第三章
反行政垄断执法
第一节 反行政垄断执法机关
我国设置反垄断执法机关，目的是更好地实施反垄断法。反垄断执法机关的性质和职责定位，将直接影响到我国反垄断法的实施效率和权威性。
一、国务院反垄断委员会
（一）反垄断委员会的性质
《反垄断法》第9条第1款(1)中的“国务院设立反垄断委员会”是对反垄断委员会性质的规定。根据1997年《国务院行政机关设置和编制管理条例（以下简称条例）》第6条规定，国务院行政机关根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机关和国务院议事协调机构。在全国人大法律委员会关于《中华人民共和国反垄断法（草案三次审议稿）》修改意见的报告中，认为“国务院反垄断委员会只是履行‘组织、协调、指导’反垄断行政执法工作的议事协调机构”。(2)因此，有研究者认为，反垄断委员会作为国务院的反垄断议事协调机构，决定了反垄断委员会不是反垄断的行政执法机关。但是，在学术界，人们对反垄断委员会与反垄断行政执法机关关系的认识并不清晰，在讨论反垄断执法机关的设置时将国务院反垄断委员会也一并讨论(3)，实际上根据《反垄断法》第10条第2款的规定，国务院反垄断执法机关在我国《反垄断法》语境下应指反垄断行政执法机关。反垄断委员会作为一个议事机构，它只是反垄断工作的组织者、指导者和协调者，而不是反垄断法的行政执法者。因为，从逻辑上说，反垄断委员会作为协调者，它不能同时是被协调者。但在全国人大法律委员会关于《中华人民共和国反垄断法（草案三次审议稿）》修改意见的报告中，法律委员会认为“国务院反垄断委员会只是履行‘组织、协调、指导’反垄断行政执法工作的议事协调机构，并不行使行政权力、作出行政决定。”(4)虽然反垄断委员会在履行协调反垄断行政执法工作的职责时从事行政执法的活动被限制，但根据《国务院行政机关设置和编制管理条例》第6条第7款“在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施”的规定，反垄断委员会作出有关反垄断行政执法的决定也并不被禁止。
也有学者研究后认为，第一，反垄断委员会是国务院的议事协调机构而不是反垄断行政执法机关。第二，证实反垄断委员会是竞争政策的研究者和拟定者、反垄断指南的制定和发布者、反垄断行政执法工作的协调者。第三，反垄断委员会履行的一些职责及其方式具有特殊性。如反垄断法实施初期反垄断委员会制定竞争政策的侧重点及评估反垄断委员会工作绩效的评估标准；反垄断委员会作为反垄断行政执法工作协调者的具体工作方式；“国务院规定的其他职责”的具体形式。(5)
我们认为，反垄断委员会可以被认定为特殊的执法机关，一般情况下不参与具体行政执法活动。
（二）反垄断委员会的职责
根据《反垄断法》第9条规定，反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作。国务院反垄断委员会的主要职责是：（1）研究拟定有关竞争政策；（2）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；（3）制定、发布反垄断指南；（4）协调反垄断行政执法工作；（5）国务院规定的其他职责。反垄断委员会聘请法律、经济等方面的专家组成专家咨询组，对委员会需要研究的重大问题提供咨询。国务院反垄断委员会工作规则还规定了委员会组成、会议制度、工作制度和工作程序。而且还规定“国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定”。《反垄断法》第10条规定，“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机关）依照本法规定，负责反垄断执法工作。”而且还规定“国务院反垄断执法机关根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作”。依据第9条，国务院办公厅于2008年7月28日下发《关于国务院反垄断委员会主要职责和组成人员的通知》（国办发〔2008〕104号），(6)并依法组建国务院反垄断委员会，履行《反垄断法》所规定的五项职责。
2018年7月11日，国务院办公厅下发《关于调整国务院反垄断委员会组成人员的通知》（国办发〔2018〕51号），调整后的组成人员包括主任：王勇（国务委员）；副主任：张茅（市场监管总局局长）和孟扬（国务院副秘书长）；秘书长：甘霖（兼）。
国务院反垄断委员会办公室设在市场监管总局，承担国务院反垄断委员会日常工作。
国务院反垄断委员会包括市场监管总局在内，反垄断委员会由14个国务院机构组成。组成成员几乎涵盖了政府主要的部门，正因如此，反垄断委员会才具有“组织、协调”反垄断工作职责。反垄断执法权在反垄断执法机关和有关部门、监管机构之间的分配，这本身就涉及执法权设置和划分的依据、标准、考量因素等内容，目前，许多政府相关职能部门，依据相关法律法规，对涉嫌反垄断的情形都有反垄断执法管辖权，如中国证监会依据《证券法》第7条、第77条规定；银监会依据《银行业监管管理法》第3条、第27条和《外资银行管理条例》第4条、第5条规定；信息产业部依据《电信条例》第4条规定；国家邮政局依据《邮政法》第2条、第8条规定；民航总局依据《民用航空法》第3条规定；交通部依据《港口法》第6条、第29条规定；等等。反垄断执法权归于各相关部门，很容易导致各部门都弃而不管，出现“人人都应管”却是“人人都不管”的状态，这对界定反垄断执法责任，构成了新的挑战。
日前，国务院已经批准反垄断工作委员会工作规则。该规则明确，反垄断委员会主要通过召开委员会全体会议、主任会议和专题会议履行职责，不替代成员单位和有关部门依法行政。由此可见，反垄断委员会不作出具体行政行为，不代替具体反垄断执法部门行政执法，因而不存在作为诉讼案件的被告问题。
二、国家市场监管总局
2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准了新一轮国务院机构改革方案。根据这一方案，中国反垄断执法机关历经十年“三分天下”后首次走向统一，全部划归新组建的国家市场监督管理总局，由后者承担起反垄断统一执法、规范和维护市场秩序的监管职能。
2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。按此方案，新成立的市场监督管理总局，整合了原工商总局、质检总局、药监总局，以及发改委价格监督检查与反垄断执法等部门，其主要职责之一是“承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序”。
2018年3月22日，中组部宣布国家市场监督管理总局成立及领导班子成员名单。2018年4月10日上午，新组建的国家市场监督管理总局揭牌仪式在三里河东路8号原国家工商总局举行，国务委员王勇参加了揭牌仪式。
2018年7月11日，国务院办公厅发布《关于调整国务院反垄断委员会组成人员的通知》（国办发〔2018〕51号），根据工作需要和人员变动情况，国务院对国务院反垄断委员会组成人员作了调整。
《深化党和国家机构改革方案》中要求，“省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年年底前机构调整基本到位”。随着国家机构改革方案的逐步落实，省级反垄断执法机关也逐步完成改革，2018年11月29日，全国31个省级市场监督管理局已完成挂牌，具体挂牌日期详见表3-1：(7)
表3-1 全国省级市场监督管理局挂牌时间
从这一次机构改革实践来看，一是消除了原来三家反垄断执法机关存在的职能交叉问题，这样有利于优化执法资源，提升监管效率。二是完善了反垄断监管体制机制的顶层设计。对构建公平竞争的市场环境、服务人民对美好生活的需要，在顶层设计方面得到进一步优化。三是反垄断执法可预见性和统一性增强了，这有利于营造法治化、便利化、国际化的营商环境，推动我国高水平的双向开放。
执法机关改革以后，市场监管总局正在梳理过去三个部门的执法标准，对地方的授权、执法方式，还有执法文书进行清理，要统一执法，统一标准，规范执法。反垄断是中央事权，我们要授权地方，有时候对一件案子要在全国开展调查，主要是跨区域案件。(8)
（一）机构改革前的执法机关
“三驾马车”格局始自2008年的国务院机构改革，按照反垄断法规定，反垄断执法职责被切割为三大机构负责。常称为反垄断执法“三权分立”或“三驾马车”。
1．商务部管辖经营者集中审查
经营者集中（并购审查）由商务部管辖。此外，国务院反垄断委员会作为虚设机构，组织、协调和指导三个机构的协作，常设在商务部（见表3-2）。
表3-2 机构改革前反垄断执法机关
2．国家发改委管辖涉价格垄断
国家发改委管辖与价格相关的垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断。在反价格垄断执法方面，国家发改委设立了价格监督检查司，自2011年7月起该机构改名为价格监督检查与反垄断局，并且增加了人员编制（大部分用于充实部分地方的反价格垄断执法机关），并且其对省级相应的机构采取概括或者整体的授权。2018年年初，国家发改委在价监局设立公平竞争审查处，编制4人，主要职责包括：指导全国对滥用行政性权力实施价格垄断行为的调查处理工作，依法查处、认定和处理滥用行政性权力实施价格垄断案件；承办滥用行政性权力实施价格垄断行为的举报等。
国家发改委自2016年开始即显著加强了制止行政垄断行为的执法力度，其在2017年8月公开表示：到2017年年底各地至少要办结两起行政垄断案件。截至机构合并前，国家发改委公布了至少90起对行政机关和被授权组织滥用行政权力的行为进行调查并提出整改建议的案件。
3．原工商行政管理局管辖非价格垄断
原工商行政管理局则管辖非价格垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断。
在非价格垄断行为的查处方面，原国家工商行政管理总局设立了反垄断与反不正当竞争执法局（简称“竞争执法局”）。原国家工商行政管理总局重视增强反垄断执法的透明度，2013年7月29日，原国家工商行政管理总局政府网站正式开通“竞争执法公告”，全文公布原工商机关所有已查结的垄断案件处理决定。除了针对经营者的垄断行为外，工商机关还依法行使行政垄断建议权，促使相关上级机关纠正滥用行政权力排除、限制竞争的行为，例如原广东省工商行政管理局适用《反垄断法》，建议广东省人民政府制止河源市人民政府的相关行为，这是中国第一个适用《反垄断法》依法制止滥用行政权力排除、限制竞争的案例。(9)
原工商行政管理机关对相关行政机关提出整改建议制止行政垄断行为的案例相对发改委较少，其更多通过处罚行政垄断行为中的实施垄断协议和滥用市场支配地位的经营者来制止行政垄断行为。如原内蒙古工商行政管理局对赤峰中心城区烟花爆竹批发企业以行政机关限定为由分割批发销售市场的行为作出处罚；原安徽省工商行政管理局对上海海基业高科技有限公司、信雅达系统工程有限公司和北京兆日科技有限公司依据人民银行合肥中心支行下发的《关于安徽省支付密码推广有关工作的通知》分割支付密码器销售市场的行为作出处罚。
4．反行政垄断执法差异
反垄断执法机关合并以前，国家发改委和原国家工商行政管理总局对行政垄断行为的具体规制思路存在差异，原国家工商行政管理总局在《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》中较具创造性地从限制经营者的角度对行政垄断行为进行规制。这种差异通过具体的执法体现：国家发改委一般以发函的形式纠正行政垄断行为，而原国家工商行政管理总局对依据行政垄断行为实施垄断协议、滥用市场支配地位的经营者作出行政处罚。
（二）执法机关改革
1．普遍授权原则
新组建的国家市场监管总局依据《反垄断法》第10条第2款规定，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，负责有关反垄断执法工作。因此，2018年12月28日下发了《关于反垄断执法授权的通知》，明确市场监管总局统一授权省级市场监管部门负责本行政区域内的反垄断执法工作。由于反垄断执法工作的专业性较强，《反垄断法》将反垄断执法作为中央事权，由市场监管总局统一负责反垄断执法工作，地方各级政府及有关部门未经授权不享有执法权。考虑到中国地域宽广，反垄断案件数量太多等现实需求，对省级执法机关进行统一授权。
国家市场监管总局下设27个司局部门，而其中国家市场监管总局反垄断局具体负责反垄断执法工作。反垄断局的职能是统筹推进竞争政策的实施，拟定反垄断规章制度措施和指南，组织实施反垄断执法，依法对经营者集中行为进行反垄断审查，负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争，以及滥用知识产权排除限制竞争等反垄断执法工作，同时也承担了指导企业在国外的反垄断应诉，承担竞争政策和反垄断执法的国际合作与交流。同时还承办国务院反垄断委员会的日常工作。
国家市场监管总局反垄断局下设10个处，其中3个处负责经营者集中审查，另外3个处负责垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断的调查，剩下的几个处室主要负责一些行政性事务，例如监察执法、国际合作和规则制定等。国家市场监管总局反垄断局的具体办案人员主要来自于国家发改委、商务部和原工商总局之前的反垄断执法人员。
过去省级执法部门仅在获得授权的情况下才可对具体案件进行执法。而现在新规确定了普遍授权原则，即授权各省级市场监管部门负责本区域的反垄断执法工作。市场监管总局主要负责查处跨省、市、自治区，案情较为复杂，在全国有重大影响以及其认为有必要直接查处的案件，省级市场监管部门则主要负责本行政区域内的案件。
2．行政垄断建议权
依据反垄断法，反垄断执法机关并没有直接对滥用行政权力排除、限制竞争行为主体进行处罚的权力。国家市场监管总局法规司主要负责人向《中国市场监督报》解读新《暂行规定》时表示，规定明确的“查处”是指进行调查，反垄断机构向上级机关提出依法处理的建议，而非直接作出行政处罚。新《暂行规定》指出反垄断执法机关经过查处，认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，应依法向社会公布。
市场监管总局成立后，先后于2018年6月22日和6月27日，在其官网中公布了内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除、限制竞争案和北京市公安局公安交通管理局（以下简称“北京市交管局”）滥用行政权力排除、限制竞争，违反《反垄断法》第8条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共职能的组织，不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，违法事实是第32条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。
案例4 北京市交管局滥用行政权力排除、限制竞争案
一是北京市交管局未经公开竞争性程序，确定工商银行北京市分行作为北京市交通违章罚款唯一代收银行。1995年，北京市交管局未经公开招投标等竞争性程序，与工商银行北京市分行签署委托协议，并发布相关通告和通知，确定该行作为北京市交通违章罚款唯一代收银行并延续至今。《招标投标法》和《反垄断法》相继实施后，也未依法依规进行调整。二是线下交纳罚款只能通过工商银行卡办理。自1995年起，根据北京市交管局相关规定，北京市驾驶人在京发生的交通违章，必须到工商银行网点交纳罚款。随着互联网技术的发展，近年来北京市交管局逐步开通了线上交纳罚款方式。违章驾驶人可通过北京交警APP、12123交警APP、北京市交管局综合服务管理平台网站等线上交款渠道，使用所有带有银联标识的银行卡缴纳罚款；外地驾驶人在京发生的现场违章，还可以到工商银行、建设银行等11家银行的全国任意网点交纳罚款。但北京市驾驶人在京违章，线下交纳罚款仍然只能到工商银行网点办理，即使通过设立在各网点以及部分执法站、交通队、车辆检测场的多媒体自助终端机或者工商银行ATM机，也只能通过工商银行卡办理。三是未向社会公示不再强制将牡丹交通卡作为驾驶人信息卡使用。从1999年开始，北京市交管局要求驾驶人办理工商银行发行的牡丹交通卡作为机动车驾驶人智能信息卡，用于记载交通违法处理信息及交纳罚款等。随着信息技术和管理手段不断升级，驾驶人信息卡承载信息的功能和必要性逐步弱化，加之一些地方公安交管部门联合商业银行推行机动车驾驶人交通安全信息卡，出现违规强制发卡、商业银行“搭车发卡、借卡揽存”等问题，群众意见强烈。2015年，按照公安部有关规范机动车驾驶人交通安全信息卡管理工作要求，北京市交管局不再强制将牡丹交通卡作为驾驶人信息卡使用，内部发文要求停止对未携带信息卡违法行为实施处罚。驾驶人可自愿选择继续保留该卡作为普通信用卡使用，或者到工商银行销户不再保留。但北京市交管局未对社会公示此消息，也未进行相关必要宣传和说明。
国家市场监督管理总局认为，1995年北京市交管局从尽快建立交通管理信息化平台，以及便利驾驶人交纳罚款角度出发，确定了当时网点较多、设施较好，且承诺出资建立交通管理信息化系统的工商银行北京市分行作为交通违章罚款唯一代收银行，具有一定合理性。但2000年《招标投标法》、2008年《反垄断法》相继实施后，北京市交管局一直没有依照相关法律、法规的要求，通过公开正式的招投标等竞争性程序，向所有银行提供公平竞争的机会，遵循公开、公正、透明的原则选择合作银行。北京市交管局一直维持工商银行北京市分行作为唯一代收银行的做法，排除、限制了其他具有合格资质和服务能力的银行参与交通违章罚款代收业务竞争。目前线下交纳违章罚款仍然只能通过工商银行卡办理，驾驶人实际上必须办理工商银行卡成为工商银行客户后，才能接受工商银行的服务交纳罚款。此外，2015年以后，北京市交管局未对社会广泛公示和宣传已不再强制将牡丹交通卡作为驾驶人信息卡使用，导致很大部分驾驶人仍然保留牡丹交通卡，并通过其交纳罚款，一定程度上减少了驾驶人选择办理其他银行卡通过线上交纳罚款的可能性，从而排除和限制了其他银行参与相关市场竞争。
北京市交管局在交通违章罚款管理中的相关规定和做法，一定程度上排除、限制了竞争，涉嫌违反《反垄断法》第8条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共职能的组织，不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，属于第32条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。
国家市场监督管理总局开展调查后，北京市交管局认识到相关做法与《反垄断法》规定不符，承诺尽快调整相关工作方式方法，并提出三项具体整改措施：一是加强社会宣传引导。一方面，通过多种渠道告知群众，今后牡丹交通卡仅作为普通信用卡，不再强制驾驶人使用。另一方面，持续加大对北京市交管局对外服务网站、12123交警APP缴款渠道和方式的宣传力度，提示驾驶人合理选择交纳方式。二是加快终端升级改造。积极推进对现有多媒体自助终端机进行升级改造，力争实现支持其他银行卡办理罚款交纳业务。三是积极拓展代收银行。协调市财政部门，召集本市具备交通罚款代收资质的银行，在代收异地驾驶人交通违章罚款基础上，积极参与代收本市驾驶人交通违章罚款。对有意开展本市交通违章罚款代收业务的银行，将在系统建设和改造工作中给予大力支持和配合。北京市交管局同时表示，将接受国家市场监督管理总局对于整改措施落实情况的监督，并在今后严格遵守各项法律法规，按照《反垄断法》和公平竞争审查制度的要求，加强自我审查，规范各项工作管理，积极引进新技术、新方法，提供更多便民利民措施。
北京市交管局涉嫌垄断的时间较长，从1995年就开始，即使在2000年《招标投标法》和2008年《反垄断法》相继实施后，也未依法依规进行调整。
反垄断执法机关合并后，针对此前内蒙古公安厅要求各盟市公安局选择金丰公司建设维护全区印章系统管理平台的行为进行了调查，并向内蒙古自治区公安厅反馈了案件定性依据和结论以及相关整改建议，明确要求废止或者修改排除、限制竞争的相关规定，撤销与金丰公司签订的《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》并停止滥用行政权力。(10)国家市场监督管理总局以公函的形式公开且措辞严厉地对行政机关滥用行政权力的行为提出纠正意见尚数对行政垄断执法之首次，在一定程度上显示了反垄断执法机关合并后对行政垄断进行规制的决心和毅力，有力地回应了公众与企业保护平等市场环境的信心。
三、省级市场监督管理部门
地方市场监督管理部门机构改革层面，自2018年9月29日海南省首先挂牌成立省市场监督管理局，目前32个省、自治区、直辖市省级市场监督管理部门均已挂牌成立。地方层面的机构改革任务在2019年3月底前基本完成。此次改革是我国反垄断执法机关的一次历史性的蜕变，统一反垄断行政执法部门不仅极大加强了反垄断执法力量，也使得过去“三驾马车”职责交叉、各自为政、力量分散的弊病得到根治。并且，同期成立的国家市场监督管理总局价格监督与反不正当竞争局，将价格执法、反不正当竞争执法队伍与反垄断执法队伍实现了分离，进一步厘清了反垄断职责边界和执法范围。
依据《反垄断法》第10条规定，国务院反垄断执法机关根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。新组建的国家市场监督管理总局发布《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》（国市监反垄断〔2018〕265号）明确授权省级执法机关，即“省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件反垄断执法工作，以本机关名义依法作出处理。”如2019年中国反垄断处罚44件，罚没金额3.2亿元。除长安福特案，其余43件案件的处罚机关均为省级市场监督管理局，省级机构立案调查将成为常态。
需要注意的是，依据《暂行规定》，市场监管总局在查处涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为时，可以委托省级市场监管部门进行调查，省级市场监管部门在执法中，也可以委托下级市场监管部门进行调查。同时，受委托的市场监管部门在委托范围内，以委托机关的名义实施调查，不得再委托其他行政机关、组织或者个人进行调查。
市场监管总局对省级执法机关是授权，省级执法机关对下级是委托。
四、人民法院
人民法院是国务院规定的承担反垄断执法职责的机构，负责具体执法工作。国务院反垄断执法机关根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。
目前，我国反垄断执法机关第一层次是国家市场监督管理总局，第二层次是省级市场监督管理局。一般是第二层次的执法机关作出具体行政行为，经营者或利害关系人不服提起行政诉讼，则作出具体行政行为的机构为适格被告。
反行政垄断主要涉及行政许可、行政处罚、行政处理决定、行政审批、行政强制措施以及相应的履行法定职责行为，无论何种行政行为被诉讼到法院，法院依据行政诉讼法的规定均对该行为进行合法性审查，且实行全面审查。
根据《行政诉讼法》第15条第（1）项的规定，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的一审行政案件。反垄断执法机关一般为省级市场监督管理部门，该行政机关属于省级人民政府的职能部门，以其为被告的一审行政案件原则上属于基层人民法院管辖。
如再审申请人单君因诉安徽省物价局行政复议一案，最高人民法院认为，《行政诉讼法》第15条第（3）项规定，中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第6条也规定，当事人以案件重大复杂为由，认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的，可以直接向中级人民法院起诉，但这并不意味着中级人民法院必须受理，根据不同情况，中级人民法院可以决定自行审理，或者指定本辖区其他基层人民法院管辖。经审查不存在“案件重大复杂，有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权”情形的，可以书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。在本案中，显然不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第5条所规定的“本辖区内重大、复杂的案件”的各种情形，一审法院经释明和告知之后裁定不予立案，符合法律规定。二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，亦无不妥。再审申请人的再审申请理由不成立。(11)
《行政诉讼法》在修改时适度增加了中级人民法院管辖的第一审行政案件的范围，将被告级别由“省、自治区、直辖市人民政府”扩大到“县级以上地方人民政府”。但这里所说的“地方人民政府”，不包括地方人民政府的工作部门，按照《行政诉讼法》第15条第（1）项的规定，只有对“国务院部门”所作的行政行为提起诉讼的案件，才由中级人民法院管辖。
综上，反垄断行政案件一般由基层人民法院管辖。但执法机关为国家市场监督管理局的，由中级人民法院管辖。