治激励和约束扭曲了经济行为，也可能导致政策出现非预期的影响。阿西莫格鲁和罗宾逊（Acemoglu and Robinson, 2013）等政治经济学文献指出，经济政策在影响微观主体的经济激励与约束的同时，还可能影响其政治激励、政治力量与政治约束。只考虑政策的经济影响，忽略政治因素，可能会导致政策失误。许多学者运用政治经济学理论分析了中国治理的实践，发现许多中国独有的治理方式，可能导致政策出现特定的非预期影响。例如，我国政府治理有别于韦伯式的、权责划分清晰的西方科层制（bureaucracy），存在M型结构、“压力型体制”和“运动型治理”等特点（钱颖一和许成钢，1993；荣敬本等，1998；周雪光，2012）。 M型结构使得地域之间可以展开竞争，从而提高效率，但也有可能造成地方保护主义等扭曲。压力型体制通过自上而下传递行政压力，有助于贯彻上级政策意图，但也限制了下级因地制宜的空间。运动型治理依靠政治动员的方式有利于调动各方资源，“集中力量办大事”，但也可能导致政策执行过度。又如，我国中央和地方分权，干部晋升制度和信息不对称，政府职位的权、责、利分离等因素，可能扭曲了地方官员的激励，导致地方保护主义、官员行为短期化倾向等问题（周雪光，2005；许成钢，2011），这些问题也可能导致政策的执行效果偏离政策设计者的预期。
近年来，我国有关方面推出了一系列影响广泛的政策，取得了新的改革成效，但同时也产生了新的非预期影响。有一种观点认为，任何政策本身都有正副效应，只是不同时期两者表现强弱不同；也有一种观点认为，近年来我国经济周期性下行压力加大，面临的外部冲击和挑战也在增加，非预期影响自然更多。还有一种观点认为，随着经济社会不断发展，改革的复杂性、系统性日益上升，不确定性越来越高，相关政策措施的非预期影响也就越来越频繁。
我们认为，第一种观点支持我们分析政策正副效应在特定体制机制下的不同表现；后两种观点能够在一定程度上解释非预期影响的现象，但是不是最主要的原因，值得商榷。首先，从实证的角度看，出现非预期影响的政策涉及多个领域、多种主体，因而难以用局部冲击和短期波动简单解释，应当探寻更加全局性、系统性的深层次原因。例如，过去发展较快的民营企业、中小银行，近年来遇到了新的问题。经济周期性下行压力加大固然是问题的一方面，但民营企业、中小银行经营状况相比国有企业、大型银行在恶化，说明宏观环境不是问题的全部，问题背后可能有更深层次的结构性原因。又如，煤改气、南猪北养等横跨多个领域和主体的政策，虽然政策出发点都是好的，也取得了重大成效，但同时出现了一些非预期影响，这个现象具有一定的共性。
其次，从规范的角度看，将政策的非预期影响笼统归结为现实的复杂性和不确定性太高，容易陷入政策非预期影响的宿命论，导致政策消极和不作为。现实的复杂性和不确定性客观存在，不可能完全消除，但这并不意味着在降低政策的非预期影响方面毫无作为。比如，财政、货币和审慎监管政策逆周期调节经济活动是客观事实，如何在高度不确定的情况下更好地发挥政策作用？这是本文聚焦探究的问题。
制度经济学、组织学和政治经济学文献启发我们，政策非预期影响的深层次原因可能在体制机制层面（体制和机制的定义详见专栏1）。体制是政治、经济或社会的组织运作形式或结构的总称，机制是体制各部分之间相互影响、相互作用的情况。体制构成了特定机制的背景，对一个特定机制是否有效起决定性作用。一个个具体机制则是体制的基础，多个机制同时调整会带来体制的变革。体制和机制具有全局性和系统性。局部冲击和短期波动的影响是个别的、短暂的；体制和机制的影响则是广泛的、持久的，涉及多种政策、多个领域、多种微观主体。如果剥去特定政策、领域和个体表面上的差异，发现较多共性，那么问题就更多指向经济运作和组织的形式以及各主体之间的相互影响，即体制和机制问题。
专栏1 什么是体制，什么是机制？
“体制”一词对应的英文词是system，指的是有组织的整体（organized whole），在社会科学中衍生为一系列通常互相作用、互相联系的条款组成的一个统一整体。[7]康德在《纯粹理性批判》中对system做了如下定义：“我所理解的系统（system）就是杂多知识在一个理念之下的统一性”[8]，凸显了这一概念的整体性和系统性。本文中使用的“体制”一词，指的是政治、经济或社会的组织运作形式或结构的总称，包括政治体制、经济体制和社会体制等。体制的概念区别于制度（institution）的显著特征是其整体性和系统性。体制作为整体的结构和功能一方面决定着其构成要素，包括各种制度安排、组织机构和行为主体的地位和作用；另一方面每一构成要素自身的性质和功能的实际发挥也都要受到体制总体状态的制约，服从体制整体功能实现的需要。体制的各个构成要素之间存在着相互联系、相互作用、相互依存、相互制约的关系（周冰，2013）。本文讨论中涉及的体制，主要包括决定市场和政府关系的经济体制、决定政府组织与政策制定与执行模式的政治体制等。
“机制”一词对应的英文词是mechanism，来自希腊文mēkhanē，原意指机器的构造及工作原理。[9]生物学、医学借用这个词来说明有机体的构造、功能及其相互关系。社会科学领域引入该词，意在将社会科学中的对象作为有机体来理解其运转的目的和方式，各部分之间相互影响、相互作用的情况。比如，政治机制指的就是政治系统的结构、功能和运转的规律。经济机制就是指社会经济机体中各个组成部分和环节之间相互联系、相互制约、推动社会经济运转的过程和方式。在经济学中，机制可以抽象理解为经济主体在给定信息集下进行经济决策的决定函数的设定。[10]在这个意义上，几乎所有市场制度或者经济组织都可以被视作一种机制。本文涉及的机制主要包括激励约束机制、参与机制、评价机制、纠错机制等。
体制与机制两个词既有互相联系的部分，也有明显的区分。两者都是对制度的描述，机制通常更加微观，聚焦某个具体政策；体制通常更加宏观，着眼于整个制度体系。体制构成了特定机制的背景，对一个特定机制是否有效运行有决定性的作用。此外，体制的运行也建立在一个个具体机制的作用基础上。体制的改革通常会涉及许多机制的同时调整，而单个机制的调整对体制变革的影响则往往是边际性的。
由此，我们试图总结改革开放历史经验，基于我国体制机制特点，对近年来一系列政策非预期影响的案例展开经验分析，从表象中提取共性问题并进行理论升华，为提高治理能力提供具体、有针对性的政策建议。本研究的案例和理论分析都认为，如果说政策导致的非预期影响是一种宿命，这种宿命不是外部环境造成的，更重要的还是体制机制的扭曲作用。以此，我们强调两点启示：一是政策设计和执行中，应该尽量减少政策带来的不确定性，尤其是非预期影响；二是需要通过不断深化改革，破除体制机制束缚，消除导致非预期影响的结构性因素。
本文同制度经济学、组织学和政治经济学文献相比，主要有两个方面的不同。第一，上述文献的主要目的是理解体制机制本身，本文的主要目的是理解政策为何会产生非预期影响。第二，上述文献主要从抽象的理论和逻辑出发，理解现实中体制机制的一般性规律，部分涉及政策效果分析，而本文参考公共政策案例研究方法，从近年来政策的现实经验出发，提炼非预期影响背后的共性原因，最后上升为理论分析。通过对比分析近年来的典型政策案例，有助于剖析体制机制症结，发现政府治理体系和治理能力短板，探索推动体制改革的方向。
二、改革的历史经验和当前体制机制的特点
既然政策出现非预期影响可能是体制机制原因导致的，我国的体制机制有什么样的特点？主要矛盾和矛盾的主要方面是什么？改革的历史经验，是理解当前体制机制的历史和现实基础。我们回顾了改革开放40年的三大历史经验：“增量改革”“渐进试点”“以开放促改革”。从计划经济向市场经济的转型不是一蹴而就的，而是通过三大经验设计适当的激励，调动农民、企业、地方政府等市场参与主体积极性，实现了纷繁复杂、有序持续的体制机制调整。增量改革在不触动既有存量利益的前提下，以增量扩张带动存量优化，进而提高整体经济发展质量。渐进试点通过在部分单位和市场主体中的试验，探索体制机制创新，既能推进改革，还能防范出现颠覆性错误。以开放促改革通过营造竞争、公平、开阔的改革环境，激发“干中学”等人力资本积累，向国际市场靠拢，促进经济体制改革走向深化。
随着改革进入“深水区”，历史经验的适用性正在发生重要的边际变化。一是增量改革的空间在缩小，继续改革难免触动存量利益。二是渐进试点的适用性在降低。新的改革系统性、全局性更强，有的改革牵一发而动全身，试点不容易准确评估效果，也不容易控制风险。三是以开放促改革面临的内部惰性和外部阻力在变大。我国已成为世界第一大贸易国，扩大开放不像改革开放初期那样紧迫，同时随着全球民粹主义、贸易保护主义兴起，我国面临的外部摩擦和冲击增多。这些边际变化凸显了进一步改革的紧迫性和艰巨性。
我国当前体制机制特点突出体现在政府和市场、国有企业和民营企业、中央和地方三对关系上。在政府和市场的关系上，我国逐步确立了中国特色社会主义市场经济体制，政府直接配置资源逐渐减少，市场在资源配置中发挥越来越重要的作用。十八届三中全会提出“市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”，明确了政府和市场的职能定位和改革方向。当前，政府和市场的关系仍在朝着十八届三中全会提出的目标迈进，面临的主要矛盾是政府职能“越位”和“缺位”并存，市场体系仍有待完善。政府对一些领域资源配置的干预仍然较多，而在维护市场秩序和公平、提供公共服务等方面则有待加强。政府与市场的边界有待进一步清晰，以减少制度寻租和套利。
在国有企业和民营企业的关系上，民营企业对我国经济的贡献已经是“五六七八九”[11]，国有企业则在进行分类改革和混合所有制改革，以实现国有企业“做强做优做大”和国有资本保值增值。当前的主要矛盾是民营企业在制度环境上仍处于相对弱势的地位。一是市场准入壁垒仍然较多，在一些重点领域仍然存在各类显性和隐性的壁垒，导致机会不平等。二是制度性成本差异较为突出，民营企业在获取金融、土地等要素资源方面存在劣势，在与大型中央企业、国有企业合作中的议价能力不足。此外，政策执行标准、司法制度等也往往不利于民营企业。
在中央和地方的关系上，通过动态调整，寻求稳定与效率的平衡。改革开放的过程是中央向地方政府在内的各社会主体放权让利的过程。中央通过行政发包、地域竞争和官员晋升激励等方式，调动了地方政府官员的积极性。但这一安排在促进经济高速发展的同时，也催生了腐败增多、环境污染、地区收入差距扩大等问题，需要通过动态调整中央与地方的关系加以解决。当前的主要矛盾是如何充分发挥地方的积极性，促进区域均衡发展；在多目标的发展模式下，原有单一目标激励的效果下降、副作用增加。同时，中央和地方的财力与事权不匹配问题逐渐显现，地方财政压力逐渐加大，催生了土地财政、地方融资平台等新问题，加剧区域发展不平衡。
总体来看，经过40年改革开放，我国逐渐形成了转型期的体制机制，这是立足国情的现实选择。我国体制具有注重统筹、执行力强等优点，但同时，在有效适应当前经济社会发展需要等方面仍存在相当的距离。
三、案例分析：从体制机制的视角看政策的非预期影响
在分析体制机制特点的基础上，我们通过案例分析揭示体制机制的哪些问题导致了政策的非预期影响或副作用。我们选取了九个代表性案例，分为两部分。第一部分聚焦以前较为成功，但近年出现问题或效果低于预期的改革领域，即“以前灵但现在不灵”，具体包括鼓励民营企业发展、推动中小商业银行市场化改革和自贸区改革试点三个案例，分别对应国有企业和民营企业、政府和市场、中央和地方三对关系。第二部分聚焦近年来为解决新问题推出的政策，即“老革命碰到新问题”，具体包括以环保为目标的煤改气和南猪北养政策，应对前期失衡的规范性政策，包括治理影子银行、规范社保征收，以及为培育新的经济增长点推出的新能源产业政策、政府引导基金等新兴产业支持政策。
表1汇总了九个案例中的非预期影响及主要成因。在前三个案例中，非预期影响的共同成因是体制机制扭曲使得相关改革措施成效不及预期。改革进入“深水区”后，增量改革的空间缩小，渐进试点的适用性下降，改革阻力加大，再叠加宏观和外部环境等出现的不利的周期性变化，体制扭曲在国有企业和民营企业、政府和市场、中央和地方三对关系中体现得更为明显。后六个案例中，非预期影响的成因各有不同。归纳起来，一是政策设计面临：（1）体制扭曲影响，（2）多目标平衡难题，（3）目标群体的“反向激励”效应，（4）政策科学性问题；二是政策执行面临：（5）执行强化效应，包括层层加码和“一刀切”，（6）缺乏市场沟通或市场导向，（7）调整和纠错机制不够完善。
表1 九个案例的非预期影响及主要成因
注：以上所选案例以事实为基础，分析仅涉及非预期影响，不尝试评价政策本身是否恰当、是否收益大于成本、是否应该做，即不对政策本身尤其是预期的影响做价值判断。因为这需要严格的实证和因果关系分析，有些政策尚在实施中，其影响仍有待时间检验。比如治理影子银行案例，虽然市场和媒体一度争议较多，但是2020年新冠疫情来袭，越来越多的人认为正是因为2016—2018年治理影子银行的主动去杠杆、控制地方债务、提前释放风险，才保留了难得的政策空间，避免了风险在疫情冲击下的集中暴露和相互叠加。这些争议不妨碍我们从政策本身的目的出发，分析政策制定者和市场参与者都认可的非预期影响，进而探究背后的体制机制原因。
涉及的问题之一是，政策设计和执行问题一直存在，为什么现在的非预期影响显得更加突出？我们归纳了具体成因背后的三个深层次成因。一是时代背景。21世纪以来，内外部世界的复杂性和多变性上升，非预期影响更容易发生。社会主要矛盾发生深刻变化，政府的目标更加多元，特别是在周期性因素共同作用下，政策措施的正副效应的自然强弱分布状态可能发生了变化[12]，非预期影响更容易体现，这对治理能力特别是多目标平衡能力提出了更高要求。二是体制及其运行机制的扭曲。随着改革进入“深水区”，历史经验的边际收益递减、边际成本递增，出现了改革阻力变大、体制完善步伐放慢甚至自发退化的情况。民营企业经营困难、中小银行经营困境、自贸区改革瓶颈都是具体体现。在改革放缓的情况下，当前体制机制对政策效果的扭曲，在近几年影子银行治理、煤改气、南猪北养、政府引导基金等政策实践中更加凸显。三是政策设计和执行机制的扭曲，主要体现为具体政策层面的若干问题。前三个案例直接反映当前突出的改革受阻和体制扭曲问题，后六个案例也大都涉及体制及其运行机制的扭曲。如果不深化改革破除体制机制弊端，再完美的政策设计也可能产生非预期影响。
综合上面三个层次看，政策非预期影响存在一些外因，但更多是内因，既包括体制及其运行机制的扭曲，也包括政策的多目标平衡难题，还包括政策设计和执行机制的扭曲。案例分析发现，近年来体制及其运行机制导致的政策效果扭曲和执行强化效应，以及时代背景导致的多目标平衡问题更加突出。它们都涉及体制与政策之间、不同政府主体之间以及多项政策目标之间较为复杂的互动，是随着改革步入“深水区”出现的较复杂的新问题。为此，我们在案例分析的基础上，构建理论框架，深入分析微观主体的激励、约束和互动，试图理解体制及其运行机制导致政策扭曲、执行强化效应的一般性原因，以及多目标平衡难题造成的影响，并提出改进建议。
四、体制机制问题导致政策非预期影响的理论分析
针对体制扭曲的问题，我们建立了政策、体制与改革互动的理论框架，将社会福利目标、体制的动态演变、政策与改革的选择、外部环境的状况融为一体。在理论框架中，政策制定者在给定外部环境Xt ，在体制St的约束下，选取合适的政策Pt和改革Rt ，实现社会福利的动态最优[13]：
是贴现因子。
政策Pt和改革Rt是控制变量。政策直接影响当期社会福利U（St，Pt，Xt）。改革不直接影响当期社会福利，但会通过改变体制，间接影响未来的社会福利U（St+1 ，Pt+1 ，Xt+1）。我们根据与体制是否相关，对政策和改革进行了区分。现实中，一项政策往往兼具影响社会福利的政策属性与影响体制的改革属性，政策制定者需要在短期社会福利和长期体制完善之间权衡（详见专栏2）。
专栏2 什么是政策，什么是改革？
在政策、体制与改革互动的理论分析框架中，政策和改革具有清晰的界定。政策的定义是影响当期社会福利，但不影响体制的控制变量；改革的定义是影响下一期体制，但不影响当期社会福利的变量。这种二分法有助于得到清晰的分析结论：最优政策只需要在考虑当期体制和外部环境的前提下，最优化当期社会福利；而最优改革只需要在考虑当期体制和外部环境的前提下，最大限度推进体制完善。政策与改革两个控制变量明确分工，分别实现两项目标，满足丁伯根法则（Tinbergen’s rule） ——要实现N个目标，最少需要N个工具。
现实中的政策与改革则不能截然区分开来。政策是一个具体的概念，而改革相对抽象化。现实中并没有哪一种具体的行动叫作“改革”，而往往是一系列相互关联、与体制关系紧密的政策加起来叫作“改革”。例如，“三去一降一补”等政策加起来统称为供给侧结构性改革。可以说“三去一降一补”等政策兼具改革属性。例如清理影子银行和去杠杆，一方面是通过降低杠杆率，防范金融风险，这主要针对当前的问题，政策的色彩较浓；另一方面是通过规范企业和地方政府举债行为，优化未来的信贷资源配置，这主要针对体制的根本问题，带有改革的色彩。
政策与改革难以区分加大了政策制定者的权衡难度。如果一项政策同时影响当期社会福利和未来的体制机制，就会出现1个工具对应2个目标的情况，违背了丁伯根法则。除非巧合[14]，政策制定者难以同时实现当期福利和未来体制最优。如果希望提高短期福利（或政策执行者着眼于短期利益），就需要以减缓体制改革为代价。
现实中的政策还可能具有路径依赖性，与体制难以区分开来。在理论框架中，我们假设政策是控制变量而不是状态变量，每期的政策可以灵活选择。但是现实中的政策可能是路径依赖的，今天的政策取决于过去的政策。如果是这种情况，那么过去的政策就会是状态变量即体制的一部分。例如，改革受阻时，政策制定者有可能考虑用暂时性的政策替代改革，以提高短期社会福利。这实际上对应的是正文图1中的次优解（B点）。但如果形成路径依赖，替代性政策难以退出，社会福利长期仍然难以达到最优（A点）。
以上讨论有助于深化对政策、体制与改革关系的理解。现实中，应当抓住政策与体制相关程度这个关键变量。如果与体制高度相关，这种政策就具有较强的改革属性，就需要考虑政策是否会阻碍改革进展，或形成路径依赖导致体制停滞。反之则主要是一个短期政策执行或力度调节问题，应当重点考虑政策设计、执行和反馈机制。
体制St是状态变量，不能快速改变，具有路径依赖性：明天的体制St+1一方面取决于今天的体制St ，另一方面取决于今天的改革Rt : St+1 =（1 -δ）St +G （St，Rt，Xt），G是改革效果，取决于当前体制St、改革力度Rt和外部环境Xt。体制存在自发退化的倾向（δ > 0），改革受阻时，利益集团的制度套利行为会侵蚀体制。体制的完善需要坚持不懈的改革才能推进。
政策制定者一方面需要选取合适的政策力度，优化当期社会福利，另一方面需要推进改革，最大限度推进体制完善。最优政策
和改革
都是体制和外部环境的函数
，
，分别满足下列一阶条件：
。
通过理论模型推导和图形分析，我们发现在体制扭曲下，政策出现非预期影响几乎是必然的，可能因为政策没有充分考虑体制约束，也可能因为改革受阻、体制自发退化，加剧了对政策的扭曲。我们的理论框架从治理的较高层面揭示了正确处理政策、体制与改革之间关系的重要性，并且给出了如何正确处理的建议：短期内，政策力度不是越大越好，而是需要适应体制和外部环境约束，保持政策弹性。外部环境不确定性越大（Xt波动越大），保持政策弹性就越重要；外部环境变化越是剧烈，就越需要减少路径依赖。长期内，不能以政策替代改革，而需要不懈改革，打破体制约束，克服体制自发退化，推动体制不断完善，使好的政策实现预期效果，由此我们的理论模型也区分了改革和政策。改革贵在力度适当、持之以恒。如果改革受阻，政策力度越大，其效果反而可能越差。
我们可以用民营企业经营困境的案例，更清晰地说明这一理论框架。图1中的左半轴代表体制S ，具体指国有企业、民营企业二元体制，民营企业营商环境和融资环境等，其完善有赖于下半轴代表的改革R ，包括国有企业改革、金融改革等。体制本身有自发退化的倾向（δ > 0），背后的原因可以是利益集团制度套利。给定体制，右半轴代表的政策P （影子银行治理）决定了上半轴代表的社会福利（或政策执行效果） U 。体制S越完善，去杠杆、强监管能够达到的效果越好（第Ⅱ象限斜线）。外部环境（我国增长潜力、全球经济形势等）越有利（X越高），政策效果U也会越好。
受体制改革受阻、不利外部环境约束，影子银行治理等出发点良好的政策产生了非预期影响。近年来，国有企业分类改革、混合所有制改革等进展慢于预期（Naughton, 2018），一些民营企业的公司治理提高也比较缓慢（R0 <
），导致民营企业经营困难。随着资源向国有企业集中，社会上一度出现了民营经济“原罪论”“离场论”，体制自发退化的倾向有所加强（δ↑，S1 <
）。而且，外部环境不利因素增多（X↓）：国内人口红利基本释放完毕，潜在增速持续下降；全球经济复苏乏力，全球化进程停滞甚至倒退。在上述背景下推出影子银行治理等政策（
），起到了防控系统性金融风险的作用。但影子银行信贷供给收缩加剧了民营企业融资难融资贵问题，导致一些坏杠杆没有去化、好杠杆被迫去化的非预期影响（C点）。短期内，可以适时调整影子银行治理的节奏和力度（P1 < 
），这样有助于缓解民营企业经营压力，降低短期社会福利损失（B ≻ C ）。长期看，应当坚持推进国有企业改革和金融改革，鼓励民营企业提升公司治理水平（
> R0 ），从而扩大民营企业生存空间（
> S1 ），在化解民营企业经营困境的同时，有效防控系统性金融风险，实现更高的社会福利（A ≻ B ）。
图1 政策、体制与改革互动的理论框架：改革受阻和体制自发退化的扭曲，导致政策出现非预期影响
注：第Ⅰ象限是政策制定者的社会福利函数，右半轴P是政策，上半轴U是社会福利。第Ⅲ象限是改革与体制的关系，左半轴S是体制，下半轴R是改革。t = 1期的体制S1 由两方面因素共同决定：一是t = 0期的体制S0 ，从t = 0期到t = 1期，体制会自发退化到（1 -δ） S0 ，δ > 0度量了体制自发退化的速度；二是t = 0期的改革力度R0 ，合适的改革力度能克服体制自发退化，推动体制完善。但如果改革力度不足或过于激进，体制完善的步伐就会变慢。S1 与R0的关系如第Ⅲ象限的曲线所示。不同的体制S通过第Ⅱ象限的斜线对应不同的社会福利函数水平，体制S越完善，能够达到的社会福利U越高。t = 0期改革受阻（R0 < 
）、体制自发退化（δ > 0），导致t = 1期体制完善不及预期（S1 < 
），叠加外部环境不利因素增多（X↓），导致政策出现非预期影响：政策制定者设想推出政策
后，社会福利能达到A点，实际则落到C点。如果充分考虑体制约束，政策力度应减弱到P1 ，社会福利升至B点。为了避免非预期影响，短期应提高政策弹性，使其适应体制约束，实现次优解（B点）；长期应坚持改革推动体制完善，实现最优解（A点）。相关案例：影子银行治理、民营企业困境、中小银行、政府引导基金。
针对现实中政策执行的强化效应，我们对政策、体制与改革互动的理论框架进行拓展，将单一政策制定者丰富为包含上下两级的政府，分析自上而下的政策执行出现扭曲的机制。与委托代理理论强调代理人信息优势和利益冲突导致政策执行扭曲不同，我们的模型从案例出发，聚焦下级信息劣势导致的执行扭曲和上级纠偏行为的影响。自上而下的政策执行面临信号噪音干扰，导致下级执行力度不及上级意图。上级为了纠正这种倾向，会强化激励和问责，但这并不能消除噪音，反而可能增加新的扭曲：下级政策执行力度普遍加强，但一部分执行力度过度加码，加大社会福利损失。问责力度越大，执行力度扭曲和社会福利损失也越大（图2中的A′点和C′点）。分析给出了解决政策执行力度偏差问题的建议：不能只靠自上而下强化问责，更要利用自下而上的信号。一是市场提供的价格信号。让自下而上汇总信息的市场信号成为调节政策执行力度的重要参考，能够缓解自上而下执行中的噪音，使政策力度符合社会福利最大化要求。二是下级在执行中获得的信息。下级掌握政策具体执行的一手信息，应当允许博弈和试错，疏通堵点，动态调整，优化政策力度。三是分散的民意。群众是政策的最终委托人和受益者，但意见分散，应当利用信息技术手段，充分征询分散的民意。
图2 不完全信息下的自上而下政府决策模型：问责压力导致层层加码和“一刀切”
注：左半图和右半图分别刻画了无问责压力和有问责压力时，上级政府的最优决策，以及下级政府的反应。左右半图的坐标轴相同，上半轴U是上级的效用，取决于右半轴下级的政策执行力度P ，如第I象限曲线（虚线）所示。下级政策执行力度又取决于接收到的上级信号强度i ，如第IV象限曲线P（i）所示（实线）。上级向下级发出的信号强度为i时，下级接收到i-
或i +
，概率各为50%。无问责压力时，上级向下级发出信号i* （左半图下半轴），使得下级无论接收到i*-
信号还是i*+ 
信号并按相应力度执行政策（
和
）后，上级的效用都保持在U*不变（左半图A*和C* ）。上上级根据下级执行力度是否达标（效用函数顶点对应的PB ）决定是否对上级问责后，上级的效用曲线左半部分整体下移（右半图第I象限实线）。在避险动机驱动下，上级向下级发出更强的信号i′ > i* （右半图下半轴），推动下级执行力度加码至
、
，但上级效用下降至U′ < U* 。由于信号噪音
> 0无法通过问责消除，自上而下的政策执行难以实现理想的执行力度PB 。相关案例：煤改气、南猪北养。
针对现实中政策制定者面临的多目标平衡难题，我们进一步拓展了政策、体制与改革互动的理论框架，将单一目标扩展为双目标，讨论强化激励和问责在多目标平衡难题下，加剧政策执行力度偏差的问题（图3中的C点）。由此联系激励理论的经典文献，提出在多目标下，应当慎重设计官员激励机制，减少机会主义行为和政策执行力度偏差。具体来说，长期激励优于短期激励，职业生涯激励优于特定任务激励。
图3多目标平衡难题：政策负外部性和官员精力分散扭曲政策执行力度
注：第Ⅰ象限是官员执行第1项政策的效用函数，上半轴是效用U1 ，右半轴是第1 项政策的执行力度P1 。第Ⅱ象限斜线刻画了第2 项政策对第1 项政策的负外部性，左半轴是第2 项政策的执行力度P2 。第Ⅲ象限斜线刻画了官员对1和2 两项任务的精力分配，下半轴也是第1 项政策的执行力度P1 ，通过第Ⅳ象限的45 度斜线和第I象限横轴一一对应。1和2 两项政策的执行力度（P1 、 P2 ）需要官员平衡。在上级问责压力下，下级加大政策2的执行力度（
），产生两方面效果。一方面，政策负外部性（第Ⅱ象限斜线）导致政策1 执行效果变差，效用曲线整体下移（A → B ）；另一方面，官员精力分散（第Ⅲ象限斜线）导致政策1 执行力度下降（
，进一步降低政策1 执行效果（B → C）。
五、主要结论和政策建议
综合案例和理论分析，我们总结认为，政策出现非预期影响的主要原因是体制机制不完善。经过40年改革，我国的体制机制取得很大进步，但仍存在较多不完善之处，集中体现在政府和市场、国有企业和民营企业、中央和地方三对关系上。不完善的体制机制引发政策在制定和执行过程中出现问题，造成非预期影响。而且，随着改革进入“深水区”，体制完善的步伐可能放慢，甚至出现自发退化，使政策的非预期影响进一步增多。在研究推进我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中，这些问题应该得到足够的重视。
我们区别长期和短期，提出如下完善体制机制、更好发挥政策作用的建议：长期看，要坚持改革方向不动摇，推进体制不断完善。体制存在自发退化倾向，改革如果停滞，就会不进则退。面对改革进入“深水区”，在增量改革、渐进试点、以开放促改革的历史经验存在边际收益递减、边际成本递增的情况下，需要调整政府部门和官员的激励和约束机制，鼓励制度创新，创新改革方式，才能推动体制不断完善，打开政策空间。具体来说，平衡政府和市场的关系，应发挥市场在资源配置中的决定性作用，落实要素市场化，更好发挥政府作为规则制定者和“守夜人”的作用；平衡国有企业和民营企业的关系，应坚持竞争中性原则，扩大市场准入；平衡中央和地方的关系，应坚持自上而下的决策与自下而上的反馈相结合。
短期看，体制改革难以一蹴而就，给定体制和外部环境的现状，可以通过完善机制，优化政策的短期效果，减少非预期影响。一是坚持市场原则，完善市场机制。具体包括：以发挥市场作用为方向、采取更加市场化的政策手段、根据市场信号调节政策力度、重视市场预期和市场沟通，国有企业以更加平等的主体身份参与市场竞争，建立“亲清”新型政商关系。二是理顺政策参与主体尤其是重要“边际力量”的激励机制，化解推进改革的主要障碍。减少边际阻力可以因主体施策：对部委，由于改革的成本收益不对称，可能需要考虑更高层面协调；对地方政府，应形成长期激励，如强调民生绿色GDP，兼顾民生、环保和增长，避免过度使用短期激励，尤其是强烈的负面激励。三是政策设计中要充分考虑体制和外部环境约束，进行政策的成本收益分析。四是政策设计中要强调充分全面的意见参与，加强信息搜集，充分征询分散的群众意见，并有效借助“外脑”，建设具有独立和前瞻分析能力、少而精干的高水平智库，科学决策。五是完善政策执行的后评价机制和关键效果指标（KPI）设计。六是完善政策纠错机制，及时跟踪、反馈政策效果，动态调整纠错，并保持信息公开透明。
以上六点建议可针对性地处理我们在案例分析中归纳的七大类问题：体制扭曲、多目标平衡、“反向激励”效应、决策科学性问题、执行强化效应、缺乏市场导向、不完善的调整和纠错机制（表2）。其中，坚持市场原则和理顺激励约束是40年改革成功经验的延续，前者直接应对的是政策缺乏市场导向的问题，后者应对的是政府多目标平衡、执行强化效应和“反向激励”效应的影响。值得注意的是，这两方面的机制问题，背后也部分反映了深层次的体制问题或存在体制约束的影响。所以根本上还是需要以改革的魄力和决心完善体制。在短期策略上，面对体制约束，政策设计阶段需充分考虑体制扭曲带来的额外成本。此外，“反向激励”效应的问题虽然仅在政策机制层面，不涉及体制问题；有人甚至认为，政策的受众是多元的，必然存在受益者和受损者，而受损的部分正是改革必须付出的代价。但是如果无视政策受损者“反向激励”下的行为，政策效果有可能因此出现显著偏差。我们提出应对建议的关键也在于提前考虑该因素带来的施政成本，相应调整实施力度或采取应对措施，尽量减少非预期影响的产生。科学决策和评价纠错机制则为政策发挥最佳效果提供双保险。设计阶段的科学决策意味着对政策效果做出尽可能准确的预判，为了做好预判就需要充分收集信息、鼓励意见参与。[15]但是依然可能存在判断偏差或在执行过程中发生未预期到的新情况，此时在完善的评价纠错机制下仍能及时调整政策，尽量降低非预期因素带来的损失。
好的政策很难完全靠自上而下精准设计出来。背后既有信息不完全、有限资源、认识局限等方面的约束，也因为经济系统的复杂性以及利益大调整、结构大分化的时代背景，使得政策出现非预期影响难以完全避免。任何政策失误的背后关系更多受众的切身利益，越是大范围、大力度的政策出现失误，杀伤力就会越大。同时，好的政策也不是完全自下而上的，部门利益的阻挠仍需要上层来破除。所以，好的政策往往是博弈试错、动态调整、不断完善的结果。如何以最小的代价获得最好的政策效果，是政策制定者不断求索的方向，对政策层的专业化和责任心要求很高。我们做这个研究的出发点和落脚点是在可行范围内尽量减少政策的非预期负面影响。
表2 政策非预期影响成因、体制机制问题和针对性建议
综合我们的研究和政策建议，我们总结了出台政策前的检查清单——“DO REFORM”。具体包括（1）是否有必要（Do no harm），（2）是否激励相容，尤其是边际上的关键少数阻力如何克服（Realignment），（3）是否有客观的评价机制（Evaluation），（4）是否有反馈和纠错机制（Feedback），（5）是否听取了利益相关方和公众意见（Opinion），（6）是否和现有体制机制相适应（Reorientation），（7）是否尊重市场规律（Market）。
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[1] 缪延亮，北京大学国家发展研究院兼职教授；廖岷，金融四十人论坛学术委员。本文是中国金融四十人论坛《政策的非预期陷阱：体制机制视角》课题成果的简版，课题组成员还包括谭语嫣、邓拓、张原、费璇和金洋；胡李鹏和饶璨分别参与了前期和后期的讨论。本文为作者个人观点，不代表其所在单位的观点。
[2] Merton （1936）的用词为“unanticipated consequences”，此后的文献更多使用“unintended consequences”。
[3] Merton （1936）认为非预期结果有五个来源：疏忽（ignorance）、错误（error）、不正当的即时利益（imperious immediacy of interest）、基本价值观（basic values）和自欺欺人的预测（self-defeating prediction）。“不正当的即时利益”是指决策者非常希望实现某项预期结果，以至于有意忽略了其他可能的影响。例如，1962年美国食品药品监督管理局（FDA）为保证药物安全有效，放慢了审批进度，意想不到的后果是一些原本可以及时得到医治的人不幸死去，或承受更多痛苦。
[4] 20世纪60年代中期，约翰逊连任总统后发起了“伟大社会”改革，试图通过一系列项目，为黑人等少数族裔提供更多的永久性就业机会，“奥克兰计划”是其中之一。1966年，美国商务部计划针对失业率高达8.4%的奥克兰市推动“奥克兰计划”，预算金额为2300万美元，意图创造3000个工作机会。但截至1970年，该计划仅仅支出300万美元，只创造了500个
[5] 此工作前机的会政。策研究主要集中于政策制定，直到Pressman and Wildavsky （1973）开启关于政策执行和政策评估的研究。参见曹堂哲（2005）对政策执行研究30年发展的回顾。
[6] 文军（2004）认为，过于强调政府和物质层面而忽视人的主体性和社会化，是城市化建设中出现非预期结果的重要原因。杨丽丽和龚会莲（2015）是国内少有的直接研究公共政策整体非预期结果的文献，但以论述为主。其将公共政策非预期结果的成因归纳为政策问题之间的关联性、政策方案的外部效应、政策方案对目标群体的“反向激励”效应以及政策执行主体的目标置换行为。在公共政策执行偏离方面，邓小金（2008）认为，原因包括政策调控对象、范围、目标超越原来的要求，执行过程中停留于表面宣传，政策的精神和内容层层递减，公共政策被部分执行或消极执行。胡文君（2008）提出政策执行权力配置不科学、信息沟通机制不完善、政策制定者和执行者之间利益不一致等也是政策执行无法达到预期效果的原因。
[7] 韦氏辞典释义为“a regularly interacting or interdependent group of items forming a unified whole”。
[8]中文版译文来源于康德《纯粹理性批判》（邓晓芒译，人民出版社2017年版）。英文版译文来自Immanuel Kant, Critique of pure reason，J. M. D. Meiklejohn译，1855年版。
[9] 《社会科学大词典》（中国国际广播出版社1989年版）。
[10] 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（2005年版）：“A mechanism is a specification of how economic decisions are determined as a function of the information that is known by the individuals in the econo-my. In this sense, almost any kind of market institution or economic organization can be viewed, in principle, as a mechanism.”
[11] 50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动力就业，90%以上的企业数量。
[12] 我们同意政策措施都有主要作用和副作用，但两者的强度分布在经济上行期和下行期可能存在不同。我们倾向于认为，在经济下行期，各方面利益协调难度更大，因而，政策的非预期影响下的副作用更加值得关注和考虑，并采取措施加以降低。
[13]为简化表述，这里假定外部环境的变化是事前确定的。课题报告完整版考虑了外部环境Xt随机变化的情况，通过引入期望算子E[·]，可以得出类似于确定性下的最优政策和改革一阶条件。
[14] 新凯恩斯宏观经济理论中，如果不存在总供给冲击（例如成本冲击），则稳定通胀和稳定产出缺口等价。此时，货币当局仅仅通过调节政策利率一个政策工具，就能同时实现充分就业和通胀稳定两项目标，这一点在文献中被称为“神奇的巧合”（divine coincidence, Blanchard and Gali, 2007）。
[15] 对此感兴趣的读者还可以参考罗伯特·希勒的《叙事经济学》（中信出版集团2020年版）。