成立非洲大陆自贸区的背景、挑战及意义
（代序）
《非洲大陆自由贸易区协定》已于2019年5月30日生效，非洲大陆自贸区也在2019年7月正式进入运作阶段。根据安排，非洲大陆自贸区成员国将从2020年7月1日开始根据协定的安排开展贸易。由于疫情影响，这一计划已推迟至2021年1月。截至2020年2月20日，在非盟55个成员国中，除厄立特里亚外，其他54个国家都已签署了该协定，南非、埃及、津巴布韦等30个非洲国家批准了该协定。[1]非洲大陆自贸区启动后，将成为自世界贸易组织成立以来，就成员国数量而言世界上最大的自贸区。该自贸区拥有12亿人口，近3万亿美元的国内生产总值。非洲大陆自贸区的成立为创建非洲共同市场、推动非洲一体化、实现非洲联合自强奠定了坚实基础，也为中非经贸关系的转型升级提供了难得的历史机遇。
一 成立非洲大陆自贸区的背景
在泛非主义思想和联合自强精神的推动下，非洲国家自独立以来就积极谋求实现经济、社会、文化等领域的合作和一体化。1963年5月通过的《非洲统一组织宪章》明确提出，促进非洲国家的统一与团结，加强在政治、经济、军事、外交、文化等领域的合作。非洲统一组织在1980年的特别首脑峰会上通过了《拉各斯行动计划》，在推动非洲经济一体化方面迈出了重要一步。而非洲国家首脑会议在1991年6月签署并在1994年5月生效的《建立非洲经济共同体条约》（简称《阿布贾条约》）则为《拉各斯行动计划》的落实规定了具体的路径。根据该条约，成员国将在条约生效后的34年内分六个阶段逐步设立非洲共同市场：第一阶段是强化现有的经济共同体，并在未设立经济共同体的地区设立经济共同体（1999年完成）；第二阶段是加强非洲各区域性经济共同体的联合与协调（2007年完成）；第三阶段是在每个区域性经济共同体内建立自由贸易区和关税同盟（2017年完成）；第四阶段是建立一个全非洲范围内的自由贸易区关税同盟（2019年完成）；在第五和第六阶段，成立并强化非洲共同市场（2023年完成），并最终实现人员和生产要素的自由流动，创建单一的非洲市场、泛非经济货币联盟、非洲中央银行、非洲货币和泛非议会，完成建立非洲经济共同体这一伟大目标（2028年完成）。[2]
为逐步实现这一伟大目标，发挥非洲现有的地区性经济共同体在推动非洲一体化方面的作用，《阿布贾条约》通过议定书正式认可西非国家经济共同体、东非共同体、南部非洲发展共同体、东南非共同市场、东非政府间发展组织、中非国家经济共同体、阿拉伯马格里布联盟、萨赫勒-撒哈拉国家共同体等八个地区性组织作为未来成立非洲经济共同体的支柱。这些地区性经济共同体为实现本地区经济一体化都采取了相应的措施。由于各个地区经济发展水平程度不一，经济一体化进程也参差不齐，关税减让水平、贸易投资便利化程度互有差异。此外，成员国身份重叠也容易产生不同地区性法律制度在适用上的冲突。这些问题的存在既影响了非洲内部贸易的发展，也拖延了非洲一体化进程。据统计，非洲地区间的平均贸易水平约为18%，而非洲国家与非洲大陆以外其他地区的平均贸易水平约为82%。[3]
为解决这些问题，实现《阿布贾条约》的预定目标，第18届非洲国家元首和政府首脑会议通过决议，计划在2018年成立非洲大陆自贸区。2015年6月召开的第25届非盟首脑会议宣布启动非洲大陆自贸区的谈判。自此，非洲大陆自贸区的成立进入快车道。2018年3月21日，在基加利召开的非盟特别首脑峰会上，44个非洲国家领导人签署了《非洲大陆自由贸易区协定》。2019年4月29日，非盟委员会主席收到《非洲大陆自由贸易区协定》的第22份批准文件。根据该协定第二十三条，该协议会在2019年5月30日生效。2019年7月7日召开的非盟特别首脑峰会正式宣布非洲大陆自贸区进入运作阶段。
推动非洲地区一体化，创建非洲共同市场，实现非洲联合自强和经济复兴是非洲几代人的梦想。《非洲大陆自由贸易区协定》的生效为这一梦想的实现提供了坚实的保障。在协议的谈判和签署过程中，非洲国家表现出了高度热情和坚定决心。尼日尔总统、非洲大陆自贸区领导人穆罕默杜·伊素福先生在2019年2月10日召开的非盟大会常会上表示，非盟法律文件的批准平均需要5年的时间，而《非洲大陆自由贸易区协定》仅在一年内就得到批准，这显示了非洲国家推进这一进程的决心。他也指出，进入实施阶段后，会遇到更多挑战和困难，但“有志者，事竟成”，“我们将坚定地、毫不动摇地继续这一行程”。[4]
《非洲大陆自由贸易区协定》是一个框架协议，其内容涵盖货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、竞争政策和争端解决。每一领域的内容都由相应的议定书调整，而每一议定书又含有不同的附件或附录，它们都成为自贸区框架协议的组成部分。例如，《货物贸易议定书》含有10个附件，分别是关税减让表、原产地规则、海关合作和相互行政协助、贸易便利化、非关税壁垒、贸易技术壁垒、卫生和植物卫生措施、过境以及贸易救济；《服务贸易议定书》含有5个附件，分别是特别承诺表、最惠国例外、航空运输服务、优先行业清单和监管合作框架文件；《关于争端解决的规则和程序议定书》含有3个附件，分别是争端解决小组工作程序、专家审查、争端解决小组成员和仲裁员行为守则。根据《非洲大陆自由贸易区协定》的安排，协议的实施分为两个阶段：第一阶段仅就货物贸易和服务贸易作出安排，第二阶段将开展有关投资、竞争和知识产权议定书的谈判。根据非盟在2020年2月9日召开的第33届首脑会议的安排，在完成第一阶段的谈判工作的所有事项后，非洲大陆自贸区需要马上转入第二阶段的谈判工作，即完成有关竞争、投资、知识产权政策的谈判工作。在第二阶段工作完成后，非洲大陆自贸区会马上开展第三阶段的谈判工作，即缔结一项《非洲大陆自贸区电子商务议定书》，使非洲在电子商务交易的数据和产品等电子商务的所有方面拥有充分权力，并促进在国家、区域和大陆各级建立非洲拥有的电子商务平台。
目前，第一阶段的安排基本完成。已批准的《非洲大陆自由贸易区协定》中就包含有《货物贸易议定书》、《服务贸易议定书》和《关于争端解决的规则和程序议定书》。但在2020年2月召开的第33届非盟首脑会议上，第一阶段关税减让表、原产地规则和服务贸易具体承诺表的谈判工作并没有如期完成。非盟第33届首脑会议要求上述法律文件必须在2020年5月30日提交给非盟首脑会议特别会议审议，以保证非洲大陆自贸区成员国可以在2020年7月1日如期按照这些贸易文件开展贸易。同时，第33届非盟首脑会议还要求第二阶段的谈判工作应在2020年12月底前完成。由于新冠肺炎疫情的影响，上述谈判工作已无法按预定时间完成。非盟现任主席、南非总统拉马福萨已建议将非洲大陆自贸区成员国启动自由贸易的时间推迟到2021年1月1日。
二 非洲大陆自贸区的目标及面临的挑战
根据《非洲大陆自由贸易区协定》，非洲大陆自贸区希望实现以下总体目标，即为货物和服务创建一个单一市场，深化非洲大陆经济一体化，实现非洲《2063年议程》所提出的“建立一个更为紧密、繁荣与和平的非洲”这一愿景；通过后续多轮谈判，为货物和服务营造一个自由化市场；促进成员国和各个地区性共同体内资本和自然人的流动，推动投资；为日后非洲大陆关税同盟的建立奠定基础；推动并实现成员国可持续和包容性的社会经济发展、性别平等和结构转型；通过多样化、地区性价值链的完善，农业发展和食品安全推动工业发展；以及解决成员国身份重叠的挑战并加速地区和大陆一体化进程。[5]为实现总体目标，《非洲大陆自由贸易区协定》第四条还为成员国制定了具体的目标，即逐步消除货物贸易中的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易自由化；在投资、知识产权和竞争政策方面加强合作；在所有贸易相关领域开展合作；创建一套争端解决机制；以及创建并维持一套实施并管理非洲大陆自贸区的制度框架。
但要实现这些目标并非易事。正如伊素福总统指出的，一旦真正进入实施阶段，非洲大陆自贸区仍会面临许多挑战和问题。第一，作为非洲最大经济体和人口最多的国家，尼日利亚对非洲大陆自贸区还持模棱两可的态度。如果尼日利亚不加入该自贸区，显然会影响该自贸区的实施效果。尼日利亚国内对加入该自贸区有不同态度。虽然有观点认为，如果尼日利亚加入自贸区，就会使其成为外国商品的倾销地，会损害尼日利亚的国内产业，影响当地就业，但也有观点认为，尼日利亚加入自贸区有利于改善当地营商环境，吸引外资，促进尼日利亚与其他非洲国家的经贸往来。[6]非盟在其2019年2月的大会决议中督促没有签署《非洲大陆自由贸易区协定》的国家尽快签署该协议。权衡各种利弊后，尼日利亚总统布哈里在2019年7月7日签署了该协定。但尼日利亚国内围绕是否加入非洲大陆自贸区的争论仍未停止，尼日利亚迄今还没有批准该协定。如果在2020年7月，非洲大陆自贸区正式运作后，尼日利亚还没有加入，这对于非洲大陆自贸区来说将是很大的缺憾。第二，非洲大陆自贸区的相关机构如争端解决机构等还未设立，一些制度尚待谈判完成，如关税减让表、服务贸易特别承诺表、原产地规则等，第二阶段有关投资、竞争政策和知识产权的议定书尚未制定，这会影响非洲大陆自贸区将来一段时间的正常运转。第三，非洲国家之间存在的非正式贸易特别是在边境地区存在的此类贸易，会在一定程度上影响非洲大陆自贸区制度下的正式贸易的开展。第四，虽然非洲大陆自贸区旨在实现地区内贸易自由化，但非洲内部落后的基础设施，特别是道路、海关、通关程序等方面的落后状况，也会在一定程度上影响自由贸易的实现。第五，一些非洲国家可能认为取消关税会影响国内收入，从而会消极执行大陆自贸区的各项政策，这也会影响非洲大陆自贸区的实施效果。[7]
在第33届非盟首脑会议上被选为非洲大陆自贸区秘书处首任秘书长韦凯尔·梅内在就任仪式上也谈到非洲大陆自贸区所面临的挑战。他认为非洲大陆自贸区面临的最大的挑战来自非洲本身。例如，目前非洲还存在下列不利于自贸区发展的因素：市场分散；国民经济规模小；过度依赖初级商品出口；因制造能力不足而导致的出口基础薄弱；缺乏专业化产品的出口；欠发达的产业区域价值链；非洲内部贸易的严格监管和高额关税壁垒等。其次，国际上贸易保护主义、反对自由贸易主义的声调有所反弹，会给非洲大陆自贸区的推进带来阻碍。再次，在非洲大陆自贸区启动的关键阶段，非洲恰逢新冠疫情肆虐，这同样会影响非洲大陆自贸区各项工作的开展。最后，非洲大陆自贸区的运行可能会暂时给妇女、年轻人和中小企业等弱势群体带来一些不利影响，从而会影响他们对自贸区工作的支持。对于这些挑战，韦凯尔·梅内进行了积极回应，他还乐观地表示，有些挑战甚至可以转化为非洲大陆自贸区发展的机遇。例如，对于反对自由贸易主义的声调，可以提醒人们关注非洲大陆自贸区多边贸易利益的公平分配，从而促进包容性增长和可持续发展；新冠疫情的爆发虽然对全球资本市场带来重大不利影响，严重破坏了全球贸易和货物供应链，但也使非洲有机会重新配置供应链，减少对其他供应链的依赖，并加快建立促进非洲内部贸易的区域价值链；而对于弱势群体带来的机遇，可以促进非洲大陆自贸区加快实施非盟《2063年议程》中有关对妇女、年轻人进行赋能的计划，从而提高他们的竞争力。[8]
三 成立非洲大陆自贸区对中非经贸关系的意义
结合《非洲大陆自由贸易区协定》的内容以及该协议所设定的目标来看，非洲大陆自贸区的成立对开展中非经贸关系具有重要的意义。首先，有利于中非双方携手抵制贸易保护主义和单边主义，维护多边贸易体制的发展。目前，国际上某些国家无视国际经贸关系的多边准则，肆意运用贸易保护主义和单边主义手段，对国际经贸发展带来严重冲击，不利于广大发展中国家的利益。非洲大陆自贸区的成立是对多边规则的重视，有利于消除贸易保护主义和单边主义造成的消极影响，推动非洲大陆内部贸易的发展。其次，有利于“一带一路”倡议和“八大行动”[9]在非洲大陆自贸区的落地生根。在2018年中非合作论坛北京峰会上，习近平主席正式宣布了对非合作的“八大行动”，而且明确提出要把“一带一路”倡议和非洲各国的国内发展规划有效对接，促进中非经贸关系的进一步发展。“一带一路”倡议和“八大行动”都把设施联通、贸易便利、产业促进、人文交流作为中非合作重要内容，而非洲大陆自贸区通过其协定、《货物贸易议定书》和《服务贸易议定书》也明确提出要优先重点发展落实上述领域，这为双方的经贸合作提供了良好机遇。再次，非洲大陆自贸区的成立有利于中非双方在非洲《2063年议程》和联合国《2030年议程》的框架下更好实现经贸合作。无论是《非洲大陆自由贸易区协定》还是中国对非经贸政策，都考虑了上述两项文件的内容，这为中非双方的经贸合作提供了契合点，指明了前进的方向，有利于共同推动非洲《2063年议程》和联合国《2030年议程》目标的实现。最后，非洲大陆自贸区的成立是创建非洲共同市场的关键一步，有利于吸引更多中国企业走进非洲，拓展非洲市场，扩大中非经贸合作。[10]
因此，中国方面应关注非洲大陆自贸区的发展，一是在国内积极宣传非洲大陆自贸区的各项政策，鼓励中国企业在非洲投资办厂，实现本地化生产运营，充分利用非洲大陆自贸区的各项贸易自由化和投资便利化政策，积极布局非洲大陆自贸区提供的自由化市场，努力扩大与非洲的经贸关系，尽快实现中非经贸关系的转型升级。二是在适当情况下，中国尽快考虑与非洲大陆自贸区启动自贸协定谈判，为中非贸易、投资创造更大的发展空间。尼日尔总统伊素福在2018年3月的非盟首脑特别会议结束后曾表示，非洲和中国拥有良好关系，可就非洲大陆自贸区开展合作。[11]中国同非洲大陆自贸区通过谈判签署自贸协定具有重要的现实意义。首先，它可以推动非洲地区一体化，助力全球化的发展，实现中国和非洲大陆的共同繁荣。其次，它有利于进一步扩大非洲市场，实现中非贸易合作的转型升级。最后，它有利于进一步增强中国相对于西方国家或地区在非洲的贸易竞争力。[12]
非洲大陆自贸区的成立是非洲大陆乃至世界上的一个重要事件。它标志着非洲联合自强迈出了重要一步，有利于《阿布贾条约》所设定的目标的实现。非洲大陆自贸区的成立对于中非经贸关系转型升级也具有重要的意义。为了让中国对非投资、经贸企业更好了解非洲大陆自贸区的各项法律制度，并了解非洲大陆自贸区成立过程中涉及的一些问题及未来的发展，我们组织汇编、翻译了这本书。本书的分工如下：朱伟东负责收集并编排了相关法律文件，翻译了《非洲大陆自由贸易区协定》《2020年2月9～10日非盟元首大会第33届会议关于非洲大陆自贸区的第751号决议》以及《韦凯尔·梅内先生阁下在就任非洲大陆自贸区秘书长时的发言》；王琼负责翻译了《非洲大陆自由贸易区协定》附件草案汇编；史晓曦负责翻译了《建立非洲经济共同体条约》关于人员自由流动、居留权和设业权的议定书以及其他四项有关非洲大陆自由贸易区的相关会议决议和报告。朱伟东对全书内容进行了最后统一校订。需要说明的是，《建立非洲经济共同体条约》关于人员自由流动、居留权和设业权的议定书并不是《非洲大陆自由贸易区协定》的组成部分，它是非盟为推动人员自由流动、促进投资自由化而制定的，是《建立非洲经济共同体条约》的一个议定书。但该议定书是在非盟通过《非洲大陆自由贸易区协定》的会议上同时通过的，此外，推动人员自由流动、促进投资自由化也是非洲大陆自由区的一个重要目标，因此本书也把该议定书纳入其中。
朱伟东
中国非洲研究院研究员、教授
中国社会科学院西亚非洲研究所非洲法律研究中心主任
2020年3月20日
[1] 已批准《非洲大陆自由贸易区协定》的30个非洲国家分别是加纳、肯尼亚、卢旺达、尼日尔、乍得、刚果（布）、吉布提、斯威士兰、几内亚、毛里塔尼亚、马里、纳米比亚、南非、乌干达、科特迪瓦、塞内加尔、多哥、埃及、埃塞俄比亚、冈比亚、塞拉利昂、西撒哈拉、津巴布韦、布基纳法索、圣多美和普林西比、加蓬、赤道几内亚、毛里求斯、喀麦隆和安哥拉。签署和批准情况，参见https：//www.tralac.org/resources/by-region/cfta.html，2020年2月20日访问。
[2] 《阿布贾条约》第6条。该条约全文参见：https：//au.int/en/treaties/treaty-establishing-african-economic-community，2020年1月22日访问。
[3] “Africa Needs to Trade with Itself：Here Is How”，available at https：//www.weforum.org/agenda/2016/04/africa-needs-to-trade-with-itself/，visited on 11 November 2019.
[4] Report on the African Continental Free Trade Area by H.E. Mahamadou Issoufou，President of the Republic of Niger and Leader on AFCFTA，available at https：//www.tralac.org/documents/resources/african-union/2830-report-on-the-afcfta-by-mahamadou-issoufou-with-annexes-february-2019/file.html，visited on 20 November 2019.
[5] 《非洲大陆自由贸易区协定》第四条。
[6] Ugo Obi-Chukwu，“How AfCFTA Affects Every Nigerian Business”，available at https：//nairametrics.com/2019/07/08/how-afcfta-affects-your-business-benefits-and-disadvantages/，visited on 19 December 2019.
[7] Fitch Solutions，“AfCFTA Set to Launch But Will Face Major Challenges”，available at https：//www.fitchsolutions.com/country-risk-sovereigns/economics/afcfta-set-launch-will-face-major-challenges-14-02-2019，visited on 15 December 2019；Mesut Saygili，Ralf Peters and Christian Knebel，“African Continental Free Trade Area：Challenges and Opportunities of Tariff Reduction”，available athttps：//www.tralac.org/news/article/12686-african-continental-free-trade-area-challenges-and-opportunities-of-tariff-reductions.html；朱伟东：《非洲创建共同市场面临挑战》，《中国投资》（非洲版）2019年第12期，第53页。
[8] 朱伟东：《非洲大陆自贸区进入新阶段》，《世界知识》2020年第10期，第64～65页。
[9] 2019年9月19日，习近平主席宣布，中国将同非洲共同实施产业促进、设施联通、贸易便利、绿色发展、能力建设、健康卫生、人文交流、和平安全八大行动。
[10] 朱伟东、王琼、王婷：《中非双边法制合作》，中国社会科学出版社，2019，第142页。
[11] Muchanga，“All Africa Market Taking Shape，Closer Ties with China”，available at https：//www.ippmedia.com/en/news/all-africa-market-taking-shape-closer-ties-china-%E2%80%93muchanga，visited on 12 December 2019.
[12] 朱伟东、王琼、王婷：《中非双边法制合作》，中国社会科学出版社，2019，第137～139页。