三 国内外城镇化发展的经验与启示

城镇化发展演变过程，既是从农业社会向工业社会转变的过程，也是从农业文明向城市文明转化的过程。不同国家由于具有不同的发展环境、发展基础和发展策略，其城镇化模式也不相同。梳理和总结典型国家和地区城镇化模式的成功经验和深刻教训，对河南创新城镇化模式，走好新型城镇化道路具有重要的借鉴意义。

（一）发挥市场引导与政府调控双重作用

城镇化是一场深刻的社会大变革，涉及经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题。总的来看，推动城镇化有序健康发展，需要充分发挥政府调控和市场引导的双重作用。蔓延式城镇化往往会出现城镇建设无序、粗放扩张等问题，过渡型城镇化也同样面临着牺牲农业农村发展、拉大城乡二元差距等困扰。因此，在推进城镇化发展过程中，市场“看不见的手”与政府“看得见的手”必须协调使用。市场机制对资源配置起决定性作用，政府则要运用行政、财税、规划等手段，进行科学合理的规划引导。着力加强对土地资源的宏观管理，把握好集中与扩散之间的度，合理布局城镇和产业体系，解决好外部性导致的市场失灵问题。我国土地资源少，城市用地与耕地、水资源等承载能力之间的矛盾十分突出，在推进城镇化的过程中，既要尊重市场规律，有效发挥市场机制作用，又要加强政府有效调控能力，推动城镇化健康发展。

（二）协调城镇化与农业农村发展的关系

城乡关系是城镇化进程中的核心关系，推进城镇化进程，必然要求与农业、农村发展相协调。农业在城镇化发展演进中起着重要的基础性作用，城市可以为农业发展提供设备、技术等支持，城市发展也需要农业来提供各种资源保障。牺牲农业、农村发展利益的城镇化模式，往往随之而来的是农业衰败、农村凋敝，农村贫困人口增多，城乡差距扩大。西欧国家在处理城市与农村发展关系方面较为成功，政府在关注城镇化发展的同时，非常注重土地集中利用和农业耕地的保护，促进了农业农村的健康发展。而拉非国家正好相反，在城镇化过程中，它们片面强调城市的扩张而忽略农村的发展，加剧了城乡二元结构。国际经验表明，只有形成城镇化发展与农业农村发展之间的互促共进、良性循环，才能保证城镇化发展速度和质量的同步提高。因此，在推进城镇化过程中，必须注重加强农业的基础地位，提高农业劳动生产率，在为城镇化发展奠定物质基础的同时，提升农村发展水平，形成良性的城乡互动关系。

（三）强化城镇化发展的产业支撑

著名经济学家缪尔达尔在城市发展积累因果理论中提出，当城市发展到一定水平，决定城市增长的不再是资源禀赋，而是城市自身集聚资本、劳动力、技术等生产要素的能力。世界各国城镇化的实践表明，产业发展是城市发展的重要基础，没有发达的产业作为支撑，城市发展就无从谈起。美国、拉美等国家和地区城镇化发展模式的一个重要启示就是城镇化的健康发展需要坚实的产业作支撑。美国的城镇化飞速发展，得益于工业化的快速发展。拉非等国家由于工业化滞后于城镇化，服务业缺乏工业支撑，农村人口不能有效就业，贫困人口增多，进而引发经济停滞、社会失衡等严峻问题。在城镇化发展演进中，早期工业化是核心动力，现代大工业带来城镇外延式扩张，即城镇规模的扩大和城镇数量的增加；后期第三产业将成为城镇化的持续拉动力，服务业的繁荣带来城镇化内涵式发展，即城镇软硬件设施完善、公共服务功能健全和居民生活水平提高。城镇化与产业发展协调、同步，才可以吸收大量劳动力，才会吸引人口在城市集聚，才能有效释放生产力，进而实现城镇化与产业、经济、社会的协调发展。中原经济区创新城镇化模式，要坚持把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、升级传统产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，引导城镇集聚、产业集群，创造更多的就业岗位，稳步推进农村人口转移，防止陷入拉美式“有城无产”的“过度城镇化”陷阱。同时，大力推进农业现代化，提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给。

（四）处理好发展中心城市与中小城镇之间的关系

无论是美国、英国、日本等发达国家，还是拉美地区的欠发达国家，城镇化过程中无不采取带有“偏向性”的发展策略，即集中资源优先发展大城市特别是中心城市，在一定阶段加快城镇化进程。我国土地资源少、人口众多，具有典型的二元经济结构特征，有必要借鉴日韩等国“大城市——卫星城——小城镇”的城镇网络化建设方法，以“大都市圈”作为城镇化发展方向，实行组团式的城市结构。既充分发挥大城市的集聚效应，也着力增强大都市的辐射能力，更好地把周边的小城镇纳入块状的城市圈内，逐步缩小区域差距和城乡差距。

（五）提升城镇化的公共服务水平

推进城镇化，归根结底是为了提升人民群众的生活水平，尽可能让更多的群众享受现代城市文明成果。因此，在推进城镇化过程中，要着力加强城乡的社会管理，推进城乡基本公共服务均等化，千方百计地促进就业。例如德国，早在19世纪80年代就分别创设了法定疾病保险、法定事故保险和伤残养老保险，构建了健全的社会保障体系；同时，重视发展职业教育，实行职业教育费用由政府和企业分担的机制，从而为城镇化和工业化的发展提供了有力的智力支持。又如日本，一方面，努力促进公共服务均等化，充分满足新进城农民转化为市民身份的需求，使其享有与其他城市居民相同的社会保障；另一方面，实施就业促进政策，强制企业对劳动者实行雇用保障，不得随意解除劳务雇佣关系，避免农民进城后因失业而陷入困境。在20世纪60年代日本工业化、城镇化高速发展时期，政府还直接出面协调劳资双方的聘用关系，引导一些企业采取“集团就职”方式，到农村中学整班招收毕业生进城务工。因此，只有不断强化社会管理和公共服务，才能切实提高城镇化建设水平。中原经济区创新城镇化模式，要正确处理好人口城镇化与推动公共服务均等化之间的关系。通过深化户籍制度改革，逐步废除农业和非农业户口二元制管理模式，完善农民工的社会保障体系，加快教育、医疗、住房、社会保障等制度改革，逐步实现新老城镇居民公共服务均等化。

（六）坚持城镇发展与资源环境保护并重

城镇化进程的不断推进，往往伴随着城市与农村生产方式、生活方式的变革。而随着全球城镇化进程的加快推进，资源耗竭、环境污染、生态保护等问题也日益凸显。例如，在美国的城市郊区化过程中，由于城镇粗放扩张，大量农田、森林和空地被占用，而随着通勤距离不断增加，汽车拥有量迅猛提升，不仅耗费时间，还大幅增加了能源消耗和污染排放。城镇化进程中带来的生产生活方式的改变，也导致能源消耗的大幅增加和温室气体的大量排放，进而引发了全球气候变化问题，给人类生存和可持续发展带来严峻挑战。20世纪90年代美国提出的“精明增长”理念，目的就是解决城市向郊区低密度无序蔓延所带来的资源环境问题。城镇化发展与资源环境相协调，是实现可持续发展的必然要求，需要坚持低碳发展、绿色发展，走资源节约、环境友好的新型城镇化道路。中原经济区创新城镇化模式，要正确处理好城镇化与生态文明建设之间的关系，不能一味追求高速度和规模扩张，必须坚持生态文明理念，着力提高城镇生态环境的承载能力，以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展，防止有速度无质量的城镇化和拼耕地、拼资源的“房地产化”。要按照“生态优先、绿地优先、开放空间优先”的原则，大力发展生态经济、循环经济，倡导绿色低碳的生活方式，走生态型城市、低碳型城市、紧凑节约型城市和创新数字型城市之路。