（三）应急管理实体部门之下的综合应急管理新探索

自2003年“非典”疫情发生以来，中国应急管理体系逐渐从“单灾种—单部门”分隔管理走向“多灾种—多部门”综合管理。2018年机构改革之后成立了各级政府的应急管理部门，通过整合应急响应力量和调整政府部门架构，形成对自然灾害、事故灾难两大类突发事件的综合管理。因此，我们以应急管理部门的成立为划分标志，又可以将中国应急管理体系的综合化进程细分为两个阶段：一是以“一案三制”为核心的应急管理体系；二是以应急管理部为牵头组织的应急管理体系。这两个阶段都属于综合应急管理的范畴，都是在综合性和专业性之间进行取舍和权衡。在上文中，我们对综合化应急管理的主要特征进行了归纳，下文主要对应急管理实体部门之下的综合应急管理所面对的问题进行剖析。

首先，体制改革之后的应急管理和此前政府应急办模式之下的应急管理相比，面临着来自机构改革后的组织整合、非常态应急管理短板、全灾种管理内核因素缺失等挑战。在传统的“单灾种—单部门”应急管理向实体化应急管理部门转变的过程中，最值得关注的就是缺少了政府应急办这个专门的综合协调机构。以公共卫生领域的应急管理为例，在缺少综合协调机构的情况下，其应急管理部门即卫生健康部门逐渐在行政权威、协调联动、资源保障、应急准备等方面暴露出短板，尤其是新发传染病应急管理的系统脆弱性不断加剧。由于公共卫生风险具有复杂性和社会性两大基本特征，因此，此类事件的应对过程需要政府、社会、专家、市场、家庭、个人层面的协同参与，而朝向部门化的公共卫生应急管理体系由于缺乏协调性，难以处理好跨部门协同和应急保障问题，系统整体的脆弱性加剧，造成公共卫生风险转为公共卫生危机的可能性不断增加。

其次，从单灾种管理到全灾种管理的过程中，如何平衡二者之间的关系也值得深思。从单灾种管理向全灾种管理转变的过程中，对应急管理的规律性把握是实现这种管理模式转型的基础。全灾种管理强调在不同类型突发事件的应急管理中寻找普遍规律，也就是要在不同突发事件的应对过程中形成认知、话语、体系、架构、功能上的相对一致性，从而实现各灾种应急管理工作的协同开展。但是，这种全灾种管理导向的转变并不意味着对单灾种专业处置的完全取代，不同灾种在专业处置层面的差异仍然应当得到重视，应当逐步形成以应急管理原理内核和专业功能处置相结合的应急响应模式，片面强调两者中的任何一者都会导致应急管理体系的失衡。我们仍然以公共卫生应急管理为例，如果一味强调卫生健康部门的处置专业性，忽视应急管理内核在体系结构、功能、文化等方面的重要性，部门专业特性和应急管理特性之间的失衡就会导致应急管理原理和公共卫生应急体系之间的割裂。在新发传染病防控中，我们可以看到，其应急响应系统尚未发展成熟，主要原因就在于相关应急体制对应急管理基本原理的吸纳程度尚显不足，应急管理内核特征体现不够充分。

最后，当代社会中残余风险所引发的非常规突发事件对社会原有秩序的挑战应当得到重视。残余风险是人类知识体系可以感知到的风险之外的其他风险，与常规风险相比，是无法通过管理策略消除或者经常被忽视的风险类型。残余风险现实化所带来的危机，给应急管理带来了巨大的不确定性，危机应对能力较强的应急体系可以暂时依靠以往的经验知识和学习能力来应对这些风险带来的不确定性，但当多种残余风险带来的多重不确定性叠加作用时，人类既有的应急系统就可能无法应对这种深度不确定性所带来的“黑洞”。这种具有深度不确定性特征的残余风险不断增加，意味着非常规应急管理应当得到空前重视。应急管理是应对各种不确定性的正式行动体系，这个系统具有明确的目标、原则、正式组织结构和分工体系。但是，应急管理内部系统与外部风险复杂性之间差距的存在，提醒我们非常规应急管理体系的建设，是应急管理体系和能力现代化建设的重要方向。

[1] ［澳］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，中信出版社2001年版，第19页。