日本地区政策与地区产业开发

在今后一个时期内，我国在地区政策上应加强对区域问题的干预，合理调控地区差异，防止发达地区与欠发达地区之间的差距过分扩大并力争缩小差距，这已经成为研究地区发展问题的人士中的主流意见。但调控地区差异，具体如何操作仍是一个有待进一步深入探讨的课题。本文拟从对日本的地区产业开发的经验和教训的介绍和总结入手，引出对在地区政策中应用地区产业开发手段的若干启示和思考。

一 日本在地区产业开发上的实践

（一）地区产业开发在地区政策体系中占有重要地位

日本的地区政策体系的主体构架是由一系列地区开发立法组成的。这个法律体系又由基本法和特定地区法两大类构成。基本法以全国或大区域为对象，如《国土综合开发法》《北海道开发法》《首都圈整备法》等。这类法律是制订全国或大区域的综合开发规划的依据，不涉及区域的指定、对指定区域的财政税收的优惠措施的规定等内容。特定地区法又分为旨在促进地区产业开发的产业振兴类和旨在促进特定落后地区、先天不足地区发展的特定区域振兴类。由于特定地区法具有与基本法不同的特征，这类法律都包括对对象区域的界定，对区域内相关项目的财政税制以及融资上的优惠措施的规定等十分具体的内容，因此对于地区政策的实施来说具有更加直接和明显的意义。而特定地区法中半数左右为产业振兴类所组成，可见地区产业开发在地区政策体系中占有重要地位。

从产业振兴类法律的立法目的上，也可以看出其极为鲜明的地区政策色彩。比如1962年颁布的《新产业城市建设促进法》在第一条中就对其立法目的作了这样的表述：“为防止人口和产业在大城市中的过度集中，并为在纠正地区差异的同时达到就业的安定，通过改善产业的立地条件和建设城市设施，促进应成为地方开发和发展的核心的新产业城市的建设，从而促进国土的均衡开发及国民经济的发展”。其他几项产业振兴类的法律也都以促进落后地区的产业开发、缩小地区差异、促进国土的均衡发展作为其立法目的。显而易见，日本政府是十分重视运用地区产业开发来作为实现其地区政策目标之手段的。

（二）运用地区产业开发手段为地区政策服务的一些具体做法

通过立法使地区产业开发有矩可循、在立法中明确对象地区的指定方式或定义、明确制订开发规划的责任所在、对国家认可的优惠措施的内容给予详细的规定，是日本进行地区产业开发的一贯做法。首先就对象地区的指定来看，一项地区开发立法中对开发对象地区如何指定或定义，体现了地区政策的方向性，具有十分重要的意义。日本的做法一般是在法律颁布之后由地方政府按照立法目的提出申请，而后由中央政府进行协调和审批。例如，《新产业城市建设促进法》颁布后有39个县级（相当于我国的省级）政府提出了44个候选地区，而后中央政府批准了其中的15个地区作为新产业城市。有时日本还在法律中规定明确的定性及定量指标，地方政府在报候选地区时需符合指标的规定。例如，1983年颁布的《高技术工业集聚地区开发促进法》对对象地区有如下的要求：必须排除工业集聚程度很高的地区及其周边区域；必须是从自然、经济、社会条件判断，以高技术为基础的工业开发具有良好前景的地区；地区内必须已经存在有相当数量的企业，这些企业可望从事高技术的开发并将其应用到产品的开发和生产；易于确保工业用地用水和住宅用地；地区内或其近邻必须有人口15万人以上的城市存在；地区内或其近邻必须有从事有关高技术的教育和科研的大学存在；必须能够便捷地利用高速公路、机场以及其他高速运输设施。这种规定对地方政府选择候选地区起到了明确的指导作用，成为政策导向的有效手段。为确保地区产业开发在对象地区内的实施，地区开发立法中大多还对开发规划的制订和认可程序作了规定。例如，新产业城市和工业整备特别地区的基本规划是由县知事负责制订，内阁总理大臣通过听取国土审议会意见并与有关部门［国土、农林水产、通商产业（以下简称“通产省”）、运输、建设、劳动、自治、厚生等］的行政长官商议后予以确认。而工业再配置规划则是由通产省通过与有关部门的行政长官商议并听取工厂立地与工业用水审议会的意见来制订。

作为促进对象地区产业开发实施的具体手段，各项地区开发立法中无一例外地都包含有对优惠措施的具体规定。从这些优惠措施的直接目的来看，是要改善对象地区的投资环境，促进企业的投资和地区产业的发展；从措施所运用的政策手段来看，可以分为财政措施、税制措施和金融措施；从措施所面对的直接对象来看，可分为面对地方政府者和面对企业者。以《新产业城市建设促进法》为例，它所规定的优惠措施包含了如下内容：①提高基础设施建设中由国库负担部分的比例；②对地方财政负担的部分，提高允许运用地方公债的额度，中央财政并对地方财政给予公债的利息补贴；③地方政府由于对投资建厂企业实行税收减免而导致的财政收入减少部分，中央政府在地方交付税中予以补贴；④对投资建厂企业实行固定资产税和不动产取得税的减税及特别土地保有税的免税；⑤运用特别融资制度对投资建厂企业给予资金上的支持。由于优惠措施是政府对企业可能运用的最主要的政策手段，因此可以说一项地区产业开发制度的政策力度的大小主要体现在优惠措施的内容上。此外值得一提的是，中央政府拥有一支直接实施地区开发的队伍——地域振兴整备公团（以下简称公团）。公团设立于1974年，是一个受国土厅（国土交通省）、建设省和通产省共同监管的特殊法人，其主要任务是从事一些地方政府不易实施、中央政府又不便直接出面组织的开发项目的规划和建设。其中主要是落实国土规划、区域规划所提出的一些难度较大、不易协调的开发项目，具体包括工业小区的开发建设、地方城市的新区开发建设、根据《工业再配置促进法》的规定向从人口稠密的大城市外迁的企业发放低息贷款等。公团的资金来源一部分靠政府出资，一部分向政府直接掌握的邮政储蓄借款，另外政府每年给公团以数十亿日元的补贴作为日常运营的费用。公团作为一个非营利性的开发实体，在开发过程中享受税制和金融上的有关优惠。

二 特点及经验教训

（一）特点

（1）立法先行，以法律为依据。纵观日本地区产业开发的沿革，每一项开发制度的建立和实施都是以立法作为出发点的。立法中对对象地区的指定方式、开发的内容和程序、各级政府的权限和责任、优惠措施的具体内容等都做了明确而详细的规定，这就使开发制度的实施有矩可循，在很大程度上避免了地方政府不受制约地一拥而上、滥用优惠政策、各级政府之间权限和责任不明确的弊端。

（2）中央政府起强有力的调控作用。从日本地区产业开发的做法中可以看出，虽然具体实施开发建设、吸引企业投资的主体是地方政府，但中央政府保持了强有力的宏观调控者的地位。这主要体现在开发对象地区须由中央政府批准、对象地区的开发建设规划须经中央政府认可、优惠政策在立法中统一规定、中央政府按照立法规定对地方政府给予财政税制及金融上的支持等方面。与其他一些市场经济国家相比，日本的做法被称为“上意下达型”，具有较强的中央集权的色彩。这在一方面起到了规范地方政府的开发行为、避免出现国土利用的混乱和税收的流失的作用，但另一方面也造成了地方政府缺乏自主性和创造性、各地区的开发方式千篇一律而缺乏地区特点的弊病。

（3）以缩小地区差异为出发点。上面已经提到，日本的有关地区产业开发的立法以促进相对落后地区的开发、缩小地区间的经济差异作为主要政策目标。由于在市场经济国家中，企业投资的空间取向完全由企业自身决定，如果政府放任自流不加引导，企业从追求聚集规模经济的动机出发有向产业集中程度高的大城市集中的倾向，结果将导致严重的地区差异问题和国土利用的失衡。这是又一种意义上的“市场的失败”，对市场的空间作用力进行合理疏导就成为地区政策的使命。而疏导的方法除了在个别大城市（如东京、大阪）通过立法手段进行直接限制外，选择重点地区并针对重点地区进行投资硬软环境改善，即进行地区产业开发便是日本最注重运用的政策手段。

（二）经验教训

日本大规模运用地区产业开发手段为地区政策服务是从20世纪60年代初开始的。从其30多年的实践来看，既有可资参考的经验，也有值得汲取的教训。这里主要举出以下几点。

（1）时机与方向的把握至关重要。由于日本的地区产业开发主要靠吸引民间企业的投资来实现，能否成功地吸引到企业投资、吸引到的企业是否属于有发展前景并能够对地区经济起到带动作用的产业部门就成为地区产业开发能否成功的关键。吸引企业投资，当然是在企业投资欲望高涨的经济高速增长时期容易成功，而在国民经济步入低谷、企业投资欲望萎缩时容易落空，因此必须把握时机，或者说对宏观经济形势有正确的判断。同样，从产业结构的角度来看，如果准备吸引的产业是已经失去发展势头的“夕阳产业”，则首先是难以吸引到投资，即使是吸引到了投资也难以给地区经济带来活力，这就是把握方向的重要性。日本在这方面有过惨痛的教训。20世纪60年代末，日本在连续10余年的经济高速增长势头下，于《新全国综合开发规划》中提出了以新干线、高速公路网为依托，在边远地区建设6个世界最大规模的工业基地的设想，企图以此在满足企业的投资建厂需要的同时实现国土利用的均衡化。大规模工业基地拟吸引的产业则为60年代的带头产业，即重化学工业。但随后以1973年发生的石油危机为契机的日本经济高速增长时代宣告结束，这一设想被釜底抽薪，而主导产业从重化学工业向高附加价值的机械加工业和新材料工业转变的产业结构变化对于两个较早将设想付诸实施的地区则无异于雪上加霜。这两个地区由于至今未能吸引到多少企业投资，庞大的建设投资无法收回，成为压在国家和地方财政身上的包袱。例如，在北海道苫小牧东部工业基地，国家和地方政府联合成立的开发公司的负债总额已逾1000亿日元，每年仅利息负担就达数十亿日元。

（2）重点须突出，战线不可过长。地区产业开发的实质，是通过对特定的区域给予特殊的优惠政策和集中的公共投资来创造出优于区外的、良好的投资环境。因此若一项地区产业开发举措在区域上重点不突出、战线过长，那么首先就会削弱这项举措本身所具有的意义，再者若开发的规模大大超过企业的投资需求，就会在地区之间引起过度的引资竞争，造成两败俱伤，引起巨大浪费乃至政府税收的流失。

（3）要注重地区产业链的形成。日本的地区产业开发经验还表明，如果一项地区产业开发仅仅是在地区内“嵌入”一两个大企业大工厂，而没有一个相对完整的地区产业链的形成，那么其增加地区内就业、增强地区经济实力和经济发展水平的作用就极其有限，特别在“嵌入”的工厂属于资金密集型时更是如此。因此在吸引企业投资时应当有合理的产业导向，充分考虑地区的资源和现有产业基础等条件，力争形成较为完整的地区产业链，以充分扩大地区内的就业，增强地区经济的活力。

三 评价与思考

虽然日本从20世纪60年代初开始就把缩小地区差异作为地区政策的首要任务，大规模地运用了地区产业开发作为其重要政策手段，也收到了不少实效，但总体上来看政策总是滞后于现实，过密过疏、国土利用失衡、东京单极集中等问题至今仍在困扰着日本。究其原因，大致可归结为高速增长时期经济发展来势迅猛超出了政策制定者的预想、重视公平的地区政策与重视效率的产业政策相比相对薄弱、政府的地区产业开发举措往往是与大企业的利益追求相妥协的结果等几方面。

在考虑日本的经验教训对我国的借鉴意义时，首先应当注意到日本与我国的国情差异。第一，日本除了战后复兴时期的很短一段时间以外，其地区产业开发很少带有资源开发的因素。而我国在不发达地区的地区产业开发在今后相当长时期内都将是以资源开发为中心。这是因为日本本身资源匮乏，不发达地区在资源禀赋上一般也不具有优势，总体上也是走的原材料依赖进口的加工贸易立国的道路。而我国一方面在不发达地区中存在许多资源富集地区，另一方面我国这样一个大国也不可能在资源上过度依赖进口，而应该走以资源开发带动地区发展，同时满足国民经济总体发展的需要的路子。第二，日本的地区产业开发一般在区域上覆盖很广，例如，被指定为新产业城市和工业整备特别地区的地区总面积竟占到国土面积的9.3%。这与日本的地区政策是以公平性作为第一目标，且有较强的中央财政支持分不开的。而我国目前经济发展水平尚低，不可能把对公平的追求放到超越于总体效率目标的地位上，中央财政的能力也比较薄弱。“效率优先，兼顾公平”，换一个角度来看就是在追求公平的时候也必须有对效率的考虑。因此，我国在地区产业开发上不能搞“满天星”“撒胡椒面”，而必须突出重点，围绕对国民经济进一步持续发展具有重要意义的能源、资源开发项目搞重点开发。在充分考虑到诸如上述的国情差异的基础上，笔者认为日本的地区产业开发经验对我国有以下几点借鉴意义。

（1）把握时机，运用产业开发为地区政策服务。我国目前在地区发展上以效率优先，兼顾公平为原则，以在注重国民经济总体效益提高的同时控制地区差距扩大的速度不致过快为政策目标。要实现这一目标，不能对各地区的发展放任自流，必须采取适当的政策手段对不发达地区和欠发达地区的发展予以促进和扶持。而产业开发就是一项行之有效、合乎时宜的政策手段。一方面，从宏观经济形势判断，今后一个时期将是运用产业开发手段为地区政策服务的大好时机。我国国民经济在总体上保持着良好的发展势头，企业的投资需求旺盛，近几年工业企业数目以每年数十万家的速度猛增。另一方面，从国民经济进一步持续发展的需要来看，对中西部地区能源、资源的重点开发已经成为具有紧迫性的议题。在这种形势下，如果能够以有力的政策手段加以引导，就可以使一部分企业按照地区政策的导向改变其投资的空间指向，在客观上起到为地区政策服务的作用。吸引企业到不发达地区和欠发达地区投资，目前尚缺乏具有实效的政策措施，我国有关部门于1995年6月20日发布了《指导外商投资方向暂行规定》，其中明确宣布鼓励外商向中西部地区投资，可以说是在引导企业投资为地区政策服务方面开了先河。但是对于国内企业的投资尚无类似的明确的政策导向，而上述规定也还缺乏具体的优惠措施使其具体化。鉴于目前这种状况和地区政策目标的需要，建议在中西部地区按照国家的生产力总体布局目标设立一批国家重点开发区，在这些重点开发区中由国家统一规定优惠政策措施体系，把政府对企业投资的空间导向落到实处。同时，结合政企关系的改革，在制度上降低国内企业跨地区投资的门槛，使国内企业在投资空间选择上有更多的自由度。

（2）重视对不发达地区和欠发达地区的当地产业的扶持。日本对其地区产业开发史的重要反省之一在于：过于侧重吸引外来大企业集团的投资，而对扶持和振兴地区内原有的产业或企业重视不够。毋庸赘言，如果能够成功地振兴不发达地区内原有的产业，同样可以使地区经济充满活力，成为追赶发达地区的动力。我国在“三线”建设时期大幅度向内陆地区转移工业生产力，以军工企业为中心，一大批国有骨干企业落户中西部山区。这些企业大都具有当时国内一流的技术和设备水平，但很长一段时间内由于其自我封闭、内部循环的体系，成为嵌入所在地区的“飞地”，对推动当地地区经济的发展贡献甚少。随着改革开放的进展，我国从20世纪80年代开始对“三线”建设进行调整改造，“军转民”的成功显示了这部分技术和资产存量向国民经济和区域经济体系开放后所能释放的巨大能量。“三线”地区的地方政府应充分重视发挥这一部分先进生产力的作用，在积极主动地为这些企业的转向调头和市场开拓提供帮助的同时，鼓励这些企业在当地开展技术扩散、培育关联产业、建立企业集团，成为带动地区经济发展的骨干力量。我国实行改革开放以来国民经济取得的快速增长，有相当大一部分应归功于乡镇企业的异军突起。但乡镇企业的发展在地区之间差距很大，不发达和欠发达地区在农村工业化过程中所必需的资金、技术、市场信息、人员素质等基础条件与沿海发达地区相比均处于不利地位，政府在这些方面给予适当扶持是十分必要的。对于乡镇企业专项贷款、税收减免、技术培训、信息服务等扶持手段，已经有的应该持续下去并在实践中不断完善，还没有的则应迅速建立起来。

（3）强化中央政府协调地区发展的能力。地区产业开发是实现地区政策目标的一个手段。但是要有效地运用这一手段，还离不开中央政府协调地区发展综合能力的提高。目前我国区域经济发展中存在着市场分割、地区封锁、自成体系、重复建设、投资规模失控等现象，中央政府协调地区发展的能力亟待提高。

我国目前仍处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程之中，政府对经济活动的干预方式也随着经济体制改革的进程而逐步发生改变。但是，由于政企关系的改革滞后于中央与地方之间的分权改革，中央政府协调地区发展的能力处于一种相对薄弱的状态。一方面，由于地方政府成为大部分企业的所有者和管理者，也由于财政以及投资项目审批权限的下放，地方政府作为经济利益主体的属性被空前强化，企业“慈父”的角色改由地方政府来主要扮演。从追求自身经济利益最大化的动机出发，一些地区地方保护主义及千方百计扩大投资规模的倾向仍然存在，使中央政府的区域调控阻力重重。另一方面，目前中央政府所支配的财力在国民收入和财政总收入中所占的实际比重仍然较低，也使得中央政府通过投资建设大型基础设施、运用财政信贷手段对企业投资进行诱导的能力以及通过财政转移支付支援贫困地区的能力非常有限。因此，要强化中央政府协调地区发展的能力，一方面需要促进政企关系的改革，弱化地方政府作为经济利益主体的地位，从而消除对中央的区域调控的自发抗力；另一方面需要进一步强化中央财政，使中央政府对生产要素流动的导向手段能够切实有效，并有更多的力量对贫困地区的发展进行支援。

回顾与点评

这是我入职国务院发展研究中心之后撰写的第一篇“调查研究报告”。当时我还未被分配具体的研究任务，于是决定将在日本留学期间学到的地区发展领域的知识进行一个梳理，从介绍日本的做法切入，最后落脚到对中国现实问题的思考和建议。以这样的路子先后写了三篇文章，分别是《日本地区政策与地区产业开发》《地区政策与公共投资和地区开发金融》《地区政策与中央地方关系——日本的做法及其借鉴意义》，均是先刊发于国务院发展研究中心《调查研究报告》，然后发表于公开刊物上。

本文撰写于1995年晚夏，公开刊发于1996年第2期《中国软科学》，是我从日本回国之后的初出茅庐之作。