二 国内城镇化模式的探索

城镇化战略作为推动经济社会发展的重大战略，在我国社会主义现代化建设中发挥了至关重要的作用。新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国日益重视城镇化的重大战略作用，从“积极发展小城市”到“走中国特色的城镇化道路”，走出了一条独具中国特色的城镇化路子。尤其是在国家城镇化发展战略方针的指引下，全国各地立足地方实际，积极推进城镇化的实践创新，为我国城镇化的发展和新型城镇化战略的实施提供了宝贵经验和有益启示。

（一）以城市群为突破口推进城镇化发展

在我国城镇化发展过程中，许多省份和地区把城市群作为推进城镇化发展的主体形态和重要突破口，以城市群培育和建设加快推进区域城镇化进程。上海市提出，深入实施国家长三角地区区域规划，深化与拓展交通、环保、科技等重点领域合作，完善合作协调机制，加速推进长三角地区一体化发展，努力为建设具有较强国际竞争力的世界级城市群做出更大贡献。广东省强调，加强规划协调和衔接，联手港澳打造更具综合竞争力的世界级城市群。天津市提出，要深化与兄弟省区市交流合作，积极推进京津冀都市圈和环渤海地区建设。四川省提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态，率先发展成都平原城市群，推动成（都）德（阳）绵（阳）同城化发展；加快发展川南城市群，推动自（贡）泸（州）内（江）宜（宾）一体化发展；依托区域性中心城市，积极培育川东北城市群，推动攀（枝花）西（昌）城市群发展。江西省提出，加快构建与长江中游城市群互通互连的鄱阳湖生态城市群和沿沪昆线、京九线两条城市带，建设一批各具特色的中小城市，形成中心城市与中小城市及小城镇分工明确、联系密切、布局合理、发展协调的城镇网络。

在以上培育形成城市群的实践中，尤以长三角、珠三角、京津冀等三大城市群最为成功，也最具示范意义。其主要做法：一是强化规划引领。无论是长三角城市群，还是珠三角城市群，抑或是京津冀城市群，均把城市群规划编制放在重要位置，充分发挥规划的引领调控作用，以科学规划推动城市群的科学发展。二是加强政策支持。政策支持是长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群快速发展的重要保障。比如，广东省为促进珠三角城市群快速发展，出台了《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》等文件，并从交通、能源、信息化、产业、环保生态、城市规划和公共服务等方面制定了一系列的支持政策。三是推进区域合作。加强区域合作是这三大城市群发展的典型经验，尤其是长三角城市群，为推进城市群地区的协调发展，长江三角洲成立了城市经济协调会，共商区域发展大计，协调区域城镇化的发展问题。

（二）以现代城镇体系为载体推进城镇化发展

城镇体系是城镇化发展的主要载体，也是推进城镇化发展的重要内容。在推进城镇化的实践中，国内一些省份将构建现代城镇体系置于重要位置，全力构筑形成大中小城市、小城镇协调互动、互促互进的城镇化发展新格局。浙江省坚持把完善区域城镇体系、促进城镇群发展作为落实全省工业化城镇化发展战略的主要抓手，着力提高浙江在全国城镇体系、长三角城镇密集区和工业集群中的地位。黑龙江省强调，坚持以城镇化建设试点工程、社会主义新农村建设工程和现代交通网络建设工程为抓手，加快构建大中城市、小城镇和新农村统筹协调发展的现代化城镇体系，促进城乡经济社会发展一体化和基本公共服务均等化。湖北省提出，加快实施主体功能区规划，按照用地集约、人口集中、产业集聚的思路，构建以“一主两副”为龙头、区域中心城市为支撑、县城和中心镇为节点的现代城镇体系。内蒙古自治区提出，坚持从实际出发，充分考虑生态环境承载能力，以发展盟市所在地中心城区为重点，着力打造一批规模适度、宜居宜业的区域中心城市，加快构建多极支撑的生态型城镇体系。湖南省强调，坚持走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城镇化道路，构建科学的城镇体系。

其中，在构建现代城镇体系过程中，山东省的做法较为典型，具有启示意义。其主要做法：一是发挥规划的引导调控作用。山东在构建新型城镇体系过程中，先后出台和编制了《山东省“十二五”城镇体系建设规划》《山东省城镇体系规划（2011—2030年）》等相关规划，用于引导各级各类城镇的发展，促进新型城镇体系的形成和发展。二是以城市群为主体形态，形成“一群一圈一区一带”省域城镇空间布局，优化城镇体系的空间格局。三是把新型农村社区纳入新型城镇体系，形成以城市群为主体，以区域中心城市为核心，以县域中心城市为支撑，以小城镇和新型农村社区为基础的层次分明、布局合理、功能协调、城乡一体的五级新型城镇体系。同时，把新型农村社区作为城镇化和新农村建设的结合点，推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，推进农民就地城镇化。四是在做大做强青岛、济南等中心城市的基础上，山东着力把发展中小城市摆在突出位置，推进中小城市向大城市行列迈进。五是积极发展小城镇。对96个国家重点镇和252个省级中心镇，有步骤地实施扩权强镇，赋予其相应的管理权和执法权。同时启动“镇级市”试点，计划将20余个中心镇培育成小城市。

（三）以城乡发展一体化为抓手推进城镇化发展

按照统筹城乡发展的要求，近年来我国各地在推进城镇化进程中，对加快新农村建设、促进城乡一体化发展进行了积极探索，积累了许多宝贵的经验，特别是四川省成都市形成一套完整的思路、举措和体制机制体系，值得学习借鉴。从2003年开始，成都立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡改革，其核心就是要破除城乡二元体制，让农民享有和城镇居民一样的权利、发展机会。2007年6月，国家批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都在重点领域和关键环节率先突破，成都的改革进一步深化。2009年底，成都确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，将农田保护、生态环保、现代高端产业、城市先进功能有机融合，以多中心、组团式、网络化的布局，走出一条统筹城乡发展的新路子。成都的经验和做法总体上可以归纳为：三个集中、六个一体化和四大基础工程。

三个集中：就是工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。这是成都推进城乡一体化的基本原则和根本方法。在工业集中方面，成都按照“一区一主业”的定位和工业集群发展规律，将全市分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，打造电子信息、软件、汽车、生物制药、航空航天等11个现代产业集群，推进工业向这些园区集中。在农民集中方面，规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，梯度引导农民向城镇和新型社区集中。在土地集中方面，以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中。

六个一体化：就是城乡规划、城乡产业发展、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡管理体制一体化。规划一体化方面，成都对城乡发展进行统一规划，实现规划编制、实施和监管的城乡全覆盖，直到村组。产业发展一体化方面，着力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。市场体制一体化方面，建立耕地保护基金制度，开展农村集体土地和房屋确权、登记和颁证工作，并在市、县、镇都建立农村产权交易中心，建立了各类生产要素在城乡间自由流动的市场体制。基础设施一体化方面，实施网络化城乡交通体系建设，推进市政公用设施向农村覆盖，推动生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化。公共服务一体化方面，建立城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置。管理体制一体化方面，成都先后对30多个部门进行了职能整合和归并，建立大部门管理体制；改革户籍制度，实行一元化管理；推进财政管理体制改革，形成对“三农”投入稳定增长机制；创新城市支持农村机制，每年土地出让的较大部分收益用于支持农村经济发展。

四大基础工程：就是加快农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治。农村产权制度改革方面，积极为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证工作，建立市、县两级农村产权交易机构。农村新型基层治理机制建设方面，全面推行以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设；积极推广村民议事会、监事会制度；构建党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。村级公共服务和社会管理改革方面，率先在全国将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算。农村土地综合整治方面，在广大农村整体规划推进田、水、路、林、村综合整治，改变农村面貌。

（四）以新型城镇化为引领推进城镇化发展

在推进城镇化过程中，国内一些省份坚持把城镇化与工业化、信息化、农业现代化发展结合起来，统筹推进“三化协调”“四化同步”发展。其中尤以河南的发展最为典型。早在2002年河南就明确提出“加快工业化、城镇化，推进农业现代化”，之后又强调要走“在不牺牲不削弱农业的前提下大力推进‘三化协调’发展”的路子。2011年，河南省提出，持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化协调”科学发展的路子。2013年，河南省提出，要进一步强化新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用，充分发挥信息化的综合带动提升作用，在坚持推动“三化协调”的同时促进“四化同步”。河南推进“三化协调”“四化同步”的主要做法，就是通过发挥新型城镇化引领作用，以城市功能的完善来促进产业集聚和第三产业发展，为新型工业化提供支撑；以城市发展和产业集聚创造的就业岗位来引领农民向城镇转移落户，为第三产业发展创造条件，形成产城融合的良性发展格局；以城市对农民的吸纳和对产业的集聚来促进土地流转和适度规模经营，为新型农业现代化发展创造条件；以城镇化的推进来推动信息化发展，为信息化水平的提升奠定基础。

同时，为更好地发挥新型城镇化的引领作用，河南省近年来重点做了以下几项工作：一是着力加快产业集聚区建设。为强化新型城镇化的产业支撑，有效推进农村转移人口市民化，2009年以来，河南省按照“三规合一”、“四集一转”、产城融合的理念，积极实施了产业集聚区建设工程，集中规划建设了180个产业集聚区，这些集聚区已成为河南转型升级的突破口、招商引资的主平台、农民转移就业的主渠道、改革创新的示范区和市、县区域经济的重要增长极，已成为全省经济持续快速发展的主要推动力量。2012年，全省产业集聚区投资和规模以上工业增加值对全省的贡献率均达到60%以上。二是着力推动复合型城市新区建设。近年来，为提升城市功能和带动力，推进新型城镇化和城乡发展一体化，河南省把复合型城市新区建设作为重大战略性举措，作为城乡统筹的实验区和复合型发展的先导区，全力推进复合型城市新区的规划建设。三是着力推进中心城市组团式发展。为更好地推进中心城市的快速发展，发挥中心城市的辐射带动作用，河南省按照统筹规划、因地制宜、合理分工、集约节约的原则，全面启动了中心城市组团式发展工作，规划形成62个城市组团，其中，县城42个，县级市市区13个，特殊功能区7个。四是着力启动中心商务区和特色商业区建设。为推动服务业的快速发展，增强城市的发展实力和辐射带动能力，培育新的经济增长点，促进新型城镇化快速发展，河南省全面启动了商务中心区和特色商业区建设规划工作。目前，全省18个省辖市、10个省直管县（市）和 50个市辖区，以及部分县（市）全面启动了规划编制工作，其中，10批51个规划已经通过专家评审。