（二）“多灾种—多部门”的综合应急管理

第二代应急管理体系的主要特点是综合化。由于“单灾种—单部门”的应急管理体制无法实现综合防灾减灾救灾的目的，从2003年“非典”疫情之后，中国政府逐步建立了以应急体制、机制、法制和预案即“一案三制”为主轴的应急体系建设，依据突发事件的分类、分级、分期处置要求，通过突发事件造成伤亡人数、财产损失量、发生地区以及其他社会影响等指标判断事件等级，按照“属地管理为主、中央支持配合”的府际关系模式，对突发事件进行多部门、多主体综合协调处置。在这一时期，“突发事件”“应急管理”等概念开始频繁见诸官方文献、理论研究和媒体报道。以“一案三制”为核心的应急管理体系是对第一代应急管理体系的发展，既大部分保留了分灾种管理的体制机制，又进行了适度的扩展和创新。对照来看，综合化管理的体制机制主要有四个特征：

首先，建立了比较完善的事前单一部门负责制。以第一代应急管理体系为基础，在原来的水利、气象、地震、民政、安监等部门外，卫生、公安、外交乃至人民银行等金融部门都被赋予了相关类型突发事件的应急管理职责，扩大了单部门责任制的适用范围，从而形成了较为完善的分类应急管理体系。与此同时，在实践过程中强调分类管理部门需要在突发事件发生之前做好预防和准备工作。

其次，建立了事后高度统一的政府负责制。2007年颁布实施的应急管理领域基本法《突发事件应对法》规定，突发事件发生之后，由国务院、县级以上地方各级人民政府统一负责处置各类突发事件。而在实践中，这里所说的“政府”，是指广义的“政府”，就是包括党委和政府。例如，2013年“芦山地震”发生之后，在市、县两级，就由党委直接统一负责统筹应急响应行动。

再次，建立了附属式的综合协调机制。这一机制的建立是为了加强不同职能部门在突发事件应急响应中的协调性，通常由各级政府在其办公厅（室）内设应急管理办公室（简称应急办）。应急办在行政层级上低于同级政府的相关职能部门，主要是依托各级政府办公厅（室）的行政权威来开展协调工作。在这样的背景下，应急办在应急实践中的主要职能是应急值守和信息沟通，无法充分发挥代表政府对各职能部门进行综合协调的职能。

最后，形成了属地化的“责任下沉”机制。按照一些主客观指标，突发事件被划分为一般、较大、重大、特别重大四个等级，响应主体原则上分别对应于国务院、省（自治区、直辖市）、设区的市、县级人民政府，国务院只需要对特别重大或需要其协调的重大突发事件作出应急响应，其他级别的突发事件则由地方政府按照“属地管理为主”的原则进行应对。