第二节 行政允诺与行政协议的处理
崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案
【案号】
一审：江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00102号行政判决书
二审：江苏省高级人民法院（2016）苏行终字第90号行政判决书
【案情】
上诉人（一审原告）：崔某某。
被上诉人（一审被告）：丰县人民政府。
2001年6月28日，中共丰县县委和丰县人民政府（以下简称丰县政府）印发丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》），就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出相应规定。2003年，在崔某某推介运作下，徐州康达环保水务有限公司建成并投产。后崔某某一直向丰县政府主张支付招商引资奖励未果。2015年5月，崔某某向一审法院提起本案之诉，请求判令丰县政府依照《23号通知》第二十五条和附则的规定兑现奖励义务。丰县政府在收到一审法院送达的起诉状副本后，其下属部门丰县发展改革与经济委员会（以下简称丰县发改委）于2015年6月作出《关于对〈关于印发丰县招商引资优惠政策的通知〉部分条款的解释》（以下简称《解释》），对《23号通知》第二十五条和附则作如下说明：“1.外资，是指其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金。2.外资项目，是指利用外资建设的项目。3.本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。本条款是为了鼓励本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行。”
【审判】
江苏省徐州市中级人民法院认为，徐州康达公司系李某恩帮助重庆康达公司进行市场运作、以BOT模式投资建设运营的项目。（1）关于该项目是否属于《23号通知》规定的引进外资项目。法院认为，首先，《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类；对引介的对外承包工程项目或劳务合作项目，项目总额也以美元计。其次，《23号通知》规定的有权解释主体丰县体改委已不存在，承继其职能的丰县发改委对该文件进行解释属于有权解释；且丰县发改委《解释》中将“外资”界定为“其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金”，将外资项目界定为“利用外资建设的项目”，上述解释符合《23号通知》的本意，予以采信。综合以上两点，徐州康达公司不属于《23号通知》规定的引进外资项目。（2）关于该项目是否属于《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。一审法院认为，根据该文件的字面本意及有权解释机关丰县发改委的《解释》，“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”，是指丰县原有企业增加固定资产投入、扩大产能。因徐州康达公司系重庆康达公司以BOT模式投资建设运营的新企业，故不属于《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。综上，无论崔某某提供的丰县人大常委会的两份证明、丰县建设局的证明是否真实，无论徐州康达公司是否系崔某某引进，均因该项目不属于《23号通知》第二十五条及附则规定的奖励范畴而不应予以奖励。依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔某某的诉讼请求。
崔某某不服，提出上诉。二审法院审理认为，被上诉人丰县政府作出的上述招商引资奖励承诺，以及上诉人崔某某因此开展的介绍行为，符合居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的特征，具备诺成性、双务性和不要式性的特点。崔某某多次主张丰县政府应当按照《23号通知》的规定向其支付招商引资奖励，上述纠纷属于行政合同争议的范畴。
对被上诉人丰县政府的相关行为，既要审查合约性，也要审查合法性。其中，合法性审查不仅要审查被上诉人的行为有无违反行政法规定，也要审查其行为有无违反准用民事法律规范的基本原则。诚信原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政合同各方应当遵守的基本行为准则。基于侧重保护公共利益的考虑，赋予行政主体在解除和变更合同中具有优益权，但这种优益权的行使同样不能与诚信原则相抵触。同时，赋予行政主体的优益权不能被滥用，尤其在对合同关键条文的解释中，应当限制行政主体在无其他证据佐证的情形下任意行使所谓的优益权。否则，将可能导致行政合同产生的基础，即各方的意思表示一致，被动摇。
由于《23号通知》规定的有权解释主体丰县体改委已不存在，其职能由丰县发改委承继。2015年6月19日丰县发改委的《解释》，共有两个主要部分，其中有关“外资”的界定符合《23号通知》的本意，且具有相应事实根据，本院对此予以采纳。上诉人崔某某主张，被上诉人丰县政府应当按照《23号通知》第二十五条的规定履行奖励义务的观点缺乏事实根据，该院不予支持。
丰县发改委将《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入”进行限缩性解释，与社会公众正常的理解不符。被上诉人通过对当时承诺重新界定的方式，推卸自身应负义务，是对优益权的滥用。被上诉人丰县政府滥用优益权的行为显然有悖于诚信原则。故应当认为，丰县发改委《解释》中的该相关内容无效，被上诉人丰县政府应当继续履行当年作出的招商引资承诺义务。
一审判决未能依照行政合同的特点，结合相关民事法律规定，对被上诉人丰县政府不履行约定义务的行为作出正确裁判，依法应予纠正。依照《行政诉讼法》第七十八条、第八十九条第一款第二项的规定，判决撤销江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00102号行政判决；被上诉人丰县人民政府继续依照《23号通知》的承诺履行义务。
【评析】
行政允诺是行政机关为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人实施一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。此非常类似于民事的悬赏广告。民事的悬赏广告是指以广告的方式公开表示对于完成一定行为的人给予报酬的意思表示。因此，悬赏人对于完成该行为的人，负有给付报酬的义务。悬赏广告主要有两层意义：一层是指悬赏广告的意思表示，即悬赏人意思表示的外化；另一层是指此意思表示与指定行为的完成结合而成立的法律行为，也即是悬赏人以广告的方法声明对完成一定行为的人给予报酬的意思表示，基于该意思表示，悬赏人对完成指定行为的人负有给付报酬的义务。
在理论上，既然悬赏广告是一种附条件的法律行为，那么其成立须具备一定的条件。具体而言包括：（1）须以广告的方法，对不特定人为意思表示。悬赏广告必须采用广告的方式为之，因此属于要式法律行为。但究竟何为广告，应依一般社会公众之观念判断之。民法上最简易的判断方法，就是看其所使用的方法是否系针对特定相对人作出的。如果该意思表示是向某一个或者某几个特定人发出的，则难称其为悬赏广告，只能视为一般要约。至于广告的方法，无论是采用文字广告，如在报纸上刊登广告，在广告栏内、电线杆上张贴广告，在公共车辆、场所内悬挂广告等，还是采用口头广告，如通过收音机、有线广播播发或口送宣传等，只要使用的方法能使不特定人了解其意思表示，都可以成立。（2）广告须对完成一定行为的相对人，有给付一定报酬的表示。一定行为，各国民法上并无严格限制，不仅指积极的作为，如寻找走失之人，也包括消极的不作为。（3）须完成一定的行为。这是广告人负担给付报酬义务的前提条件。对行为是否完成的认定，应依行为的性质而定。如果指定的行为是对广告人报告一定事项的行为，或广告含有须将完成行为的事实告知广告人的意思，在通知到达广告人时，才为完成了广告指定的行为。有人认为，不必将给付一定报酬作为悬赏广告的成立要件之一。理由如下：其一，悬赏本身就是具有给付内容的意思表示。至于不特定人在完成指定行为后，是否接受这种给付是行为人的权利。其二，民事生活的多样性和复杂性，使法律不可能也不必要对悬赏广告的酬金给付作出限制。法律只需对悬赏广告的内容是否违背国家利益、是否有悖公序良俗和是否损害他人合法权益等方面加以限制。其三，悬赏酬金是悬赏广告的重要组成部分，缺少悬赏报酬给付，在理论上也抹杀了将广告分为普通商业广告和悬赏广告的法律意义。关于悬赏广告，其最主要之效力，即是相对人的报酬请求权，此与一般债权关系并无不同。
悬赏广告具有以下特点：一是有偿性，所谓悬赏，顾名思义，就是指用出钱或者奖赏的办法公开征求别人的帮助以完成自己难以完成的事情，按广告发布人的要求他人完成其指定行为，广告发布人就必须支付约定的报酬，这样才能保证广告者和行为人两者间的利益平衡；二是行为人的不特定性，悬赏广告是公开向不特定的人作出的，只要行为人完成了其所规定的行为，广告发布人的目的即得以实现，行为人就应该享有获得报酬的请求权；三是注重结果性，广告发布人发出悬赏广告，是为了追求一定结果的实现，至于行为人如何完成该行为，他是不关心的，相反，行为人只要没有完成指定行为，不管付出了多大的代价，都得不到报酬请求权，广告发布人也没有支付报酬的义务。
在法律上对悬赏广告的性质怎样确定，理论界历来有两种对立的学说。一种是契约说，另一种是单独行为说。契约说认为，悬赏广告是对不特定人的要约，因此，必须与完成指定行为人的承诺相结合，其契约才能成立。完成广告行为的人享有报酬请求权，悬赏人负有按照悬赏广告的约定支付报酬的义务。单独行为说认为，悬赏广告是悬赏人单方的意思表示，只要悬赏人发出悬赏广告的意思表示，悬赏广告即告成立。行为人按照悬赏广告完成一定行为并非针对广告要约而作出的承诺，而是履行悬赏广告确定的义务。支持单独行为说的理由是：（1）按照单独行为说的主张，悬赏人发出悬赏广告即受其约束，不管完成行为的人是否知道悬赏广告，都不影响其报酬请求权。而且，广告发出后不得随意撤销。这对相对人有利。（2）按照单独行为说，限制行为能力人和无行为能力人只要完成指定的行为，都享有报酬请求权。而若采取契约说，则其行为能力对契约的效力存在影响。（3）按照单独行为说，相对人完成指定的行为属于事实行为。只要完成该行为即享有报酬请求权，而不会产生承诺的效力等问题。（4）契约说会产生一系列复杂的问题，如抗辩权问题等。
在我国立法中，一般将悬赏广告作为订立合同的一种方式。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第三条规定，“悬赏人以公开方式声明对完成一定行为的人支付报酬，完成特定行为的人请求悬赏人支付报酬的，人民法院依法予以支持。但悬赏有合同法第五十二条规定情形的除外”。《民法典》第四百九十九条规定，“悬赏人以公开方式声明对完成特定行为的人支付报酬的，完成该行为的人可以请求其支付”。上述均规定在“合同的订立”部分，显然将悬赏广告作为订立合同的一种方式。司法实践中也往往采取契约说，即认为悬赏广告是一种契约，是为了唤起不特定的人与之订立合同。一有人完成了广告所指定的行为，合同即告成立。
对于行政允诺或者行政法上的悬赏广告，崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案，可谓是契约说和民事立法及司法在行政审判领域的典型代表，下文所述张某田、白某玲、韩某余因诉被上诉人神木县人民政府行政协议案则是单独行为说在行政审判中的实践。我们认为，两案在目前行政法律及司法解释规定看，并不存在谁对谁错的问题，但存在谁优谁劣的问题。行政允诺或者行政法上的悬赏广告，即使采用单独行为说，鉴于法治政府必须是诚信政府，良好的信誉是各级政府执政的基础。如果有悖于诚信原则，应当作出否定性评价。将行政允诺纳入行政协议制度调整，正如中国《民法学》教程中亦认为，将悬赏广告解释为要约为宜。悬赏广告是悬赏人以广告的方式声明，对于完成一定行为的人，按照广告中公布的赏格，给予约定的报酬，它不同于普通广告，悬赏人的目的不仅仅是引起人们的注意，还包括唤起不特定的人与之订立合同，一旦有人完成了广告所约定的行为。合同即告成立。因此，对其合法性审查不仅要审查有无违反行政法规定，也要审查其行为有无违反准用民事合同法律规范的基本原则，防止行政机关对允诺任意撤回，不仅损害相对人的合法权益，也有损诚信政府的建设。
【关联规定】
1.《中华人民共和国民法典》
第四百九十九条 悬赏人以公开方式声明对完成特定行为的人支付报酬的，完成该行为的人可以请求其支付。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）
第三条 悬赏人以公开方式声明对完成一定行为的人支付报酬，完成特定行为的人请求悬赏人支付报酬的，人民法院依法予以支持。但悬赏有合同法第五十二条规定情形的除外。
相关案例 张某田、白某玲、韩某余因诉被上诉人神木县人民政府行政协议案
【案号】
一审：陕西省榆林市中级人民法院（2015）榆中行初字第00021号行政判决书
二审：陕西省高级人民法院（2016）陕行终29号行政判决书
【案情及审判】
上诉人（一审原告）：张某田、白某玲、韩某余。
被上诉人（一审被告）：神木县人民政府。
神木县人民政府于2008年6月16日印发了神政发〔2008〕23号《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》，对在县城区禁烧烟煤的总则、城区禁烧烟煤治理工作的监督管理、清洁燃料的使用及补贴、法律责任等问题作了规定，规定中并未对具体个人作出权利、义务方面的规定。神木县人民政府于2008年7月25日印发了《神木县人民政府县长办公会第38次〈关于近期推进禁烧烟煤工作有关事项的会议纪要〉》，该会议纪要就禁烧烟煤工作推进情况的相关问题作出规定，并未对具体个人作出权利、义务方面的规定。三原告认为其与被告神木县人民政府之间事实上形成了行政合同法律关系，且已经履行了合同的主要义务，被告神木县人民政府未推进实施无烟煤项目，构成了行政合同的根本性违约，故提起行政诉讼。
一审法院认为，依据2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，神木县人民政府印发的《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》属于针对不特定的主体作出的规范性文件，具有普遍适用性，神木县人民政府印发的《关于近期推进禁烧烟煤工作有关事项的会议纪要》属于针对政府部门内部作出的工作要求文件，该规范性文件和会议纪要明确了开展禁烧烟煤工作的优惠政策方案等相关配套措施，是本案讼争无烟煤建设项目得以执行的主要依据，但该优惠政策方案等相关配套措施是神木县政府通过规范性文件和会议纪要单方制定的，本案中亦无证据证明神木县政府曾邀请了三原告参加县政府办公会议并与之协商，或征求过三原告的同意，神木县政府作出的单方意思表示，没有三原告的意思配合，故被告印发的规范性文件及办公会议纪要文件不是双方经协商共同签订的行政协议。三原告现主张其曾应被告的要求，租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、雇用工人积极兴建无烟煤场，于2008年10月1日筹建完成，具备营销条件，与被告神木县人民政府之间事实上形成了行政协议法律关系的观点，无事实根据和法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条的规定，原告主张被告单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院方可根据原告的诉讼请求分别判决，其中，给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。据此，本案中被告的赔偿责任首先应当以其单方变更协议违法为前提，现因根据双方当事人的举证、质证及陈述所查明的事实，不能认定双方当事人间成立行政协议，故对原告提交的争议焦点行政赔偿方面（证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实）的证据不再进行分析认证。原告关于确认被告神木县人民政府改变行政决定的行政行为违法及由被告神木县人民政府赔偿三原告各项直接经济损失的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：驳回原告张某田、白某玲、韩某余的诉讼请求。
上诉人张某田、白某玲、韩某余上诉称：一审法院认定事实不清、适用法律错误。上诉人建无烟煤场是根据被上诉人文件要求进行的，上诉人曾向神木县城乡建设局提出申请，并经神木县城乡建设局批准。在建设过程中，神木县城乡建设局曾多次派工作人员会同上诉人进行实地调研。并对无烟煤场的建设提出了具体的要求。后神木县政府改变行政决定，给上诉人带来损失，理应作出赔偿。请求：（1）撤销榆林市中级人民法院（2015）榆中行初字第00021号行政判决并确认被上诉人神木县人民政府行政行为违法；（2）判令被上诉人赔偿上诉人直接经济损失1768031.4元；（3）一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
神木县政府答辩称：（1）答辩人不是适格的被告。2008年6月16日，答辩人印发的《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》第十四条第一款明确规定“县城乡建设局负责制定燃煤改燃清洁燃料总体发展规划，并组织按期实施”，即原神木县城乡建设局（2011年机构改革时神木县城乡建设局更名为神木县住房和城乡建设局）为城区禁烧烟煤工作的组织实施主体。为此，在禁烧烟煤工作组织实施过程中发生纠纷或者产生责任的，相关权利人应当向神木县住房和城乡建设局提出主张，而不是向政策的制定主体神木县人民政府提出。本案中，上诉人若认为其合法权益受到损害，应当依法起诉神木县住房和城乡建设局，而不是答辩人，上诉人要求答辩人承担赔偿责任，没有事实根据和法律依据，其诉讼请求应当依法驳回。（2）答辩人与上诉人不存在行政合同关系，上诉人投资损失应当自行承担。答辩人在实施禁烧烟煤工作中没有向上诉人发出要约或者作出承诺，更未签订任何行政合同，不存在行政合同关系。答辩人在实施禁烧烟煤工作中，所制定、发出的文件均为政策性或者对所属部门的工作要求，具有反复适用性和普遍适用性，没有针对任何特定的公民或者企业。因此，上诉人以答辩人发出的规范性文件或者工作通知，并由此认定针对上诉人作出行政决定，进而认定双方形成行政合同关系，显然是错误的。答辩人认为，上诉人投资兴办无烟煤场系自觉自愿的投资行为，属于市场经营活动，其因投资失败造成的损失也应当由上诉人自行承担。综上，答辩人认为，上诉人所诉求赔偿既无事实依据，也无法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
二审法院认为，神木县人民政府印发的《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》属于针对不特定主体作出的规范性文件，具有普遍适用性。神木县人民政府印发的《关于近期推进禁烧烟煤工作有关事项的会议纪要》属于针对所属部门作出的内部工作要求文件。该规范性文件和会议纪要是神木县政府单方制定的。上诉人无证据证明与神木县政府之间存在合意行为。故上诉人主张其曾应神木县政府的要求，租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、雇用工人积极兴建无烟煤场，于2008年10月1日筹建完成，具备营销条件，与被上诉人神木县人民政府之间事实上形成了行政协议法律关系的观点不能成立。上诉人诉请由于神木县政府改变行政决定导致其受到损失，并要求赔偿的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据。
综上，上诉人张某田、白某玲、韩某余的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
【评析】
行政允诺是行政机关为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人实施一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案中，神木县人民政府印发的两个文件，一个属于针对不特定主体作出的规范性文件，具有普遍适用性，另一个属于针对所属部门作出的内部工作要求文件，这两个文件都是神木县政府单方制定的，并无证据证明行政相对人与神木县政府之间存在合意行为。故不能认定行政相对人与被上诉人神木县人民政府之间事实上形成了行政协议法律关系，上诉人关于由于神木县政府改变行政决定导致其受到损失，并要求赔偿的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据。