第四节 土地承包及流转研究
农业生产，尤其是粮食生产，存在显著的规模经济，在一定的技术和制度条件下存在经济合理的规模。对此，第四章第五节将有详细讨论。当一国的农场规模未达到经济合理的规模时，就需要通过土地流转实现土地的规模经营。基于土地集体所有制的小农经济模式是中国农业低效率的重要原因，因此近年来中国一直在探讨如何通过土地流转实现土地规模经营。本节结合2015年中西部调查数据探讨中国的土地流转。
一 中国农地流转的背景
改革开放以来，中国实行家庭联产承包责任制。虽然在一定程度上调动了广大农民的生产积极性，使得中国初步解决温饱问题，但这种制度模式是一种小农经济模式，存在诸多问题。
第一，农户耕种亩数太少，并且碎化严重。表3-2报告了中西部地区的农户耕地情况。户均耕地为7.95亩，户均耕地块数为4.70块，块均耕地亩数为1.69亩。这种土地状况和现代农业格格不入。
表3-2 农户耕地情况
第二，小规模耕种必然导致农民农业收入低。根据2015年调查数据，在中西部地区专职农民年均收入仅为3014.51元，折合成月收入仅为251.21元，远远低于2015年调查所获得的城镇居民的月收入4451.16元。
第三，难以在全球农产品市场参与竞争。西方农业发达国家是大规模家庭农场体制，充分实现了农业生产的规模经济，实现农业生产的高效率、低成本，特别是粮食生产。表3-3报告了美国、法国和日本的家庭农场规模。今天农产品市场全球一体化正不断向前推进，中国的农产品将不可避免地参与到全球的农产品市场竞争中，特别是粮食。中国如此小规模的家庭经营体制难以和农业发达国家的大规模家庭农场体制相竞争。
表3-3 美、法、日三国家庭农场规模
实践证明，农业规模经营有利于优化土地资源配置，提高农业劳动生产率以及农户的收入。因此，为提高中国农业的竞争力，实现农业现代化，发展适度的农业规模经营是必然选择。
二 中国土地流转的实践
从1978年改革开放到1984年，中国不允许进行任何形式的土地流转。1982年《宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但禁止土地流转带来的问题是显而易见的。于是，自1984年中央颁发一号文件，开始允许土地流转，时至今日，中国土地流转经历了一个不断探索和实践的过程。
1984年，中共中央发布的《关于1984年农村工作的通知》提出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。”“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。”自此，中国开始允许农地在一定条件下进行有限的流转。
1988年，第七届全国人大常委会针对1982年《宪法》提出的修正案规定：“任何组织或个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定流转。”这一修正为农村土地流转提供了法律依据。
1993年，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。”
1995年，国务院颁布的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”1995年颁布的《担保法》又规定：“下列财产可以抵押：……抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。”
在以上诸多法律、政策的促进下，不少地方开始了土地流转的实践，先后出现了两田制、反租倒包流转、股份制经营、四荒地拍卖等不同的农村土地流转模式。
“两田制”是指在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下，将集体的土地划分为口粮田和责任田。口粮田按人口平均承包，一般只负担农业税，体现社会福利原则；责任田有的按人承包，有的按劳承包，有的实行招标承包，除了要缴纳农业税，还承担农产品订购任务和集体的各项提留。
“反租倒包”是指由村委会将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体，再进行统一规划和布局，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营的公司的一种经营方式。
“股份制经营”是指以入股方式把分散、属于不同农户所有的生产要素集中起来，实行统一经营、统一管理、合理经营、自负盈亏、按股分红的一种经济组织形式。
“四荒地拍卖”，即指采取拍卖的方式将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的“四荒地”承包出去。
2002年《农村土地承包法》规定：“采取转让方式流转的，应经发包方同意：采取转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。”由此土地承包经营权的流转得到了法律上的保障。
2003年3月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，对土地承包经营权的流转加以规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”
为了贯彻落实《农村土地承包法》，农业部于2005年1月19日颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，最高人民法院于2005年7月29日发布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》，这些法律文件为进一步规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，正确处理农村土地承包经营权纠纷提供了更直接的规范性依据。[14]
2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。[15]该文件为实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化进一步发展提供了制度保障。
2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《意见》要求大力发展土地流转和适度规模经营，5年内完成承包经营权确权。
三 国外土地流转
在世界范围内，土地流转是一个不断进行的过程。有的国家的经验较为成功，而有的国家则问题较多。这些他山之石对我们今天探讨中国土地流转有一定的借鉴意义。
（一）美国
美国的农业土地制度是私有制。在法律规定许可的范围内，土地买卖完全是私人之间的事，手续简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。土地买卖价格，则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计，完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议，并完成交易。法律保护私有土地所有权不受侵犯。政府对土地的管理，主要是防止会产生有害影响的使用，其他方面的决策权完全归地主所有。
宽松的土地制度促进了土地流转或兼并，这是美国能够实现大规模家庭农场体制的重要原因。这里要特别强调的是，当农民离开农村到城镇就业时，农户间土地流转的方式主要是买卖，而非租赁。其原因在于，买卖是一次性谈判，交易成本低。如果租赁则需多次交易，交易成本必然较高。由此导致美国农业形成自耕农制度，而非佃农制度。这一点非常重要。
（二）法国
法国在第二次世界大战前所面临的问题和今天中国农业所面临的问题有诸多相似之处，如经营规模小、资本投入低等，当然土地私有这一点是完全不同的。第二次世界大战后，法国极力推行土地适度集中和资本化经营，同时加速推进农业机械化，具体采取了以下措施。
一是颁布一系列有利于土地集中的法令，尤其是1960年颁布的《农业指导法》和1962年颁布的《农业指导法补充法案》。后来又成立了具有地区性和非营利性的土地整治与乡村建设公司，由国家代表实行监督，并享有优先购买农村土地的权力。通过贷款从私人手中购买土地，对低产田进行整治，将小块而又分散的土地进行连片集中，之后再以低价出售给有经营能力的农场主经营，这促使效率较低的小型农场主主动退出农业。
二是政府控制农地价格，以方便土地的收购和转卖。
三是通过减免税负、低息甚至无息贷款等优惠方式，鼓励农民买卖、租赁或联合经营，从而加速土地集中和农场规模的扩大。
四是规定农场只能由农场主的配偶或享有继承权的一个子女继承，保证了农场的规模不会因子女继承而缩减。
五是于1960年设立“调整农业结构行动基金”，给予自愿离农者补贴。1970年年初又设立专项的“离农终身津贴”，给年龄超过55周岁的农民发放终身养老金，鼓励其放弃耕作，提前退休。与此同时，为保证农业经营后继有人，政府通过财政支持和优惠贷款等措施，支持和帮助那些愿意留在农村的农户和由城返乡的人。尤其是农学院毕业的青年，他们去平原、山区等不同的地方工作可以获得数量不等的安置费，在贷款利率及税收上也获得特殊优惠。
六是政府转移收入较差的农民到城市就业。
法国的经验不同于美国，法国政府在土地流转中发挥了积极的作用，其中一些政策实践对中国富有启发意义，特别是在减少农民数量方面，比如通过土地整治让低效率农民退出农业，给年长的农民发放终身养老金鼓励其退出农业等。法国的各种政策措施有效地推动了法国的土地流转，虽然最后形成的农场规模仍远小于美国。这也可以帮助我们理解，法国为什么并不是农产品自由贸易的积极推动者。
（三）日本
第二次世界大战结束后，日本进行了“土地改革”，实现了“耕者有其田”，但限制农户最高拥有土地量为3公顷（1公顷=15亩），形成了分散的小农经济格局。之后，为了改变小农经济格局，日本政府开始鼓励土地流转。
1961～1969年，政府鼓励土地所有权和经营权流转。1961年，政府出台《农业基本法》，提出扩大经营规模，培养人才，向农业的规模化、现代化方向发展。随后修改《农地法》，一是放宽农户拥有土地最大面积的限制，允许部分农户经营的土地面积超过3公顷；二是设立农业生产法人制度，允许由各种农业生产组织购买和租用农地，但对其拥有土地的最大面积有限制；三是建立土地信托制度，促进土地的买卖和租赁。通过修改《农协法》，允许农协在取得农地委托书后，把土地出租给愿意从事农业生产的人，促进土地买卖和出租。但由于农地制度改革的局限性和农地价格的不断上涨，这项政策并没有取得土地大量转让的预期效果，相反，农民兼业化更加普遍。
1970～1985年，政府重点鼓励土地经营权流转。由于第一阶段土地所有权买卖难以进行，政府开始把重点放在流转土地经营权上。1970年，政府再次对《农地法》进行修订后提出《农地法改正法》，修改的内容主要包括三点。一是取消农户购买和租用土地最大面积的限制；二是取消对农业生产组织购买和租用土地最大面积的限制；三是放宽农户对土地的出租资格和面积的限定。但是，由于农户对政策不信任，这些法令没有取得预期效果。对此，1975年，政府在一些地方开始实施“农地利用促进事业”，以促进农地的流转。
实行这些农地改革措施之后，日本农地的流转率明显提高，如1970年国内农地出租面积占农地面积为7.6%，1985年上升至20.5%；其中大规模农户比重也有所上升，1970年经营面积在2公顷以上的农户所占比重为5.9%，到1980年增长至7.3%。
乌拉圭回合谈判之后，在农业上，日本感受到国际上的压力，政府不得不正视如何提高农产品竞争力这个难题。在此情况下，日本走上了特色农业发展道路，以避免与欧美国家的大规模低成本农业发生成本竞争。[16]
我们认为，日本土地流转始终缓慢且至今仍然保持着小农经济的格局，与日本对农业的高补贴和高贸易保护有直接的关系。农业的高补贴使得农民不愿意轻易放弃农业。农民在因土地规模狭小而难以获得正常收入时，采取兼业的方式，这使得日本农民成为兼业农民而非美国的专职农民，并难以改变其小农经济的基本格局。这种低效率的农业在农产品市场全球一体化的背景下本难以生存，但日本采取了高贸易保护。其结果就是日本消费者的利益受损，并且日本承受的来自国际农产品市场开放的压力也越来越大。
四 目前中国土地流转存在的问题
在各级政府的倡导和政策支持下，广大农村开始了土地流转的实践，并取得一定成效。但就目前已有的实践来看，各种土地流转模式均存在诸多问题。
（一）土地租赁
租赁是目前农村最基本的土地流转模式。通过租赁实现土地流转虽能形成一些农业大户，如种粮大户，但问题是显然的，表现在以下几个方面。
第一，巨额的交易费用。土地流转的是承包剩余期的土地经营权。由于每户流转出的土地有限，要形成大规模经营，承包土地者要和众多农户谈判，费时费力。
第二，租赁合同不稳定，毁约时有发生。中国土地归集体所有，没有健全的土地交易市场和完善的土地交易体制，无法约束地主和佃农遵循土地租赁合约。
第三，“新型地主”的问题。如果从农村分离出来的劳动力到城镇就业后落户成为一般的城镇居民，就可能出现这样的情形：现在中国的户籍城镇化率为36%，如果将来保留10%的农民种田（保守估计），这就意味着有54%的城镇人口原来是农民（假定现有的城镇居民均不拥有农村承包土地），拥有农村的土地承包权，他们就要凭借土地承包权获取地租或其他形式的利益。这就意味着，将来占人口至少54%的城镇居民是居住在城里的“地主”，每年要到农村来收地租或其他形式的利益。我们把这类地主称为“新型地主”。农业本不是高盈利行业，如果占人口10%的真正在农村种地的农民向这个国家一半以上的人交纳地租，中国农业就退化到佃农经济。考虑到世界上大多数国家的农民是自耕农，尤其是农业发达国家，而如果中国的农民基本是佃农，试想中国佃农体制下生产的农产品如何与世界上自耕农体制下生产的农产品在同一国际农产品市场竞争？
（二）土地股份合作制
土地股份合作制是指在不改变土地产权的前提下，以土地使用权或承包权为主入股，实行集约化经营而获取物质利益的经营制度。土地股份合作制可以促进土地的流转集中，但也有一些内在的问题：是个体经营还是集体经营？
如果是个体经营，那么剩余农民的身份就存在问题。他们进城打工，本已脱离农业，却因为土地的入股，虽没有参加劳动，却可以享受“年终分红”，这就会产生“新型地主”，形成佃农体制。如果是集体经营，效率就难免出现问题，因为涉及高管理成本问题。世界上至今尚无农业在非家庭农场体制下取得成功的先例。
我们认为，在中国农村劳动力严重过剩的条件下，土地流转一定导致大量农民离开农业。如果中国要实行自耕农制度而非落后、早已被时代抛弃的佃农制度，这些脱离农业的农民就必须脱离土地。这只有在土地私有制的条件下通过土地买卖才比较容易实现，这也是农业发达国家土地流转的一般经验。如果土地未实行私有化，或实行土地集体所有制，土地流转就难以实现农民和土地的分离，就必然产生地租或其他形式的土地利益。这种地租从任何意义上来说都是不合理甚至是不道德的。这种道德观是我们早已确立的，是中国土地革命的基本前提。如果中国的土地流转导致中国出现数量巨大的新型地主，那么这不仅是对过去的土地革命的彻底否定，而且会带来严重的收入分配问题和农业效率问题。
[1] 周诚：《土地经济学原理》，农业出版社，1989。
[2] 樊明等：《工业化、城镇化和农业现代化：行为与政策》，社会科学文献出版社，2014。
[3] 刘金静：《英法农业近代化比较研究》，曲阜师范大学硕士学位论文，2012。
[4] 唐庆：《论19世纪德国农业改革的历史作用》，《人文论谭》2012年第10期。
[5] 何芳：《前联邦德国土地整理介绍与分析》，《中国土地》1997年第10期。
[6] 朱博文：《国外家庭农场发展前经验与启示》，《新疆农垦经济》2005年第2期。
[7] 美国农业部国家农业统计局网站：www.agcensus.usda.gov，转引自郭熙保、冯玲玲：《家庭农场规模的决定因素分析：理论与实证》，《中国农村经济》2015年5月。
[8] 朱博文：《国外家庭农场模式》，《湖南农业》2013年第6期。
[9] 樊明等：《种粮行为与粮食政策》，社会科学文献出版社，2011。
[10] 樊明等：《种粮行为与粮食政策》，社会科学文献出版社，2011。
[11] 刘涵：《三明市农业产业化龙头企业扶持政策研究》，福建农林大学硕士学位论文，2014。
[12] 张旭东：《论农业的外部性与市场失灵》，《生产力研究》2003年第3期。
[13] 马雷、张洪程、戴其根、霍中洋、许轲：《中外大米品质标准比较与分析》，《江苏农业科学》2003年第5期。
[14] 魏波：《中国农村土地承包经营权流转制度现状与完善》，《广西经济管理干部学院学报》2007年第3期。
[15] 刘莉君：《农村土地流转模式的绩效比较研究》，中国经济出版社，2011。
[16] 樊明等：《工业化、城镇化和农业现代化：行为与政策》，社会科学文献出版社，2014。