第三节 市场对农业资源配置的功能

中共十八届三中全会提出：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”然而就农业来说，政府的干预仍然不少，引发诸多问题。本节讨论市场对农业资源配置的功能，侧重粮食的生产与流通。

一 市场对农业资源配置的效率

经济学理论告诉我们，政府要不要对一个市场进行干预的一个重要依据是市场的结构。如果一个市场是高度垄断的，则更多地需要政府来干预和调节；相反，如果一个市场是充分竞争的，那么政府的干预将是多余的，甚至是有害的。因此，国家要不要干预农产品市场，包括粮食市场，以及干预的程度，在很大程度上取决于我们对农产品市场结构的判断。下面我们将侧重讨论粮食市场。

一般认为，在现实生活中粮食市场是最接近完全竞争的一种市场结构，为此我们作一讨论。

完全竞争市场的第一个假设前提是，市场上有大量的买者和卖者。就粮食市场而言，生产者是数量众多的农户；如果不考虑国有粮企的粮食收购，粮食市场的买者也将是数量众多。因而，粮食市场上的买者和卖者主要表现为市场价格的接受者。

完全竞争市场的第二个假设前提是，产品的同质性。虽然现在谷物越来越表现出多样性，但总的来说，仍具有相当大的同质性。

完全竞争市场的第三个假设前提是，无进入和退出壁垒。就粮食生产来说，进入和退出的壁垒是相当低的。如果有一定的壁垒主要也是政府的干预所致，比如政府不鼓励资本下乡。

完全竞争市场的第四个假设前提是，信息的完全性。粮食的质量、价格等方面的信息透明度是相当高的，尤其是当下随着互联网的高速发展和期货市场的建立，粮食市场的信息透明度还在不断地提高。

此外，随着物流的不断发展，农产品的运输成本也在不断下降，绝大多数农产品都在一个更大的市场甚至是世界市场上流通，尤其是粮食。过去流通范围比较小的海鲜，随着物流的不断改善和保持鲜活技术的不断改进，销售范围也在不断扩大。现在中国内地都能以相对低的价格购买到不少鲜活的海鲜。随着农业种养殖技术水平的不断提高和发展，例如塑料大棚技术，一些农产品的生产已经突破了气候等自然条件的限制，农业生产的地方性削弱，由此更有利于突破区域性的限制，形成更大范围的全国市场乃至国际市场。

综上分析，粮食市场是与完全竞争市场相当接近的一个市场。从这个意义上说，粮食市场应是一个政府少加干预的市场，政府应该做的是让粮食市场更具有竞争性。例如，政府应更加开放粮食生产和流通，使更多的资本能够进入。政府应做好农产品市场，尤其是粮食市场的信息服务，使农户更多地了解市场的信息，有利于其做出更加科学的生产和销售的决策。

当然，政府在粮食生产和流通方面并非无事可做。当下食品安全问题层出不穷，为此不少消费者转向国际市场购买高价高质量粮食。究其原因，在于政府在食品安全监管方面的缺位。政府要加强对食品，包括粮食在内的安全监管，以弥补市场自身的缺陷。

二 关于农民经济人理性

市场经济能够有效地运行，就要求市场的参与者具备经济人理性，能够根据利益信号对其生产做出相应的调整。只有如此，价格机制才能有效地起到调节生产和流通的作用，这是市场能不能有效运行的一个前提。对此，本书作者之一樊明及其团队进行过较为详细的分析讨论。[9]

樊明等对河南省及周边省份1619户农户2004～2008年小麦和玉米的种粮行为进行了问卷调查，经过调查研究发现：上年种粮收益大，则预示下年农户会提高粮食播种面积的比重；上年卖粮难，则下年农户将调低粮食播种面积的比重。国家加大支持粮食生产政策的力度，则农民会腾出更多的耕地用于粮食生产。这说明，价格和其他利益信号显著影响农民种粮的积极性，农民在粮食生产中具备经济人的理性。

樊明等还对中国粮食政策自改革开放以来的演变进行分析，发现价格机制对调节粮食的生产和流通发挥着重要作用。

1982年，家庭联产承包责任制全面展开，政府减负政策出台。这些惠农措施使农民种粮的成本降低，收益增加，调动了农民种粮的积极性，农民扩大了粮食播种面积。

1985年在粮食生产过剩的情况下，政府调低了粮食的收购价，农民种粮的经济收益与之前相比出现下降，农民缩小了粮食播种面积。

1988年，国家加大了农业支持力度，粮价大幅度上涨，农民扩大了粮食播种面积。

1993年，国务院决定对主要粮食品种实行收购保护价的制度，并建立了粮食风险基金制度，大幅提高粮价。这些措施惠及农民，有利于降低农民种粮的风险成本，再加上粮价上涨，农民扩大耕种面积。

1999年，农产品价格下跌，农民降低粮食播种面积。

2004年起，中央对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策和粮食直接补贴政策，并逐渐取消农业税和农业特产税，导致粮食播种面积持续增加。[10]

通过以上对改革开放以来中国农民对粮食政策的回应来看，我们发现，农民对价格和其他利益信号有着灵敏的反应，并以此来调整其生产和经营。这说明，中国农民在粮食市场中具备经济人的理性，是市场经济良好的参与者。

三 一些强调政府干预农业的理论似是而非

主张政府对农业生产特别是粮食生产进行干预的理论基础有两个：农业具有弱质性和外部性。下面我们对此加以分析。

（一）农业的弱质性

关于农业的弱质性，刘涵在以往文献的基础上再一次做出概括[11]，对此我们将一一加以剖析。

刘涵认为，农业生产承受自然和市场双重风险：一方面，由于农业的自然属性，农业生产受自然影响较大，存在许多不确定性因素，农业靠天吃饭普遍存在；另一方面，农产品的需求弹性较小，但供给弹性受自然灾害、市场因素的影响波动较大。我们认为，相对于农业来说，采矿业面临着更高的安全风险，IT行业面临因科技发展迅速带来的技术风险，却并不因此就认为这些产业是弱质产业。

刘涵的第二个论据是农业生产周期长，产品供给存在“滞后性”，往往农户在得知市场需求情况后无法调整农产品种植规模。因农产品生产周期长、季节性强，因此，生产者无法根据市场上的价格变动情况及时做出调整。我们认为，在市场中运作的许多行业例如大型制造业面临更长的生产周期，服装行业具有更强的季节性特征，却并不因此就认为这些产业是弱质产业。

刘涵的第三个论据是农业投资回报率较低。但我们认为，这与中国农村所实行的土地集体所有制及城乡分隔的户籍制度等有着直接关系，这些都限制了农业生产要素的自由流动。在没有这类制度安排的西方农业发达国家，农业投资回报率并不低。

基于以上分析我们认为，农业的弱质性很容易被感性地接受，但经不起经济学的严格考证。从根本上说，任何一个产业在市场经济条件下，都会获得相应的市场回报，从这个意义上说，世界上本无弱质产业。

（二）农业的外部性

外部性是指私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象，由此导致私人经济活动的规模和社会最佳的规模不一致。当一个产业存在外部性时，就有可能出现过量生产或生产不足的现象。在这种情况下，就需要政府对其进行干预，以实现资源配置的有效性，达到私人经济活动的规模与社会最佳的规模相一致。在正外部性的条件下，政府应给予鼓励；在负外部性的条件下，政府应予以限制。

下面我们基于张旭东对农业外部性的讨论，提出看法。张旭东将农业的正外部性概括为农业的生态环境功能、生活（社会文化）功能、人性复原功能和经济功能。[12]

我们认为，就农业的生态功能而言，农业相对于工业来说，有着较好的生态功能。但是如果追根溯源，农业是从砍伐森林开始的，其生态功能反而是下降了。就农业的生活功能而言，强调的是一种农耕文化。然而任何一种文明都是一个时代的产物。当这个时代发生变迁后，我们可以以某种方式来纪念以往的文明，但是我们却不可以因为留恋或让一些人寻找“乡愁”，而让很多人生活在旧时代的文化中，而且这也完全不现实。就经济功能而言，除非我们能够证明农业的这种经济功能没有得到市场应有的回报，否则我们就不能认为这种经济功能和外部性有所联系。

相反，农业生产具有很强的负外部性，对此张旭东将其概括为以下五个方面：一是由于化肥和农药的大量使用而引起土壤和水质污染，甚至会导致某些野生动植物的灭绝，造成对自然生态系统的破坏；二是水田产生的甲烷气体及石油能源的利用可能加剧大气污染；三是农药等的大量投入会严重降低食品质量，损害人体健康；四是大面积砍伐森林及过度放牧等会破坏自然资源，加剧了地球的温室效应；五是地下水的过度使用容易引起土壤沙化盐化，而掠夺性经营则容易引起土壤流失和地力下降等。

综上所述，我们判断，农业生产的负外部性大于正外部性，因而整个农业的外部性是趋于负的。因此，私人经济活动的规模高于社会最佳规模，如果政府要干预农业，也应该是限制。

四 对政府在粮食流通领域干预的思考

在粮食的流通领域，政府依然保持着相当多的干预，这是需要讨论的。下面我们就1949年以来政府对粮食流通领域的干预进行简要的回顾，并加以评析。

1949～1952年是粮食的自由购销阶段。1949年中华人民共和国刚成立之时，由于之前长期战乱引起了粮食大范围短缺。当时的私营粮商或出于政治动机，或出于经济动机，发生了囤积居奇、借机抬高粮价的行为。对此，政府采取了一系列强有力的行政、法律措施，严惩了这些所谓的“不法粮商”，使得当时的粮食以较低的价格出售，这也一直被认为是政府干预粮食流通领域的一大胜利。但今天我们回过头来重新思考，政府当时采取的行政、法律措施并非是唯一的选择，甚至不是最好的选择。如果当时政府不采取干预市场的措施，高粮价可能会使更多的商人运粮到北京牟利，粮价就有可能下跌。高粮价必将刺激农民次年多种粮，粮价可能会进一步下跌。以后，农民将可能长久保持着种粮的积极性。但后来所实行的粮食统购统销，长期严重地挫伤了农民种粮的积极性。

1953～1977年是粮食的统购统销阶段。这一时期国家采取了优先发展重工业的战略，为获得工业化建设所需的粮食和原料，弥补由经济建设所引起的粮食短缺，政府制定了统购统销政策，并以“低粮价”强制征购农民粮食，严禁私营粮商自由经营粮食，并对粮食价格进行统一管理，粮食流通领域完成了去市场化。这些措施虽然在短时期内以较低的价格获得了农民的粮食，但是也由此破坏了农民种粮的积极性及粮食生产和流通的市场机制，以至于农民以消极种粮回应，因而出现了改革开放前30年虽然粮食产量有缓慢提升但是粮食一直短缺的局面，农村一片萧条。

1978～1998年是粮食流通体制的市场化转型阶段，此阶段分为两个时期。第一个时期1978～1984年，是统销统购调整时期，具体表现为大幅度提高粮食收购价格，提高了农民生产积极性，粮食产量增加了46%，出现粮食过剩现象。政府基于有限的收储能力和“购销倒挂”带来的经营性损失，逐步放松了对计划外流通的管理，由此形成了粮食按计划统购统销的平价和按市场随行就市的议价这种粮食价格双轨制。第二个时期1985～1998年，改粮食统购为合同定购，实行购销双轨制。随着国家对粮食价格的逐渐放开，加上各种因素导致的粮食供求出现的紧张形势使粮食价格持续上涨，1993年出现了“粮价风波”，政府又进一步加强了对粮食流通的控制与监管，放慢了粮食流通体制市场化的进程。

1998年至今是市场化粮食流通体制初步确立阶段，分为两个时期。第一个时期1998～2004年，政府放弃了对粮食供销的直接控制，转而实行旨在保障农民收入的粮食最低收购价制度，实现了粮食产量的大幅度提升。然而随着这一政策引起的政府财政负担的日益加重，最低收购价格不断下降，以至于低到不能保障农民收回成本，农民种粮积极性下降，粮食产量连续4年出现下滑。第二个时期从2004年到现在，政府遵循“放开购销市场、直接补贴农民、转换企业机制、维护市场秩序、加强宏观调控”的原则，实行了“二减免、三补贴”的政策措施，即减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区的农民实行良种补贴和农机具购置补贴，由此出现了粮食产量11年连续增长的局面。但是，粮食产量11年连增的背后是中国粮食库存量的非正常急剧增加，是资源配置的严重低效率，其根本原因是政府对粮食生产与流通的干预，即对农业的高补贴所造成的。

通过以上对中国粮食流通体制演变的简要回顾，我们发现，政府对市场的干预实际上都是阻碍了价格信号引导资源作更有效率的配置，导致了农业资源配置的低效率。

1999年的粮食改革，实际上是赋予了国有粮企两个自相矛盾的职能：一方面执行国家粮食政策，调节粮食领域的生产与流通；另一方面又将其定义为一个追求利润最大化的企业。国营粮企如果执行国家的粮食政策，在很多时候是亏损的，因而作为一家企业，从企业利益出发，会尽量回避去执行这些政策。较长时期的“粮食倒挂”现象使国营粮企面临收多少就赔多少的局面，因而停止了粮食收购。但是又由于其国有的性质，有履行国家粮食政策的义务，因而产生了各种对中央政府的欺骗行为。此外，国有粮企贪污腐败也较为严重。因此，我们认为，中国的粮食流通体制实际上是一个无解的悖论，该体制的弊端将是无法避免的，造成了政府巨额的财政支出、收购的粮食有时难以顺价出售所导致的损失、粮食过量储存所增加的费用以及国有粮食企业为主渠道所导致的效率损失等。

五 中国粮食质量问题

自2004年以来，中国粮食产量虽然年年攀升，但是粮食进口量同样增长迅猛。根据中国国家统计局网站，2013年谷物进口量比2011年上涨了167.52%，大豆进口量在14年间上涨了508.49%。

然而，在粮食产量和粮食进口量“双增”的同时，中国粮食库存总量近年来亦达到历史高位。根据新华网2015年7月16日的报道，2005～2015年，中国国内粮食产量年均增长率不到3%，但年均库存增长率超过8%。一些粮食主产区面临巨大的收储压力，部分品种出现阶段性过剩的情况。

那么，中国粮食为什么会呈现生产量、进口量、库存量“三量齐增”的反常现象？我们认为，此反常现象实际上是政府干预市场的结果。中国虽然实行最低粮食收购价政策，但是对粮食的质量少有规定。因此，农民只需将粮食以高产量生产出来，再以粮食最低收购价出售，就会获得较大的利益，所以农民较少关心粮食质量及其是否适销对路。

以袁隆平的“超级稻”为例，袁隆平“超级稻”的技术对中国水稻的增产增收做出了巨大贡献。然而“超级稻”最早源于日本，旨在喂牲口，因此才会“重量不重质”。中国的水稻产量虽不断提高，水稻进口却不断增加，原因在于中国水稻更多地注重产量而忽视质量，由此导致中国的水稻出现不适销对路、进口优质水稻不断增加的问题。另据马雷等关于对中外水稻品质标准的比较，中国水稻标准低、质量低下，直接影响了中国水稻在国际市场上的竞争力。[13]

试想，如果由市场来配置农业资源，让农业生产者直接面对消费者的需求，随着消费者对粮食质量要求的不断提高和国内及国际农产品市场竞争的日益加剧，农业生产者为了获得竞争优势，一定会想方设法去寻找满足市场需要的粮食品种并提高自己的农产品质量，也就不会出现“三量齐增”的反常现象。

六 基本观察

通过以上对粮食流通领域五个方面的讨论，我们得到以下基本观察。

第一，农产品市场是一个充分竞争的市场，并不需要政府的过多干预。

第二，中国农民对价格和其他利益信号有着灵敏的反应，具备经济人的理性，是市场经济良好的参与者。

第三，一些强调政府对农产品市场进行干预的理论基础是非常薄弱的，经不起经济学的严格考证。

第四，以国营粮企为主导的粮食流通体制是一个无解的悖论，其运行的结果是高昂的成本和低效率的农业资源配置结果。

第五，中国的粮食存在严重的质量问题，市场竞争力低下，是政府对农产品市场的过多干预的结果。对于粮食生产，应从追求亩产产量过渡到追求亩产盈利。本质上，追求亩产盈利就是追求更好地满足消费者的需求。如果一种水稻亩产虽全球第一，但盈利不高，则意义是有限的。