第三节　方案编制

一、编制的主要依据

(一)国家、省、市法律法规和政策规定

(1)《中华人民共和国土地管理法》(中华人民共和国主席令第28号)。

(2)《中华人民共和国森林法》(中华人民共和国主席令第17号)。

(3)《中华人民共和国环境保护法》(1998年修订)。

(4)《中华人民共和国水土保持法》(2010年12月修订)。

(5)《土地复垦条例》(国务院令第592号)。

(6)《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)。

(7)《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)。

(8)《中华人民共和国森林法实施条例》(国务院令第278号)。

(9)《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》(2005年1月27日 国调委发〔2005〕1号)。

(10)《南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法》(试行)(2005年6月8日 国调办经财〔2005〕39号)。

(11)《关于南水北调工程建设中城市拆迁补偿有关问题的通知》(国调委发〔2005〕2号)。

(12)《关于南水北调工程建设征地有关税费计列问题的通知》(国调委发〔2005〕3号)。

(13)《国务院关于国土资源部<报国务院批准的建设用地审查办法>的批复》(1999年10月22日 国函〔1999〕131号)。

(14)《国土资源部征用土地公告办法》(2001年10月22日 国土资源部令第10号)。

(15)《占用征用林地审核审批管理办法》(2001年1月4日 国家林业局令第2号)。

(16)南水北调工程涉及的省、市、县有关征地移民的政策法规。

(二)相关设计规范及资料

(1)《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290—2009)。

(2)《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》(SL440—2009)。

(3)《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》(SL442—2009)。

(4)《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)。

(5)《中华人民共和国国家标准 房产测量规范》(GB/T17986.1—2000)。

(5)《中华人民共和国国家标准 镇规划标准》(GB50188—2007)。

(7)初步设计报告及国家有关部门的批复文件。

(8)南水北调工程涉及省级、市级、县级人民政府逐级签订的征地移民责任书和投资包干协议。

(9)设计变更文件及批复文件。

(10)实物调查复核报告。

(11)专业部门提报的专项设施迁建方案。

二、编制程序及形成过程

从征地移民实施方案编制的全过程看,可分为前期工作、组织编制、评审批复三个阶段。

(一)前期工作阶段

前期工作的重点包括现场调查、实物量复核汇总、公示征求意见、复查确认、移民安置规划、专业项目规划等。工作重点是实物调查成果汇总,这是最后计算征地移民投资的基础资料。

这一阶段的工作在初步设计批复后,征地勘测定界、监理、监测评估单位经招标确定后即可展开。首先省、市、县应逐级召开动员大会、部署征地移民外业调查任务,再由县级人民政府组织移民设计、监理、勘测定界、县、乡镇、村等相关单位、产权人(单位)开展土地勘测定界、附着物及专项设施复核等工作,形成实物汇总成果。这项工作是实施方案编制的重要前提和必要条件,其工作质量直接影响了实施方案的编制质量。为保证实物的准确度和可信度,目前征地移民工作实行了综合监理制,现场调查的各类实物必须经移民设计、移民监理签字认可。由于所调查的实物非常琐碎,调查时难免有遗漏、错登现象,所以调查完成后要以村为单位进行张榜公示,并征求意见,对于确属错登、遗漏的,要组织移民设计、监理单位重新复查确认后,进行补登,并最终由县人民政府确认。

(二)组织编制阶段

这个阶段的工作重点包括补偿标准确定、补偿方案确定、实施方案征求意见修订等。目的是保证征地移民顺利实施,并对征地移民投资进行有效控制,力求不突破国家初步设计批复概算。对于因政策调整、重大设计变更及其他不可抗力等因素增加的投资除外。

组织编制工作在外业调查、实物汇总完成和确定移民安置方案后即可开展。这一阶段工作由县级南水北调办事机构牵头,与设计单位密切配合完成。方案编制工作中,根据国家批复的设计单元工程征地移民初步设计专题报告(批复稿),以及国家、省、市相关的法律法规和政策规定,对数量、标准的确定要严格把关。其中:工程永久及临时占地以勘测定界单位现场确认的为准,实物以县、乡镇、村、物权人、移民设计及监理六方共同签字确认的为准,移民安置选址、水、电、路以县级人民政府确定的为准,专项设施方案以产权单位委托符合资质要求的设计单位进行的迁建方案设计为准。

1.补偿标准的确定

由于补偿标准涉及物权人的直接利益,所以这项工作在编制实施方案中十分重要。土地补偿标准原则上执行国家初步设计批复的标准;房屋及附着物补偿标准的确定要考虑初步设计批复标准及省级物价部门批复的标准,同时要考虑当地实施的实际以及同期实施的其他水利工程执行的标准综合权衡确定。设计单位应对同一设计单元工程内同种土地及附着物的补偿标准协调统一,避免出现不一致的现象。

2.补偿方案的确定

主要包括土地补偿费和安置补助费分配使用方案、移民安置点基础设施设计、村副业、企事业单位迁建规划设计、专项设施迁建方案汇总、征地移民影响问题处理等。除土地补偿费和安置补助费的分配使用方案外,其他工作由于专业性较强,应当以设计单位为主进行专业设计,但对县级人民政府提出的意见应充分予以考虑,并体现在实施方案中。

3.征求意见并修订

征地移民补偿标准和方案初步确定后,由县级人民政府负责组织发布征地移民实施方案公告。公告的内容包括:集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积,地上附着物和青苗的种类、数量,需要生产安置的农业人口的数量和搬迁安置人口数量;土地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;农业人员的具体安置途径;其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他物权人对征地移民实施方案有不同意见的,可向所属乡镇人民政府提出。乡镇人民政府应当向县级南水北调办事机构反映相关问题,县级南水北调办事机构应对反映的问题进行认真研究,确有不同意见时,应当依照有关法律、法规对征地移民实施方案进行适当修改,最终形成征地移民实施方案(报审稿)。

(三)评审批复阶段

县(市、区)征地移民实施方案(报审稿)完成后,由县级人民政府(南水北调指挥机构)行文将实施方案(报审稿)报至市人民政府(南水北调指挥机构)。市人民政府(南水北调指挥机构)组织专家进行评审。专家组可由国家、省、市征地移民专家、省市南水北调办事机构、市国土、林业、现场建管机构等单位代表和专家组成。专家组评审的程序包括:听取县级人民政府(南水北调指挥机构)和设计单位对征地移民实施方案编制情况的汇报;专家组讨论征地移民实施方案编制中的相关问题;形成专家评审意见。各县(市、区)根据专家评审意见对实施方案(报审稿)进行修订完善,形成实施方案(报批稿),再逐级上报至省南水北调工程建设指挥部。由省南水北调工程建设指挥部批复后,县(市、区)按批复意见进一步修订完善,形成实施方案(批复稿),作为征地移民实施工作的合法依据。

三、实施方案编制需注意的问题

为确保征地移民实施方案能够得到顺利实施,必须妥善处理征地移民实施中遇到的各种问题,切实提高实施方案编制的质量。

(一)实物调查应当全面准确

《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》规定:“工程占地和淹没区实物调查,由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施;实物调查应当全面准确,调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后,由有关地方人民政府签署意见”。具体组织实施中,一般实物量调查表都要由几方共同签字认可,目的也是为了确保准确无误。实施阶段的调查成果非常重要,如果调查中掉漏项严重,那么在补偿兑付时肯定出现补偿资金不足的情况,即便使用预备费或者进行设计变更能够解决,也势必会增加程序、拖后进度;如果调查中弄虚作假、多列实物量,则会无法完全兑付,容易出现资金挪用等现象,引发群众来信来访等问题,不符合国家审计稽查要求。

(二)地方政府应切实发挥主导作用

实施阶段的调查和方案编制应当以地方政府为主,特别是县级人民政府是征地移民实施的责任主体,必须全面了解工程征地移民基本情况和国家移民方针政策,才能做到编制出的方案有的放矢、便于实施。

(三)补偿标准的确定要合法合规

补偿标准要严格执行国家、省、市有关法律法规和政策规定,原则上既要服从国家初步设计批复,又要满足征地实施需要,补偿标准要经过公示程序,确保被征地移民群众知情、满意。对于初步设计中无批复项目的单价应说明制定补偿单价的依据和理由。

(四)合理考虑影响问题

对于不在征地红线范围内但工程建设会有明显影响的问题,如房屋或院墙拆到一半、鱼池占到三分之一、施工放炮影响、基坑渗水影响等类似的问题,要综合考虑影响程度、工程实际等多种因素,确定给予合理的补偿、补助。对于灌排、交通等影响群众正常生产、生活需要的问题,也应在实施方案中予以适当考虑,运用工程措施或者资金补偿等方式方法,消除或者降低对移民生产、生活的影响。

(五)专业项目复建设计深度要到位

专业项目复建方案由各产权单位委托具有相关专业资质的设计单位按照“原标准、原规模、恢复原功能”的三原原则进行设计,所提交的方案应满足实施要求,专业项目设计方案经审查批复后就成为县级南水北调办事机构与产权单位签订专业项目迁建协议的依据。专业项目复建时涉及其他行业主管部门时,需要有该主管部门对迁建方案的认可文件。

(六)临时用地复垦

临时用地复垦工作一般在征地移民工作最后阶段进行,在编制征地移民总体实施方案时,临时用地复垦往往达不到实施深度,在这种情况下,应先编制临时用地复垦规划,依据技术经济合理的原则,兼顾自然条件与土地类型,选择土地复垦后的用途,宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔,科学安排以农、林、牧为主的各项用地。弃土区临时用地数量可先以勘测定界单位提供的成果为准,复垦标准原则执行国家初步设计批复标准;施工临时用地可暂按初步设计批复计列数量、单价及使用时间。

(七)移民安置方案要具体、有可操作性

移民安置特别是移民搬迁安置,直接涉及群众的生存生活需要,关系到社会稳定的大局,地方政府应予以高度重视。对于分散安置和集中安置的移民人口、户数、宅基地选址、标准及分配方案应进行准确复核,并由移民设计、监理、移民本人等各方签字认可。县级人民政府应组织规划、国土、南水北调等相关部门对移民安置点选址、基础设施配套规划等提出明确意见,县级南水北调办事机构据此会同设计单位进行详细、具体的方案设计,方案设计过程中要征求每户移民的意见,确保移民安置方案的可行性和可操作性。

(八)征地移民补偿费的分配使用问题

农村移民在本县通过新开发土地或者调剂土地进行安置的,县级人民政府应当将土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给该村集体经济组织或者村民委员会,土地补偿费和集体财产补偿费的使用方法应当经村民会议或者村民代表大会讨论通过。

由于被征地各村组在人均耕地面积、征地比重、经济发展水平、主要收入来源、村委会及村党支部领导能力等方面差别较大,决定了征地补偿费、集体财产补偿费分配使用和调整承包土地方式上的多样化,这就需要县、乡镇人民政府对被征地村组分别指导,制定切合实际的补偿费分配方案,并做好征地补偿费、集体财产补偿费使用的监督工作,维护被征地群众的权益。

四、实施方案的主要内容

《山东省南水北调工程征地移民实施方案编报和审查管理办法》(鲁调水政字〔2010〕31号),规定的。

征地移民实施方案内容分为16部分:

(1)概述。主要由工程简介、征地移民初步设计批复情况、实施阶段主要调查成果、方案编制依据等部分组成。工程简介应简明扼要,同时概括介绍工程所在地区自然环境和社会经济状况。初步设计批复情况应概括介绍批复的实物量、安置方案、补偿标准及投资情况。实施阶段主要调查成果包括占用土地面积及地类、移民搬迁数量、迁占附着物种类及数量、影响村副业、企事业单位、专业项目数量等。编制依据包括征地移民初步设计专题报告(批复稿)、征地移民法律法规、规范规程和管理办法等。

(2)工程占地。一般分为永久征地、临时用地两部分,需做工程占地和实测地类的土地平衡表。

如实施阶段与初步设计相比,项目用地发生较大变化的,应详细说明用地项目和用地范围以及与初步设计发生变化的情况及原因。

(3)工程影响实物调查。包括工程占地范围内的土地、人口以及建筑物、构筑物、树木等地上附着物的类别、数量、质量、权属和其他属性的调查。其调查成果是编制实施方案、计算补偿投资、兑现移民和权属人补偿补助的重要依据,成果的精度直接关系到移民群众的切身利益,对工程所在地的社会稳定也至关重要。为了做好工程影响实物调查工作,确保调查成果项目类别齐全、数字准确,各方均能认可,需对此进行详细的部署安排。

土地按所有权分为国有和集体所有,按用途分农用地、建设用地、未利用地三大类。土地调查以行政村为单位,耕地、园地、林地按规范量图计算水平投影面积。

工程影响实物调查成果汇总表应由县级人民政府、移民设计和监理等单位代表签字并盖章认可。

(4)农村移民安置。农村移民安置规划设计包括生产安置规划和搬迁安置规划。移民生产安置规划设计要有移民生产安置人口计算表。对占用土地较少的村,可采取移民货币安置或调地安置的方式,由村民代表大会或全体村民大会通过。对占用土地数量和比例较大的村,如采取货币安置或调地安置的方式,应详细说明该村的收入构成及工程建设征地对收入的影响分析,并采取相应的措施确保被征地农民的生产生活水平不降低。

(5)城(集)镇迁建。城(集)镇迁建需合理确定迁建人口规模和建设用地规模,参照国家对城(集)镇规划的规定,编制迁建规划设计文件。迁建所需补偿投资,列入建设征地移民补偿投资预算;因扩大规模和提高标准需要增加的投资,不列入建设征地移民补偿投资预算。迁建方式包括异地建设、后靠建设、工程防护、撤销与合并等。采用哪种方式,应根据当地的具体情况而定。

(6)村副业迁建。村副业设施是指村、组、个人经营的小微型企业,包括小型采集、加工、服务业等,如小型加工厂、榨油坊、石灰窑、小型采石场、砖窑、小煤窑等。应调查统计其设施的规模、生产能力以及投资等。

(7)工业企业、事业单位迁建。包括采矿业、制造业、电力、燃气及水的生产供应业等。纳入企业迁建规划的应为大中型工业企业和具备以下条件的小型工业企业:①在当地工商行政管理部门注册登记、有营业执照、税务登记证、生产许可证(特殊行业)等有关证件;②有固定的(或相对固定的)生产组织、场所、生产设备和从事工业生产人员;③具有单独的账目,能够同农业及其他生产行业分开核算;④常年从事工业生产活动或季节性生产(全年开工时间在3个月以上);⑤固定资产原值在100万元以上(含100万元)。对于不具备以上条件的小型工业企业列入工商企业调查;对不具备现代工业生产条件的农村石灰窑、砖瓦窑、各种小型企业、小型加工业、手工作坊等村、组、家庭、合作兴办的工业以及经营工业品的商贸企业等,根据其生产性质、生产规模、是否具有注册资金和固定的从业人员,以及是否具有企业法人资格和各种证书(执照)等条件,列入农村村组副业调查。企事业单位应按不同属性、类型、行业,逐个进行登记。核定企事业现有生产规模、固定资产和职工、户口在厂人数等实物的数量与规格。

应根据工业企业受影响的程度,结合地区经济产业结构调整、技术改造及环境保护要求,在征求地方政府、主管部门意见的基础上进行统筹规划,确定改建、迁建、防护或关、停、并、转的处理方式。需要搬迁的,应优先考虑就近搬迁,确定局部后靠或易地搬迁的处理方式。处理规划应与城(集)镇总体规划、周边交通、电力、电信等规划相协调。

(8)专业项目迁建。包括交通工程、输变电工程、电信工程设施、广播电视工程、水利水电工程、管道工程、风景名胜区、矿产资源、文物古迹、水文站和其他项目及设施等。

专业项目的复建方案应符合国家有关政策规定,遵循技术可行、经济合理的原则。对恢复改建的项目,应按原规模、原标准或者恢复原功能的原则进行规划设计,所需投资列入征地移民补偿投资预算。因扩大规模、提高标准(等级)或改变功能需要增加的投资,不应列入征地移民补偿投资预算。

专业项目迁建涉及穿铁路、高等级公路等情况时,所确定的方案应有主管部门对方案的认可文件。

(9)水库库底清理。包括建(构)筑物清理、卫生清理、林木清理、特殊清理等。建(构)筑物清理包括房屋、附属建筑物、各种线杆、涵闸、桥梁等。卫生清理对象为一般污染源和传染性污染源。一般污染源包括生活垃圾、化粪池、厕所、养鸡棚、牲畜栏及普通坟墓;传染性污染源包括传染病疫源地、传染病死亡人畜墓地、鼠类。林木清理对象为林木、零星果木及秸秆类。考虑到南水北调工程建设的水库均具有供水任务,应提出特定的清理措施和防止污染方案。

(10)临时用地复垦方案。复垦措施要根据土地占用情况具体规划。临时用地一般分为施工区用地、弃土堆土区用地和取土区用地。施工区用地的恢复措施为:土壤疏松、水利配套、地力恢复等。堆土区和取土区用地的复垦措施为:土地平整、耕作层处理、水利设施配套、地力恢复等。

编制征地移民总体实施方案时,大部分临时用地刚开始使用,尚未到复垦阶段,所以临时用地复垦方案较为粗略,主要内容包括临时用地数量、复垦原则、复垦的目标和任务、复垦设计及复垦投资预算等。

工程临时用地多为土方工程挖压用地,复垦前必须进行必要的压实平整,根据地形条件和临时用地宽度,确定耕作田块的规格。

弃土区复垦规划包括农田水利工程设计、建筑物工程设计、土壤改良、田间道路规划。施工营地复垦规划包括耕作层恢复、灌溉设施恢复、道路恢复及地力恢复。

(11)投资预算。补偿投资预算项目分为农村部分、城集镇部分、工业企业、专业项目、防护工程、库底清理、其他费用以及预备费、有关税费。

投资预算编制主要以实物调查指标和移民安置规划为基础,应遵守国家法规,实事求是,既考虑国家承受能力,又考虑移民安置难度和需要,妥善处理好国家、地方、集体、个人以及中央与地方、部门与部门之间的关系。补偿标准应严格执行国家和地方有关政策规定,原则上应执行国家批复的标准,确需调整的应充分论证,并做详细的说明,这是国家审计稽查的重点。专业项目复建规划按原规模、原标准和恢复原有功能的原则确定。凡是结合搬迁、改建需扩大规模、提高标准而增加的投资,由地方政府或有关单位自行解决。对不需恢复或难以恢复的项目,给予合理补偿。

(12)机构设置及工作计划。移民征迁事关人民群众的切身利益,也关乎工程建设能否顺利实施。强有力的领导及执行机构和科学严密的工作计划,是确保移民安置规划顺利实施的关键。其主要内容包括征地移民机构设置、单位职责、人员分工、征地移民实施管理的主要措施及制度建设、工作计划等。

(13)资金管理。主要内容包括资金管理的依据及原则、措施及制度建设、报账单位财务管理、资金兑付方案等。征地移民资金管理遵循“责权统一、计划管理、专款专用、包干使用”的原则。征地移民管理机构应配备专门的财会人员,执行统一的会计制度,对征地移民资金实行独立核算。

(14)存在的问题及建议。主要内容包括征地拆迁基本结束后仍存在的一些无法彻底解决的问题,提出解决问题的办法及建议等。

(15)其他。包括权属争议的处理、永久征地、临时用地及使用林地手续的办理、档案管理及验收、维护社会稳定及信访处理、政策咨询及解答、施工环境保障、上级稽查及审计的配合等。

(16)附件(可另行成册)。包括各种会议文件、部门批文、方案评审意见、地方政府对实物认可文件、移民意愿调查等。主要有:①地方政府关于征地移民和施工环境保障的通告;②地方政府关于征地移民管理政策(包括奖励);③地方政府关于征地移民补偿标准的规定;④乡镇、村征地补偿资金分配方案;⑤集体补偿资金使用方案;⑥其他需要列入附件的文件(包括图纸、专题报告、证明、合同协议、咨询意见、会议纪要及批复等)。

征地移民总体实施方案按以上提纲进行编制,根据实际情况,可适当进行增减。但投资预算、实施机构和工作计划、存在问题及建议等章节是必不可少的。