地区政策与公共投资和地区开发金融
在市场经济国家中，虽然政府不以行政手段直接支配资源的空间配置，但依然能够通过运用手中所掌握的财政资金来实现对地区差异的调控。在方式上，既有中央对地方的财政转移支付，也有政府直接投资在地区间的分配，还有以政府所掌握的资金为资金来源的地区开发金融。本文通过对日本在政府投资的地区间分配以及地区开发金融实际做法的介绍，寻找可资借鉴的经验，探索实现我国地区开发政策的有效途径。
一 地区政策与公共投资
（一）公共投资的定义和内涵
按照日本在1967年所制定的“经济社会发展计划”中所做的定义，日本的公共投资包括中央和地方政府、公社、公团、公库等政府团体，以及经营水道、交通、发电、医院等事业的地方公营企业的投资总和。这个数字中减去土地购置费和拆迁补偿费便得到国民经济核算中的“政府固定资本形成”项的数值。公共投资可分为行政投资和政府企业投资，其中行政投资根据投资的直接目的进一步分为生活基础设施投资、产业基础设施投资、农林水产投资、国土保全投资、其他投资几个领域。政府企业投资由于20世纪80年代以来一些大型国有企业的民营化而规模大幅度缩小，从70年代的相当于行政投资的60%以上下降到目前的15%左右。
（二）公共投资的规模
日本的政府财政支出中，公共投资所占的比重在发达国家中处于最高水准。表1给出了日本与其他主要发达国家政府最终消费与政府固定资本形成占国内生产总值（gross domestic product，GDP）比重的比较。
表1 政府最终消费与政府固定资本形成占GDP比重的比较
这个比较表明，虽然日本的政府最终消费占GDP的比重最低，是一个“小政府”，但其政府固定资本形成占GDP的比重却最高。也就是说，日本的公共投资的规模大大高于其他一些发达国家。由此可见，对公共投资的运用是日本政府实现其政策目标的极其重要的手段。
（三）公共投资在地区间的分配
在日本，通常把以东京为中心的关东地区、以名古屋为中心的东海地区、以大阪为中心的近畿地区这三大城市圈统称为大都市圈，把其他地区统称为地方圈。公共投资在大都市圈和地方圈之间的分配情况实际上也就代表了在发达地区和欠发达地区之间的分配情况。从表2中可以看出，自1960年以来，人均行政投资额在大都市圈一直呈相对下降趋势，而在地方圈则呈相对上升趋势，1975年以后地方圈的人均行政投资额超过了大都市圈。
表2 人均行政投资额在大都市圈和地方圈之间的相对比重变化（以全国平均为100）
在行政投资的各个领域中，生活基础设施投资和产业基础设施投资是最大的两项，分别占行政投资总额的40%和20%左右。生活基础设施投资的对象包括市町村道、城市规划、住宅、环境卫生、保健福利（医院、国民健康保险等）、文教设施、上下水道等。产业基础设施投资的对象则包括国道和县道、港口、机场、工业用水等各项事业。从表3和表4的比较可见，行政投资对地方圈的倾斜主要体现在产业基础设施投资上。至于生活基础设施投资，虽然两者之间的差距在缩小，但大都市圈的人均投资水平依然高于地方圈。
表3 人均产业基础设施投资额在大都市圈和地方圈之间的相对比重变化（以全国平均为100）
表4 人均生活基础设施投资额在大都市圈和地方圈之间的相对比重变化（以全国平均为100）
产业基础设施投资和生活基础设施投资之间在经费负担主体上有很大不同。大体上看来，生活基础设施投资有80%左右是由地方政府负担，而产业基础设施投资有60%以上是由中央政府负担。由此可见，中央政府运用投资手段对欠发达地区的开发支持主要是通过产业基础设施投资的倾斜分配来实现的。
（四）地区政策与公共投资
在日本的地区政策体系中《全国综合开发规划》占有中心的地位。日本迄今为止一共制定了四个《全国综合开发规划》，目前正在着手制定第五个全国综合开发规划。已经制定的各个全国综合开发规划中均对公共投资的重点投资方向作了明确的规定，体现了当时的地区政策的政策目标。1962年制定的第一个《全国综合开发规划》是以通过据点开发来缩小地区间的收入差距作为主要目标的。该规划把日本全国分为“过密地区”“整备地区”“开发地区”。在对不同地区的开发方向的规定中，明确地体现了在大都市圈偏重生活基础设施投资，在地方圈偏重产业基础设施投资的方针。
1969年制定的第二个《全国综合开发规划》以大规模开发工程的构想为其特征。该规划以过密过疏问题和地区差异问题作为地区政策上面临的主要课题，期望通过推进大规模开发工程，特别是新干线和高速公路等交通通信网的建设，来达到纠正国土利用失衡状况的目的。1977年制定的第三个《全国综合开发规划》以“抑制人口和产业向大都市集中，振兴地方，在解决过密过疏问题的同时确立新的生活圈”作为规划目标。该规划对公共投资的重点方向作了如下的描述：
（1）推进地方定居所需要的基础设施投资，特别是为促进青年的地方定居，创造各定居圈的特性和魅力所必须的重点投资；
（2）为实现国民生活的稳定提高，确保粮食和能源资源所需的投资；
（3）改善特大城市的居住环境所需的投资；
（4）国土管理投资；
（5）旨在推进定居构想的研究开发投资。
1987年制定的第四个《全国综合开发规划》提出“以形成多极分散型的国土为目标”。该规划根据当时民间资金相当充裕的情况，提出了“多元主体参加的国土建设”。因此规划中没有提出公共投资单独的总额目标，而代之以“国土基础投资”的总额目标，对于投资的重点则作了相当详尽的描述。
从以上各个《全国综合开发规划》的规划目标和对公共投资的重点方向的规定可以看出，日本一直都把解决地区间的发展失衡问题作为在地区政策上的首要目标，而公共投资作为重要的政策手段，其方针方向以及在地区间的分配从来都是受到高度重视的。
二 地区政策与地区开发金融
（一）地区开发金融的含义和资金来源
与公共投资是由政府作为直接投资主体的投资活动相比，开发金融则是政府运用手中掌握的资金进行的政策性金融投资活动，是通过政府金融机构或财政特别会计向民间企业或法人发放贷款实现的。地区开发金融，则是在贷款的发放上以振兴特定地区的产业为直接目的，在贷款的发放对象上限定于特定地区的企业或法人的开发金融。地区开发金融的资金属于“财政投融资”的一部分，来自政府掌握的三大部分资金：邮政储蓄资金、厚生年金与国民年金资金、简易保险资金。财政投融资在日本被称为“第二财政”，以1993年为例，其规模达到相当于国民生产总值的近10%。可见，政策性金融是政府强有力的政策手段之一。
（二）地区开发金融的沿革
日本的地区开发金融以1956年北海道开发金融公库的设立为开端。为了促进边远的北海道地区的开发，日本政府于1950年制定了《北海道开发法》，中央成立了北海道开发厅，在当地设立了北海道开发局。在根据《北海道开发法》制定的第一个北海道开发五年计划期间（1952～1956年），虽然有庞大的公共投资投入基础设施建设，但产业开发进展缓慢。针对这种情况，北海道开发审议会等有关方面提出了应当设立开发金融机构，以推进从本州吸引企业到北海道投资、振兴地方产业的意见。1956年，政府正式决定设立北海道开发公库。到了1957年，为了促进相对落后的东北地区的开发，政府制定了被称为“东北开发三法”的《东北地区开发促进法》《东北开发株式会社法》《北海道东北开发公库法》；北海道开发公库改称为北海道东北开发公库，东北地区也成为公库的业务范围地区。
在此之后，九州、四国、中国、北陆各地区在北海道和东北地区的刺激下也纷纷由本地选出的国会议员提出议案，在国会通过了各地区的开发促进法。各地区都要求设立针对该地区的、与北海道东北开发公库性质相同的地区开发金融机构。针对这种情况，日本政府认为不宜在各地都单独设立独立的地区开发金融机构，因此决定在日本开发银行中设置“地方开发局”，统一承担面向这些地区的地区开发金融职能。日本开发银行与北海道东北开发公库在融资对象及地区上互不重叠，这种格局一直延续至今。
（三）地区开发金融的运作方式
这里以北海道东北开发公库为例作简要介绍。《北海道东北开发公库法》在第一条对公库的目的作了开宗明义的阐述：“为了促进北海道及东北地区产业的振兴和开发，为国民经济的发展做出贡献，通过提供长期资金等，对民间投资和一般金融机构的融资活动起到补充或奖励的作用”。为实现这一目的而规定的公库的业务范围是，对在北海道东北地区进行的与产业开发有关的各项事业提供贷款、出资和提供债务担保。这些事业应是难以期待较快的投资回收，因而难以得到一般商业贷款和出资者。所谓出资，是以在事业初始阶段用购入股份来对事业提供资金支持的方式。出资的限额为总股份的50%以下，当股票价格超出原始股价时公库须迅速将所持有的股票盘出。
公库除以财政投融资资金作为直接资金来源外，还被允许在资本金的20倍以下的额度之内发行北海道东北开发债券。公库对企业发放贷款的利率相当或略低于一般商业银行对企业贷款的最优惠利率，同时贷款期限长于一般商业银行，起到了长期信用银行的作用。公库在每一事业年度结算后出现盈余时，必须将盈余部分悉数上缴国库。虽然地区开发金融在运作上不以营利为目的，但资金来源均属于政府财政信用的范畴，从总体上要求不能出现亏损。因此公库或开发银行对融资或出资的对象都要进行周密的审查，对以后在经营中出现困难的企业则通过进行经营指导乃至派人协助管理等形式帮助其摆脱困境，从而保证资金的按计划回收。
三 对我国的借鉴意义
（一）关于公共投资的地区分配的思考
从上面的介绍中我们看到，日本在公共投资的地区间分配上充分体现了地区政策的目标，在总量上倾斜于欠发达地区，而其中主要的倾斜又体现在对民间投资有较强诱导作用的产业基础设施投资上。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》作为支持中西部欠发达地区的开发、支持民族地区、贫困地区脱贫致富和经济发展的主要措施，提出了要“实行规范的中央财政转移支付制度；优先在中西部地区安排资源开发和基础设施的建设项目；积极鼓励国内外投资者到中西部地区投资”的方针。这一方针明确地体现了在政府投资的地区间分配上要增大对中西部地区投资力度的含义，是我国今后实施地区经济协调发展战略的重要依据。但是，要将这一方针付诸实施，还必须付出切实的努力，解决如下几个问题。
（1）提高政府汲取财政收入的能力。无论是实行规范的中央财政转移支付制度、加大对不发达地区的财政支持，还是加大中央政府在中西部地区的直接投资的力度，都离不开政府汲取财政收入能力的增强。而我国目前政府财政收入和中央财政收入占GDP的比重均处于相当低的水平，与我国政府对经济生活进行宏观调控，包括对地区发展进行协调的需要不相适应。根据《中国统计年鉴1995》公布的数据推算，1994年我国政府财政收入和支出占GDP的比重分别为11.6%和12.9%，中央财政收入占GDP的比重为6.45%。而据世界银行统计，1986年中低收入国家（人均GNP在50～2400美元）政府财政支出占GDP的比重的平均值为27%，高出我国目前这个比重的一倍以上。从1994年《世界银行报告》的一些国家的中央财政收入占GDP的比重（1989年数据）来看，我国目前的这个比重不到法国的1/6、美国的1/3、日本和印度的1/2。大幅度提高政府财政收入和中央财政收入占GDP的比重，是实行规范的中央财政转移支付制度、提高政府协调地区发展能力的必要条件和当务之急。
（2）政府职能转换过程中应当提高政府投资的导向作用。日本在政府投资的地区间分配中，尤其强调了产业基础设施投资对欠发达地区的倾斜，这是出于产业基础设施投资具有最强的对于民间投资的导向作用的考虑。我国自经济体制改革以来，投资主体的多元化进展很快，体现了由计划经济到社会主义市场经济的体制转轨过程中政府职能转换的一个重要方面。也正因为如此，政府投资的导向作用就应该得到前所未有的重视。但是，有关数据表明，目前我国政府财政支出的结构尚无法完全适应对政府投资的导向作用的要求。首先，从财政支出中经济建设支出占总支出的比重来看，1978年为63.7%，1994年降到了43.1%。再从基建投资占总支出的比重来看，1978年为40.7%，1994年降到了11%。与此同步的则是经常性支出的大幅度上升，支出结构由“建设财政”转向“吃饭财政”。其次，从国有资产政府投资的行业分布来看，偏重于竞争性投资活动倾向依然未有明显改观，投资重心偏离基础性投资和公益性投资。《1994中国投资白皮书》显示，1992年的国有资产政府投资中，竞争性投资活动、基础性投资活动和公益性投资活动所占的比重分别为45%、43%、12%。政府依然过多地参与竞争性投资活动必然导致政府投资的导向作用力度不足。
另外，目前的投资空间分布依然偏重于东部地区的局面表明，政府的投资导向任重道远。以1994年的数据为例，全社会固定资产投资的63.3%、国有经济固定资产投资的55.1%集中于东部地区。考虑到在今后体制转换的进程中国有经济固定资产投资占全社会固定资产投资的比重将进一步下降，而非国有部门的投资能力东部远大于中西部，以及市场将成为资源配置的主导等因素，政府通过对中西部地区基础设施的倾斜投资来对一部分竞争性投资起引导作用就更有必要。
（二）关于建立健全地区开发金融体系的政策建议
日本的经验表明，地区开发金融作为一种为地区政策服务的政策性金融，它通过对欠发达地区的产业开发提供贷款支持来弥补欠发达地区的资金缺乏，从而达到促进地区经济实力的增强、缩小与发达地区之间的差距的政策目的，是一种行之有效的政策手段。鉴于我国目前一方面面临着调控地区差异的迫切需要，另一方面财政能力所能允许的地区间财政转移支付以及中央政府的基础设施投资对中西部地区倾斜的规模都很有限，及时建立和运用地区开发金融这一有效的政策手段是十分必要的。
实际上，在我国目前地区开发金融并非完全空白。根据1993年2月发布的《国务院关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，中国农业银行开通了中西部地区乡镇企业专项贷款业务，重点用于中西部地区乡镇企业集中连片发展的地方，目前的年贷款发放规模约为10亿元。另外，中国工商银行和中国建设银行也专门设立了扶贫专项贷款业务，扶贫贷款也多被用于贫困地区的乡镇企业。但是，无论是与规范的政策性金融相比，还是从金融体制改革的要求来看，都有必要进一步建立健全我国的地区开发金融。首先，按照金融体制改革的设计，目前承担着属于地区开发金融性质业务的中国农业银行和中国工商银行都应该成为商业银行而并非政策性银行。根据国务院1993年12月《关于金融体制改革的决定》，建立政策性金融与商业性金融相分离的金融组织体系是金融体制改革的重要目标之一。地区开发金融作为政策性金融，理应由政策性银行来承担。其次，作为政策性金融的地区开发金融，也必须遵循政策性银行“自担风险、保本经营”的经营原则。因此，必须由银行对贷款项目进行严格审查和评估，必要时还须对贷款对象进行经营上的指导和帮助。这就要求政策性银行具备相应的能力，在机构的设置和人员的配置上有相应的考虑。我国目前的状况是，银行的贷款发放在相当程度上受到地方政府行为的影响，贷款不能如期收回甚至根本无望收回的项目为数不少。不能保本经营的政策性金融将难以为继，并给国家财政造成新的负担。
因此，作为建立健全我国地区开发金融的具体手段，笔者建议：①尽快将地区开发金融业务转由政策性银行来承担，是否可以考虑在国家开发银行中设立地区开发金融部，专司管理地区开发金融业务。②为适应地区开发金融业务的特点，强化其作为银行业务的经营，应根据业务需要在地方设置开发银行的分支机构，以便加强对项目的审查工作，必要时对借贷企业进行经营指导和监督。在建立分支机构时要充分考虑到其能力需要，选调熟悉融资业务及企业财务管理的人员作为骨干，并进行必要的业务培训，切实管理好地区开发金融业务。③作为整体体系的设计，是否可以考虑将国家开发银行的地区开发金融业务范围限定于欠发达省份，发达省份内的经济欠发达地区的地区开发金融业务由各省自行组建地区开发金融机构承担。另外，在支援欠发达地区的经济发展上财政与银行应合理分工。银行按照保本经营的原则对项目进行审查和贷款投放，对于无利或亏损，但对地区总体发展而言又不可缺少的项目由财政采取直接投资或对贷款贴息的方式进行支援。
（三）关于地区开发金融的资金来源问题
毫无疑问，要使地区开发金融成为卓有成效的政策手段，首先必须使其达到一定的规模，这就要求有比较充足的资金来源。而我国目前却面临着投融资领域资金稀缺、供求矛盾突出的局面，已有专家指出，我国目前的国内储蓄率已经处于一个相当高的水准，资金稀缺的原因不在于资金数量的绝对不足，而在于投资渠道的狭窄和资金利用效率的低下。在政府投资资金短缺的同时，股票、期货等金融商品市场上却存在着总量在2000亿～3000亿元的巨额游资。这就启示我们，完全可以通过适当的渠道把一部分社会资金吸纳起来，使其成为政府投融资的资金来源的一部分。其具体办法，诸如建立投资基金、发行特定目的债券、发行特定目的彩票、扩大和深化对国有企业股份制改造等都已经在实施之中；还可以考虑用诸如设立西部开发投资基金、发行西部发展彩票等手段来扩充地区开发金融的资金来源；但更重要的是在拓宽资金来源渠道的同时，加强对资金运用的管理，努力提高资金的利用效率；要尽快建立健全有关法规和制度，一方面使通过各种手段吸纳的社会资金能够切实进入地区开发金融渠道，另一方面使地区开发金融能够在政策性银行的科学和规范化管理和运用之下发挥最大的效益。
回顾与点评
本文写于1995年秋，公开刊发于1996年3月号的《城市金融论坛》。由于1994年分税制改革的效果尚未显现出来，因此文中仍在主张提高中央财政收入在国家整体财政收入中的比重，现在看来由于当时没有对分税制改革的影响机制进行深入研究，缺乏了前瞻性。本文的另一个重要主张是建立作为政策性金融的地区开发金融，这在当时的大环境下尚有其充分合理性。但几年之后，伴随着住房的全面市场化与土地市场的形成，不少地方政府借助在土地市场上的垄断地位使得“土地财政”大行其道，于是关于地区开发金融的讨论也失去了意义。