第5章 旧中国宪法的发展历程

第二节 我国宪法的发展历程（上）

导读：宪法在促进我国的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设方面发挥了重要的作用；回顾我国宪法的发展历程，总结我国宪法的发展规律和历史经验有助于我们全面理解“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”的理念。

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，它的贯彻执行对于一个国家维护统一、保持政权稳固、保障人民的权利与自由、发展民主政治、完善法治以及推动经济发展和社会进步起到重要作用。

我国宪法是中国共产党执政兴国、团结和带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保障。它以法律形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力。

1954年9月15日，在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“中国革命同反革命的激烈斗争没有停止过。这种激烈的斗争反映在国家制度的问题上，就表现为三种不同的势力所要求的三种不同的宪法。”

（一）以晚清皇帝、北洋军阀、国民党为代表制定的“伪宪法”

1.《钦定宪法大纲》与《十九信条》

1898年的戊戌变法是中国近代史上立宪努力的开端。当时以康有为、梁启超为代表的资产阶级改良派上书清政府，要求“伸民权、争民主、开议院、定宪法”，揭开了中国近代立宪运动的序幕。戊戌变法的首要目的在于通过“立宪”达到国家富强独立，而非限制皇权、保障民权这一立宪的真正意旨。戊戌变法失败以后，清政府迫于内外交困和立宪的舆论压力，于1905年仿效日本派遣五大臣赴西方考察政治。1908年8月，清政府以皇帝的名义颁布了《钦定宪法大纲》，宣布实行预备立宪。《钦定宪法大纲》共计23条，由“君上大权”和“臣民权利义务”两部分构成。其中维护君上大权的就有14条，其余9条规定广大人民（臣民）有当兵、纳税、服从中国晚清政府统治等义务，却没有任何实际意义的权利。

这是中国历史上第一个以“宪法”来命名的宪法性文件。虽然名义上是“宪法”，但实际上，这个宪法大纲不是现代意义上的宪法。它的发布不过是中国晚清政府为了缓和人民不满的权宜之计，是一个具有浓厚封建专制性质的宪法性文件。其条文中，对封建君主权力极力维护，内中规定的君主权力丝毫不下于封建专制，甚至更甚。虽然设立了议院和审判机关，承认了臣民的一些自由权利，但民主分权和民主权利毫无保障，纯粹是以根本法的形式来确认、巩固专制君主的绝对权力。这个“大纲”的真实宗旨是维护“君上大权”，赋予国内臣民的权利极为有限，至于“议院”，则完全是点缀而已。也就是说，实际上，《钦定宪法大纲》的发布只是对封建君权的又一次强化，它算不得是真正意义上的宪法。正如马克思在批评德意志境内的1850年普鲁士宪法时所说的那样：“国王用这个宪法给自己钦定了新的特权。”[1]

1911年武昌起义爆发后，清政府为收买人心、挽救危局，紧急炮制出了《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》）。主要内容有：“宣布实行责任内阁制；国会有制定宪法、改宪、选举内阁总理大臣、宣战、媾和及决定财政等权力；皇族不得为总理大臣及其他国务大臣，并各省行政长官；皇室经费听由国会议决；皇帝权限和皇室大典由宪法规定。皇权虽有部分削减，但仍规定皇位世袭，皇帝权威神圣不可侵犯，皇帝有权任命总理大臣和国务大臣，并统率海陆军。于民众权利未有涉及。”《十九信条》是清政府为了挽救因为辛亥革命造成的时局动乱，在3天之内仓促制定，不得不作出很大的让步，形式上被迫缩小了皇帝的权力，相对扩大了议会和总理的权力，但仍强调皇权至上，且对人民权利只字未提。这个《十九信条》还未来得及实施，清政府就被推翻了。但若从当时的时代背景、立宪目的和内容去作进一步考察和分析，便不难得出清政府假立宪、真独裁的结论。

相关链接：在中国古老悠久的历史中，不存在实行宪政的土壤。17世纪、18世纪当欧美等国开始实行宪政时，中国却仍采取闭关自守、盲目排外的措施。19世纪中期，当国门在洋枪大炮的压力之下被渐渐打开时，本没有基础的宪政思潮也在中国大地开始涌动。20世纪初，在不同势力的要求立宪和反对立宪的嘈杂声中，在清廷政府的半推半就中，近代中国的第一个宪法性文件《钦定宪法大纲》终于面世，这一文件是“宪政编查馆、资政院五大臣督同馆院谙习法政人员，甄采列邦之良规，折衷本国之成宪”[2]编辑而成的，共23条，分为两个部分，一为君上大权，共14条；二为臣民的权利和义务，共9条。大纲的一个显著特征是对日本《明治宪法》的借鉴，而借鉴范围之广甚至可以用“抄袭”一词来形容了。

《十九信条》是中国历史上第一部成文宪法，于清宣统三年九月十三日（1911年11月3日）辛亥革命时期由清政府公布。1911年10月10日武昌发生新军武装起义。10月29日，距离北京260公里处的滦州发生新军第二十镇兵谏。统制张绍曾扣留运发南方的军火，并与第三十九协协统伍祥祯、第四十协协统潘矩楹、第二混成协协统蓝天蔚、第三镇第五协协统卢永祥等联名通电，提出“十二条政纲”。同日，山西太原发生新军起义，宣布山西独立。滦州兵谏与山西独立，近在咫尺，危机临头。为挽救时局，清政府不得不作出很大的让步，3天之内仓促制定《十九信条》，并在宗庙宣誓。《十九信条》以法律条文限制了皇帝权利，皇帝成为统而不治的虚君，奠定了议会和总理的政治实权，是中国近代第一部反映出西方民主精神的宪法性文件，但清廷立宪缓慢拖沓，死守专制不放，直至革命爆发才制定《十九信条》，时止于此已然民心尽失，因此清政府的命运没有因为《十九信条》的公布而逆转。

2.北洋军阀时期的“立宪骗局”

北洋军阀统治时期，军阀混战连年不断，政府更迭十分频繁，政治腐败，民不聊生，袁世凯及其继任的北洋军阀们用民主宪政之名行军阀专政之实，先后制定了“天坛宪草”（即1913年10月13日《中华民国宪法草案》）、“袁记约法”（即1914年5月1日颁布的《中华民国约法》）、曹锟的“贿选宪法”（即1923年10月10日颁布的《中华民国宪法》）以及1925年12月胎死腹中的段祺瑞的《中华民国宪法草案》。这实际上是每一个军阀窃取政权以后而大搞的立宪骗局。

（1）《天坛宪草》

《天坛宪草》，即《中华民国宪法草案》，是北洋政府为制定《中华民国宪法》而起草的一部宪法草案。

中华民国第一届国会于1913年4月8日开幕，举国关注国会的第一大问题即为制定宪法。孙中山认为：民国建立，“劈头第一事，须研究一部好宪法”。7月，由众参两院各选出30名议员，组成宪法起草委员会，负责制定中华民国宪法。其中，关于总统职权，是《天坛宪草》制定过程中引起激烈争论的一个问题。总统职权问题，说得更准确一些，是总统与国会各自的权限问题，是在国家的政治统治中，国会和总统谁拥有更多、更大、更高权力的问题。袁世凯为加强其专制统治，曾派人向起草委员会提出“大总统有任命国务员及驻外公使之权，无得议会同意之必要”，“大总统得参议院同意，有众议院解散权”等，起草委员会内虽有袁的党徒，但国民党人占有明显优势，他们坚决反对袁世凯干涉宪法起草，力图维护制宪工作的神圣尊严，将来人逐回。10月中旬，宪法草案脱稿，共10章113条。因宪法起草委员会以天坛祈年殿为会所，故称作《天坛宪草》。这一宪法草案与《中华民国临时约法》相比，总统的权力有相当的扩大，但是仍然遭到袁世凯的反对。10月25日，袁通电各省都督、民政长，攻击宪法起草委员会由国民党议员操纵把持，“形成国会专制”。袁的党徒遂附和攻击国民党“肆毒宪法”，攻击宪法草案为“暴民专制之宪法”。在袁的专制淫威下，宪法起草委员会已不足法定人数，遂于11月10日自行解散，所定宪法草案也随之流产。

应当指出的是，宪法起草委员会中的革命党人及某些原立宪派人士，怀着把中国建设成一个民主法治共和国的理想，为制定一部资产阶级共和宪法进行了积极的努力乃至斗争。这些努力和斗争，是中国由传统社会向民主法治的现代社会过渡之历史长剧中的生动一幕。这场斗争虽以失败告终，但对当时及其后国人的思想观念和社会政治生活所产生的积极影响是不容忽视的。

（2）“袁记约法”

“袁记约法”，即于1914年5月1日公布的《中华民国约法》。因系袁世凯一手操纵、炮制而成，故称“袁记约法”，共10章68条。它是军阀专制全面确立的标志。该约法以确认袁世凯独裁为基本特征，取消了责任内阁制和国会对总统行使权力的一切牵制，规定大总统任期改为10年，不限制连选连任；取消立法机关对大总统的弹劾权，国务员及其对大总统发布命令等的副署权；“大总统为国家元首，总揽统治权”，大总统对外代表国家，集行政、军事、立法等项大权于一身，并为海陆军大元帅，统率全国海陆军；有权制定官制、官规、任免文武职官、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严；有权召集和解散立法院，否认“立法院议决之法律案”以及财政紧急处分等；还特别规定大总统有权“发布与法律有同等效力之教令”。约法还规定设参政院为咨询机关，在立法院成立前，代行立法院职权，设国务卿协助总统掌握行政。

约法第一章虽仍规定：“中华民国由中华人民组织之”“中华民国之主权，本于国民之全体。”但关于人民享有的各项自由权则都加上“于法律范围内”的限制条件。而法律的制定与通过，则掌握在袁世凯手中。

相关链接：“袁记约法”出台背景

中华民国南京临时政府制定的《中华民国临时约法》，是孙中山努力压制袁世凯野心的产物，也是孙中山希望保护新生民主幼苗的工具。在国会迫于形势选举袁世凯为中华民国第一任正式大总统后，袁世凯多次希望国会制定新宪法以代替原来的《中华民国临时约法》，但是都被国会内的国民党议员阻止。后因“宋教仁案”、袁世凯未经国会同意违法善后大借款、无故罢免三位国民党籍都督与阻挡召开临时法庭，引发二次革命。袁世凯藉以与国民党有关，同年11月袁世凯为扩大自己的权力，排除国会的牵制，下令解散国民党，并取消国民党议员资格，国民党籍议员占多数的国会因法定人数不足而无法正常进行，袁世凯组建临时的政治会议作为替代机构。政治会议自民国二年（1913年）12月集会，到民国三年（1914年）5月参政院成立时结束。此段时期，袁世凯咨询修改临时约法。由此政治会议议定《约法会议组织条例》，成立约法会议。民国三年（1914年）3月，约法会议开会，袁世凯提出增修临时约法内容。修改共7项，目的是为了无限扩大总统的权力，约法会议心领神会，不久根据大纲案完成了对临时约法的修改稿。从讨论到4月29日三读通过，仅仅40天。5月1日由袁世凯公布，即所谓“新约法”，因系袁世凯一手操纵、炮制而成，故又称“袁记约法”。

袁记约法是中国近代宪政史上一部十分反动的宪法性文件，其颁布标志着袁独裁集权政治的完成。作为民主共和制度保障的宪法，变成了袁独裁政治的工具。它实行的总统集权制，为袁世凯大搞总统终身制、世袭制以至复辟帝制铺平了道路。但终因与时代潮流相悖而遭到全国人民的反对，袁最终于1916年6月6日在内忧外患中绝望地死去。

（3）贿选宪法

“贿选宪法”即1923年10月10日公布实施的《中华民国宪法》。军阀曹锟通过武力把黎元洪赶下台后，又贿赂议员选举他当总统。为了替贿选的总统披上合法的外衣，迫使国会赶制了这部宪法。这部宪法在起草和通过过程中受到曹锟贿选的操纵，故而被国人讥称为“贿选宪法”。该宪法以“袁记约法”为范本，企图用漂亮的辞藻和虚伪的民主自由形式掩盖军阀统治的本质，不到一年就被抛进了历史的垃圾堆。虽然它是中国历史上正式公布的第一部较为完备的宪法，但却在近代宪政史上留下了极不光彩的一页。

这部宪法共十三章，分别为国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及其效力。值得注意的是，该宪法与民国元年的《中华民国临时约法》相比，内阁制已经改为总统制，但总统仍然需要国会选举产生。国会选举总统一直是民国初年各项约法的共同特点。这种由立法机关选举总统的做法与西方各国不同。直到1947年公布施行新的《中华民国宪法》规定，总统才由民意机关国民大会选举产生。

该宪法基本为1913年天坛宪法草案的扩充修订版本，但与1917年二读时宪法草案相比[3]，规定中央事权与地方事权俱经宪法明白列举，地方事权的范围，非中央的普通法律或命令所能增减。由此可见该宪法是一部联邦制宪法。本身已初具司法独立、多党制约、新闻自由等种种特征，两院制国会已在美国国家体制中证明其优越性，且联省自治的联邦制方案与世界潮流一致。仅就宪法学本身而言，1923年《中华民国宪法》是一部较为优秀的宪法。

但由于该宪法为贿选国会制定，本身即难以服众。中国国民党从不承认这部宪法。中国共产党也不承认该宪法，毛泽东曾经在1940年评价说：“宪法，中国已有过了，曹锟不是颁布过宪法吗？但是民主自由在何处呢？”

相关链接：1923年10月5日，国会举行大选。曹锟为了获选大总统职位，以5000元到10000元不等的价格收买议员。绝大多数议员受贿，不受贿者“其数不满二十人”。两院议员共590人参加投票，曹锟得480票而当选总统。孙文得33票。时人愤而指责此次曹锟获选，“纯由五千元之力”，怒斥受贿议员为“猪仔议员”，议会为“猪仔国会”。8日，议员们再接再厉，又以3次会议、10余小时的效率，速成《中华民国宪法》一部。1923年10月10日公布施行，共十三章一百四十一条。此宪法虽与《中华民国临时约法》的原则一致，不失为一部资产阶级民主宪法，但“一部神圣的宪法，亦被议员先生所累，得到‘秽宪’两字的徽号了”。

3.国民党政府不断制造立宪骗局

1927年，蒋介石在南京建立国民政府，开始了其一党专政和一人独裁的时代。为了掩饰专制统治，国民党政府也不断制造立宪骗局。1928年后，南京国民政府先后颁布了1928年《训政纲领》、1931年《中华民国训政时期约法》、1936年“五五宪草”（即《中华民国宪法草案》）以及1947年《中华民国宪法》。

1931年，蒋介石政府制定《中华民国训政时期约法》，确立了“训政”体制。在“训政”体制之下，官吏恣肆，人民自由和权利遭到任意侵犯。1936年5月，国民党政府颁布了一个新的宪法草案，史称《五五宪草》，其基本精神是在漂亮的民主原则掩饰下的大地主、大资产阶级专政。1945年日本帝国主义投降后，中国面临着两种前途、两种命运的抉择。1946年1月，国民党政府在全国人民的压力下被迫在重庆召开了有中国共产党和其他民主党派参加的政治协商会议，会议提出结束国民党一党专政，制定民主宪法。但蒋介石却一意孤行，1946年在南京召开伪“国民大会”，通过了《中华民国宪法》，这部宪法称结束训政，但具体条文却处处体现独裁专制。

相关链接：1946年10月，国共军事冲突扩大，双方就改组国民政府后之中共代表名额问题和东北问题僵持不下。国民党遂决定单方面召集国民大会，此举立即招致中国人民强烈反对。但国民党一意孤行，于11月15日在中国共产党缺席的情况下，制宪国民大会在南京召开。11月28日，蒋介石向大会提出基于政协宪草蓝本的《中华民国宪法草案》。按程序，宪草审议要举行三读会。一读会期间，国民党籍国大代表对政协宪草颇为不满，在开始的一周审议中，竟将宪草重新修改回“五五宪草”的式样。民社党蒋匀田为维护政协宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，国民党被迫将宪草恢复原样。为此，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样，并初步形成了宪法草案雏形。

1946年12月25日，《中华民国宪法》经三读通过，并咨请于1947年元旦公布，同年12月25日施行。这部宪法除前言外，全文共175条，计分14章。宪法文本从形式上看彰显三民主义与主权在民的理念，规定了人民自由权利，确立了五权分立的中央政府体制及地方自治制度等，但实质上体现的是国民党的一党独裁。

上述以晚清皇帝、北洋军阀、国民党为代表制定的“伪宪法”，虽然以“宪法”为名，但从精神实质来说，却是与宪法本身的含义不相容的。它们的出现更加进一步说明了在半封建半殖民地的中国不可能有真正的宪法。

（二）中国民族资产阶级制定的宪法

伴随着1912年1月1日中华民国南京临时政府的正式成立，标志着在中国实行了两千多年的封建制度土崩瓦解。1912年3月11日，孙中山以中华民国临时大总统的名义颁布了中国历史上第一个具有现代意义的宪法性文件——《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）。《临时约法》共7章，以资产阶级国家的三权分立为原则，具体设计了一套责任内阁制的国家机构。其基本精神在于扩大议会职权，限制总统权力，防止专制制度复辟。在人民的自由权利方面，也对资产阶级宪法的一般民主自由原则作了某些规定。总的来看，这部约法确认了资产阶级的民主共和政体。

《临时约法》是中国历史上唯一的一部资产阶级共和国性质的宪法性文件。它确立了“主权在民”和“权力分立”的资产阶级民主共和制度，规定了人人权利平等，并且罗列了人民享有的宪法权利，充分体现了“主权在民”的政治原则。此外，在参照西方国家的“三权分立”政治制度的基础上，设立了以参议院为立法机关、临时大总统与国务院为行政机关、法院为司法机关的权力分立制度和互相制约的关系体制，完善了国家制度的设立。

《临时约法》是资产阶级民主革命的产物，是资产阶级宪法性质的文献，它宣告了封建君主专制制度的灭亡，资产阶级民主共和国的诞生。从此，使民主共和的观念深入人心，《临时约法》不仅具有反对封建君主专制制度的意义，而且也具有反对帝国主义侵略、反对民族分裂的作用。《临时约法》的主要缺点是没有规定反帝反封建的民主革命纲领，没有解决农民的土地问题，因此它不能得到广大人民群众的支持。

随着袁世凯的复辟，改革派用一个写在纸上的宪法来维持一个民主共和国的希望很快就破灭了。这也充分说明，在封建势力强大、战乱频仍的中国近代史上，民族资产阶级的宪法显然是行不通的，注定会灰飞烟灭。

相关链接：辛亥革命胜利，以孙中山为首，建都于南京的中华民国临时政府（南京），制定了具有“宪法”性质的根本大法——《中华民国临时约法》。1912年3月8日由临时参议院（南京）通过，3月11日公布实施，取代《中华民国临时政府组织大纲》。

《中华民国临时约法》，因1914年5月1日袁世凯《中华民国约法》（俗称“袁记约法”）的公布而被取代；袁世凯死后，大总统黎元洪于1916年6月29日将其恢复；1917年7月1日被复辟帝制的张勋破坏，随后的段祺瑞政府拒绝恢复；9月10日以广东为基地建立的中华民国军政府展开护法运动，所护者即为《中华民国临时约法》。

1922年4月，控制北京政府的曹锟、吴佩孚以“法统重光”为口号，再度恢复。1923年10月10日被人称“曹锟宪法”的《中华民国宪法》取代。1925年4月24日段祺瑞政府发布命令，称“法统已成陈迹”，《中华民国临时约法》再次被废除。

（三）中国共产党领导的人民政权制定的宪法

中国共产党成立以后，共产党领导的各革命根据地颁发了许多重要的宪法性文件，其中有代表性的是：1931年颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1941年通过了《陕甘宁边区施政纲领》、1946年通过了《陕甘宁边区宪法原则》。这些宪法性文件虽然是地区性的，但是代表了中国人民对于民主自由的追求，具有新民主主义性质的宪法雏形，同时也为新中国成立后的制宪工作提供了基础和立法经验。

1.《中华苏维埃共和国宪法大纲》

《中华苏维埃共和国宪法大纲》（以下简称《宪法大纲》），1931年11月在江西瑞金由第一次全国苏维埃代表大会通过，1934年1月第二次全国苏维埃代表大会修改。作为中国第二次国内革命战争时期工农民主政权的根本法，明确规定政权性质是工农民主专政，“这个专政的目的，是在消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国，有系统地限制资本主义的发展，进行苏维埃的经济建设，提高无产阶级的团结力与觉悟程度，团结广大贫农群众在他的周围，同中农巩固的联合，以转变到无产阶级专政”。《宪法大纲》规定国家的组织形式是民主集中制的工农兵代表会议制，全国工农兵代表大会为中华苏维埃共和国的最高政权机关，在大会闭会期间，全国苏维埃中央委员会为最高政权机关，中央委员会下设人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和议决案。《宪法大纲》鲜明地规定了人民所享有的权利自由，如工农劳动群众享有言论、出版、集会、结社等政治民主权利，并用政权的力量“保障他们取得这些自由的物质基础”。

《宪法大纲》作为中国历史上由人民代表机关正式通过并公布实施的第一部反映劳动人民当家作主、参加国家管理的宪法性文件，体现了中国人民反帝反封建的革命意志和争取民主自由的愿望，确认了人民革命斗争的成果，指明了革命发展的方向和奋斗目标，为后来建立革命政权和法制建设提供了宝贵的历史经验。

2.《陕甘宁边区施政纲领》

《陕甘宁边区施政纲领》是抗日战争时期陕甘宁边区带有根本法性质的文件，1941年11月陕甘宁边区第二届参议会通过，同年8月公布，亦称“五一纲领”。纲领全文共21条，明确体现了中国共产党坚持的团结、抗战、进步总方针，规定了边区政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面的具体政策。其中，在民主政治方面有三个特点：一是在政权建设上规定实行著名的“三三制”原则，即共产党员占三分之一，非党的左派进步人士占三分之一，中间派占三分之一。二是人权保障政策，即“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”三是廉政政策，纲领规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”，同时提出“实行俸以养廉原则”。这个施政纲领是边区实行民主政治和其他方针政策的最根本、最重要的依据和准则。它不仅对陕甘宁边区及其他抗日根据地的建设有重要的领导意义，而且为争取全国的民主和进步树立了一面光辉的旗帜。

相关链接：陕甘宁边区的前身是陕甘宁苏区。抗日战争爆发后，为了适应建立抗日民族统一战线的需要，陕甘宁苏区更名为陕甘宁特区政府，苏维埃制改为民主共和制。1939年年初，陕甘宁边区召开第一届参议会，制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，4月4日正式公布。这个施政纲领，是在抗日民族统一战线的前提下，在陕甘宁边区特殊环境下产生的，它在政治上既保证了边区全体人民的民主权利，在经济上也照顾了农民及地主的利益。两年后，1937年8月中共中央在陕北洛川召开政治局扩大会议，通过了《抗日救国十大纲领》。同年11月，陕甘宁特区根据十大纲领制定了《特区政府施政纲领》。1939年1月陕甘宁边区第一届参议会，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。

1941年，中共陕甘宁边区中央局总结边区建设的实践经验，重新制定了《陕甘宁边区施政纲领》（共21条），经中共中央政治局批准，拟于同年5月1日公布广泛征求意见（因而又称《五一纲领》）。

毛泽东同志非常重视陕甘宁边区施政纲领的修改和发表问题。关于修改，纲领中的第七条、第八条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条、第十九条、第二十条均是毛泽东起草的，对其他一些条款他也作了重要修改。关于发表征求意见问题，他说：“施政纲领的最后修正稿附上二份，请在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边区境内及境外。”“群众报上，须为之逐条加以通俗解释，并张贴于通衢。”“与此纲领发布同时，须由边局发一通知，亦同样在报上发表，在通衢张贴，并使干部人手一张。”

5月1日，《陕甘宁边区施政纲领》在《新中华报》正式发表。同日，《新中华报》刊登的《边区中央局发布施政纲领》报道中说：“此纲领内容极为重要，不但表示团结抗战之总方针，并包举各方面的正确政策”。“据中共中央书记处人员称，边区中央局此项施政纲领之发布，适当国内外政治形势发生激烈变化之时，实具备着伟大的政治意义，不仅陕甘宁边区可以施行，而且在华北华中各抗日根据地均可以施行，即在全国范围内说来，亦必有甚大之影响云”。

1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会正式接受并通过了《陕甘宁边区施政纲领》。作为一部宪法性文件，《陕甘宁边区施政纲领》是边区政府施政的奋斗纲领和总方针，也是边区各党、各派、各阶级、各阶层人民的共同纲领。其意义体现在四个方面：一是新民主主义宪法形成的重要法律标志；二是中国共产党人新民主主义“宪法观”的体现；三是抗战时期中国民主政治建设的样板；四是新中国宪法形成的重要历史基础。

3.《陕甘宁边区宪法原则》

抗日战争胜利后，中国共产党领导解放区军民和全国各族人民，为建立和平、民主、富强的新中国而斗争。一方面，力图通过和平斗争，改变国民党政府的独裁统治，实现国家的民主改造；另一方面，积极把解放区建设成为全国的民主模范区。为此，在与国民党达成停战协定及全国政治协商会议之后，于1946年4月23日召开了陕甘宁边区第三届参议会第一次大会，制定了《陕甘宁边区宪法原则》。

《陕甘宁边区宪法原则》主要的内容及特点可以归纳为以下四个方面。

第一，规定了政权建设原则，确立了人民代表会议制。

《陕甘宁边区宪法原则》明确规定，根据地政权建设中实行人民代表会议制的原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”“人民普遍直接平等无记名选各级代表，各级代表会选举政府人员”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责”。在乡一级“乡代表会即直接执行政务机关”。还规定了各级人民代表会议召开和改选的时限、职权范围。“各级人民代表会议（参议会）：乡一年改选一次，县两年改选一次，边区三年改选一次”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况”。《陕甘宁边区宪法原则》还规定了严格的人民监督政府的制度。它规定人民不仅享有监督权，还享有罢免权。由此可以看出，《陕甘宁边区宪法原则》所规定的人民政权体系，依然贯彻了民主集中制和议行合一制的基本原则。

第二，规定了根据地人民的民主自由权利，确立了广泛而独特的人权观。

《陕甘宁边区宪法原则》中对于人民的民主自由权利，虽然没有一一具体列举，但其所表述和体现的基本思想与内容却是很有特色的。首先，它原则规定了人民不仅享有法律面前人人平等、选举和管理政权、监督政府、罢免政府工作人员等政治权利，还规定人民享有经济、武装、文化卫生等权利。其次，它具体规定了政府如何保证人民权利的行使。例如，在民主选举运动中，根据地大多数人民没文化，不会写字，于是就发明了“投豆法”“背篓法”等简单可行的选举方法，帮助人民行使其权利。

第三，规定司法独立的原则，确立了有特色的司法制度。

《陕甘宁边区宪法原则》规定，“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”“除司法机关公安机关依法执行职务外，任何机关团体不得有逮捕审讯的行为”。这意味着第二次国内革命战争时期形成的司法由政府直接领导的体制，逐渐发展为司法机关可不受任何外力干涉独立行使职权，这是边区司法建设的一大进步。更为可贵的是，它规定了“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员的权利”。

第四，规定了我国处理民族问题的基本政策，确立了民族区域自治制度。

《陕甘宁边区宪法原则》明确规定实行民族区域自治制度，各民族一律平等。“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”。这标志着中国共产党处理中国国情的成熟，既保证了各民族在国家中的平等地位，也维护了祖国的统一。

尽管后来因内战的爆发，根据《陕甘宁边区宪法原则》拟订的《陕甘宁边区宪法草案》未能实施，但其作用和历史地位是不容忽视的。

注释

[1]中共中央马克思恩格斯列宁著作编译局：《马克思恩格斯选集》第六卷，人民出版社1993年版。

[2]张晋藩：《中国法制史》，群众出版社1982年版，第335—336页。

[3]该草案可见于吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第451页。