上卷 总论篇
第一章 高等职业教育立法与依法治教
【内容摘要】 高等职业教育是国民教育体系的重要组成部分，也是人力资源开发的重要途径。加强高等职业教育立法，推进依法治教进程，是高等职业教育持续、健康、快速发展的必然选择和重要保障。本章主要介绍了立法与高等职业教育立法；高等职业教育法律的渊源与体系；依法治国、依法治教与高等职业院校内部管理体制；高等职业教育法的制定、实施与监督。广大学员通过本章的学习，初步掌握有关高等职业教育法规的基本知识，从而增强法治意识，提高依法治教水平。
第一节 高等职业教育立法
一、立法与高等职业教育立法
随着依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强。法治观念反映在高等职业教育上，就是要把高等职业教育纳入法律调节的领域，使高等职业教育严格按照法律规范运转。高等职业教育作为我国高等教育体系的重要组成部分，经过几十年的发展，已成为培养高素质技术技能型人才的主要途径和人力资源开发的重要手段。立法是教育发展的前提和保障。加强高等职业教育立法，一方面可以推进高等职业教育法制化进程，另一方面能够有效地为高等职业教育健康、持续、快速发展保驾护航。
（一）立法
1．立法的概念
立法产生至今，已经历悠久的岁月。《中华民国立法史》开篇对人类立法史有段精彩的描述：“洪荒之世……人类浑浑噩噩，无所谓法更无所谓立法，乃世运渐进，纯任自然……人类习于自然之律，而相喻于无形，于是乎有所谓法，但无所谓立法。迨后人文渐启，更由自然现象而演为人类共同生活之轨则，于是乎有所谓立法，但多直接或间接托之于神意……及文明大启，则由神立法而代以君主立法……此虽有立法之事实，但无立法之名称。①”只有在立法权由立法机关独立行使后，“立法机关依立法程序所通过决议即为法律，而 ‘立法’二字遂成专有名词”。
不同时期、不同国家由于受其法律、政治、文化、习俗等影响，对“立法”释义及其活动存在众多差异。因而，学界至今尚未对“立法”形成统一的概念界定，学者对其论述可谓仁者见仁、智者见智，相关文献浩如烟海。
《美国大百科全书》认为：“立法是指国家机关为了规范社会行为而制定法律规则的活动。通常专用于表明代议机关制定的法律和立法程序的活动。”《牛津法律指南》对立法的解释为：“立法通常是指有权的个人或法律确认的机关，有意识地制定或者改变法律的过程，是一种意志的表达。”
我国古代文献中，很早就出现了“立法”一词。战国《商君书》记载：“伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不恕，及至文武，各当时而立法。”西汉《史记·律书》记载：“王者制事立法。”东汉《汉书·刑法志》说：“圣人制礼作教，立法设刑。”
目前，我国法学界综合古今中外立法论述，认为其最普遍的概念解释有三种。第一种观点认为，立法是指从一国国家机关，即从中央到地方的各级国家权力机关和行政机关，依据法定权限和程序，制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动，这是广义的解释；第二种观点认为，立法是指最高国家权力机关及其常设机关，依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动，这是狭义的解释。第三种观点认为，立法也称为法的创制，是指法定的国家机关，依照法定职权与程序，认可、创制、修改和废止法律和规范性法律文件的一项专门性活动；是掌握国家政权的阶级把本阶级的意志上升为国家意志的活动。②
我们通过研究不同学者的观点，发现立法存在几个相同之处：第一，立法同国家权力紧密相连，由特定的立法主体以政权的名义进行的活动；第二，立法是立法主体在职权范围内，依据一定法定程序，进行的一项专业性高、技术性强的活动；第三，立法的直接行为方式或表现形式是对法律法规的制定、修改和废止。鉴于此，立法可定义为：特定的立法主体（法定的国家机关）依据法定的权限和程序，制定、修改和废止规范性法律文件的活动。规范性法律文件包括：国家最高权力机关及其常设机关制定的宪法和法律；地方国家权力机关及其常设机关制定的地方性法规，国务院和地方政府制定的行政法规和规章，以及其他规范性文件。
2．立法的内涵
立法的内涵，指立法这一事物的本质属性，也是对各种立法活动共同特征的反映。
（1）立法是以国家的名义进行的活动。
立法是同国家权力紧密相连，关乎将谁的意志上升为国家的意志的问题，具有明确目的性和倾向性的阶级活动。在立法过程中，统治阶级通过国家机关将自己的共同意志转化为国家意志，并以国家的名义来贯彻其意志，以维护自身利益与社会的和谐稳定。国家机关是由众多不同职能、不同级别、不同层次的专责机关构成的一个完整体系，但仅有特定立法权的法定国家机关，才能以国家的名义开展立法活动。
（2）立法是具有公共性的活动。
一项立法能否产生实效，是否具有相应价值，关键在于其是否能科学地反映现实的社会关系，能否反映人民群众的利益和诉求。换言之，任何立法活动通过看得见的立法程序使社会各方面相互冲突的利益得到表达或和解，避免利益格局失衡引起矛盾冲突，最后让社会上的所有人共同分享其成果，因而是极具公共性的活动，但立法活动有时不会像私人事务那样备受关注与重视，因为“凡是属于最大多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物”①。
（3）立法是依据一定程序、运用一定技术进行的活动。
立法的主体是法定的国家机关，它代表国家行使权力。但有立法权的立法主体，必须在法律规定的立法职权范围内，依照法定程序行使立法职权，否则就是超越、滥用职权，生出诸多弊端。为了规范立法程序，健全国家立法制度，提高立法质量，我国于2000年通过了专门调整立法活动的《中华人民共和国立法法》，并于2015年对其部分条款进行了修改订正。同时，随着文明的演进，人类立法经验日渐丰富，立法逐渐成了一项专业性高、技术性强的活动。不重视立法的技术性，立法就缺乏科学性，就会带来许多弊端，立法的目的将难以实现。
（4）立法是制定、修改和废止的活动。
法的制定，是指具有立法权的国家机关依据宪法和法律所规定的权限和程序，创制规范性法律文件的活动，一般以成文法的形式出现。法的修改，是指立法机关对现行法进行部分变更，包括删除、修改原有内容和补充新的内容。法的废止，是指国家立法机关终止某些现行法的效力的活动。废止分为明示废止和默示废止两种形式。
（二）高等职业教育立法
1．高等职业教育的内涵
高等职业教育是我国教育体系中一个比较特殊的教育类型，反映了我国的特色国情，其提法也很可能是我国首创。国外虽然有类似高等职业教育的机构，如澳大利亚的学院、美国的社区学院等，但在国外的文献或国际交流中从未有过对“高等职业教育”概念的具体表述。
1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》）第十三条规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。”“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。”在2019年的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》第十三条中也规定：“职业学校教育是学校教育制度的重要类型，分为中等、高等职业学校教育。”以法律形式明确了高等职业学校属于职业学校，高等职业教育属于职业类教育且位于职业教育的顶层。因而，要界定高等职业教育的概念，首先要厘清职业教育的内涵。
在教育史上，众多学者从不同角度界定了职业教育的内涵，均有一定的道理。杜威认为，职业教育就是为从事职业工作做准备的教育；斯内登认为，凡为生活做准备的教育都可称为职业教育；梅斯在《职业教育的原理和实践》中指出，职业教育是为学生将来从事某种特定职业做准备的教育。
《辞海》将职业教育阐释为：向学生提供进行生产劳动所需的知识和专业技能的教育。《国际教育辞典》将职业教育界定为：在学校内外所开展的，以提高职业熟练程度为目的的全部活动①。1997年联合国教科文组织正式批准的《国际教育标准分类法》规范了“职业或技术教育”这一概念，指出其主要是为“引导学生掌握在某一特定的职业或行业或某类职业中从业所需的实用技能、专门知识和认识而设计的”。
学者董仁忠认为：“职业教育是指注重提升个体职业素质的教育，具有鲜明的职业针对性，主要以职业知识、职业技能和职业态度为教育内容。②”孟广平认为：“职业教育是大工业生产发展的必然产物，它是一个历史发展过程。③”
1996年《中华人民共和国职业教育法》通过立法的形式统一了“职业教育”的称谓，科学地界定了其内涵。2019年《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》第二条，对职业教育的内涵进行了修订完善并表述为：“为了使受教育者具备某种职业或者职业发展所需要的职业道德、专业知识、技术能力和能力素质而实施的教育活动，包括各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。”这一概念既肯定借鉴融合了以往思想家和理论家对职业教育的研究成果，也立足于中国国情，彰显了中国特色，是最具有概括性和说服力的论述。
职业教育一般分为初等、中等和高等职业教育，我们通常所说的高等职业教育一般是从职业教育层次来说的。但高等职业教育与其他教育的不同更多地体现在以下几个方面：
第一，高等职业教育实施的是中等教育基础上的职业教育。高等职业教育的培养对象往往要先完成高中（含中职）阶段教育或具有相当于高中学历的教育，并在完成高等职业教育学业后授以专科及专科以上学历的职业教育。
第二，高等职业教育培养的是高级技术技能型人才。高等职业教育不以知识传授为中心，不以培养学术型人才为目标，而是根据社会的发展需要，以应用为基点，以能力为本位，重在培养从事职业技术和职业能力中科技含量和水平较高的一线技能型、技术型人才，他们未来所从事的往往是未接受过高等职业教育者难以胜任的工作。
第三，高等职业教育是职业素养教育。高等职业教育除培养教育者拥有专业技术知识、职业综合能力外，还注重培养教育者拥有良好人格素养和职业素养，使接受高等职业教育者的潜在能力更强，发展后劲更足，更易适应社会、经济、科技发展的需要。
鉴于上述高等职业教育的特征和职业教育的关系，高等职业教育可被定义为：根据社会发展的需要，在中等教育基础之上实施的，以传授职业道德、专业知识、技术能力和能力素质为主要内容，使受教育者成为从事某个或多个领域工作的高素质技术技能型人才的教育活动。其包括各类高等职业学校教育和各种形式的高等职业培训。
高等职业教育是一个多元的概念，也是一个随着时代发展而不断变化的概念。因此，在面对形式各异的高等职业教育的概念时，应尽量避免用批评的眼光去审视或用挑剔的语言去苛求这些概念的完美程度，应从多维的视角解读高等职业教育内涵，以帮助我们解释复杂的高等职业教育现象，厘清高等职业教育发展思路，减少因概念的差异而带来的误解。
2．高等职业教育立法的概念及其功能
所谓高等职业教育立法，是指通过立法程序，把国家的高等教育方针、政策和高等教育目标，用法律的形式确定下来，并调整高等职业教育内部和外部各行为主体的关系，使高等职业教育的改革和发展有法可依。简言之，高等职业教育立法是国家立法机关依据法定的权限和程序，制定、修改和废止与高等职业教育相关的规范性法律文件的活动。高等职业教育立法调节的外部关系主要涉及高等职业学校与政府、社会、市场、企业之间的关系；调节的内部关系主要涉及高等职业学校的内部管理体制、运行机制及组织行为的规范体系等。
高等职业教育立法功能有很多，但其调节高等职业教育内部和外部各行为主体关系的功能主要体现如下：
（1）规范功能。
高等职业教育立法是以法律的形式规定了高等职业教育与国家、政府、社会、学校、教育者、受教育者等的权利和义务的关系。高等职业教育立法使国家依法管理高等职业教育，学校依法从国家和社会取得经费，学校内部按各种严格的规章制度运行等，使各项工作都有明确的法律规范和依据。
（2）标准功能。
通过立法程序确立的高等职业教育法律法规，是在一定的历史和文化背景之下形成的，是特定时期衡量、规范或指导一切高等职业教育活动的标准。判断高等职业教育活动是否合法、受教育者权益是否受到保护，都以此为准绳。例如，教育行政部门对高等职业教育活动的管理，高等职业学校开展的活动，司法部门办理相关高等职业教育方面案件等。但从发展的观点来看，高等职业教育立法作为一种制度化的存在，其形式和内容会随着经济基础、内在属性等的变化而变化，因而各个时期高等职业教育立法所创建的法规、呈现的标准是存在差异的。
（3）预示功能。
高等职业教育在实施过程中，人们可以根据高等职业教育相关的方针、政策、目标等，预先知晓如何开展高等职业教育活动，未来高等职业教育发展的方向和计划，高等职业教育活动的形式和范围等。高等职业教育立法的预示功能是高等职业教育法律法规指引作用的潜在效应。
（4）强制功能。
立法的本质是统治阶级通过国家机关将自己的共同意志转化为国家意志。高等职业教育立法是统治阶级意志在高等职业教育方面的体现，具有浓厚的强制色彩。高等职业教育立法通过法律法规的形式规定了什么是可以做的，什么是不可以做的。凡是在高等职业教育组织机构内，其教育行为都会受到制度规范的约束，不管你是否愿意，都必须遵守和执行，否则就会受到组织纪律或国家法律的制裁，为自己的违法行为付出代价。同时，高等职业教育立法可以有效地保证高等职业教育主体的教育权利得到保障，教育义务得到履行，各类教育活动有序、有效进行。
二、我国高等职业教育立法现状
（一）我国高等职业教育立法的演进历程
高等职业教育立法是现代教育立法的重要组成部分，随着我国教育立法，特别是职业教育立法的演进而得以确立、发展和完善。现根据相关政策，结合我国高等职业教育的发展历程，回顾我国高等职业教育立法的历史沿革，其大致经历了初始探索、初步发展、趋于成熟和日臻完善四个阶段。
1．初始探索阶段（1980—1998年）
1980年，国家教委首次批准建立了包括金陵职业大学在内的13所职业高校，是新中国举办高等职业教育的起点，在我国高等职业教育史上具有里程碑意义。与此同时，中国高职教育政策法规开始进入初步探索阶段。
1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“要积极发展高等职业技术院校”, “逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育互相沟通的职业技术教育体系”。这是我国第一次明确了高等职业技术教育是国民教育体系中一个有机的重要组成部分。
1986年，全国第一次职业教育工作会议强调，高等职业教育在我国教育领域具有重要地位。高等职业学校、一部分广播电视大学、高等专科学校，应划入高等职业教育。自此，高等职业教育开始成为政府政策文件中的官方表述，在高等职业教育活动中广泛使用。
1991年，国家教委颁布了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》，规定了专科教育的培养目标、培养规格和加强应用能力和学习基础理论的原则方面，都和高等职业教育的要求相吻合。同年，国务院颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》对职业技术教育体系基本框架进行描述时，着重强调了高等职业教育是职业教育体系的重要组成部分。
1994年7月，国务院为贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》（中发 〔1993〕 3号）的相关精神，制定并下发了具体的实施意见，明确提出要构建起一个包括初、中、高各等层次在内的，职业教育同其他教育类型之间能够“共同发展、相互衔接、比例合理”的教育体系，为将高等职业教育纳入国家教育体系夯实了基础。同年，召开的第二次全国教育工作会议，提出了将“三教统筹”和“三改一补”政策作为此后我国高等职业教育发展的基本方针。
1995年10月，国家教委关于印发《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》和《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》，进一步推动和促进了我国高等职业教育的发展。
1996年9月1日实施的《中华人民共和国职业教育法》，标志着职业教育开始有了专项基本法律，明确了高等职业教育和高等职业学校在我国教育结构中的法律地位。
1998年8月，全国人大常委会正式审议通过的《中华人民共和国高等教育法》明确指出：“高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”这进一步明确了高等职业教育在高等教育类型中的法律地位，标志着我国高等教育法律体系初步形成。
《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等一系列法规分别从“职业性”和“高等性”两个方面，对高等职业教育的法律地位进行了正式确立，成为此后一段时期内，制定高等职业教育其他专项法律和配套法规、规章的依据及指导性法律，有效加速了高等职业教育法制化进程。
2．初步发展阶段（1999—2004年）
1999年，国务院、国家计委、教育部等部门印发的《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》（教发 〔1999〕 2号）、《关于1999年新增10万高职生使用高职高专教材的通知》（高教司 〔1999〕 39号）、《关于印发高职高专推荐教材书目的通知》（高教司 〔1999〕 47号）等文件，对高等职业教育的招生计划、培养目标、管理体制、教材使用等方面做了众多安排。1999年6月，国务院召开改革开放以来第三次全国教育工作会议，颁布了《中共中央 国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》，不仅拉开了我国高等教育扩招的序幕，把高等教育全面推向21世纪，也使高等职业教育进入了规模快速扩张发展的新阶段。
2000年，国务院下发的《国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》（国办发 〔2000〕 3号），教育部颁布的《高等职业学校设置标准（暂行）》的通知，教育部下发的《关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业技术学校有关问题的通知》（高发 〔2000〕19号）等，把设立高等职业技术教育院校的权力下放到省级人民政府，规范了高等职业学校设置标准，调动了地方政府办学的积极性，打开了我国高等职业教育多渠道、多机制、多类型的办学局面。
2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出要进一步促进高等职业教育的规模化发展，并制定了明确的发展目标，要求2001年至2005年，高等职业院校应为社会培养八百万名以上的高级技能人才。《劳动和社会保障部、教育部、人事部关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》（劳社部发 〔2002〕 21号），从政策上落实加强了职业教育和劳动就业的密切联系，为职业学校毕业生就业创造良好的环境和机遇，也从根本上推动了职业学校和高等职业教育的发展。
2003年12月，《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决议》提出：充分发挥高等职业院校和高级技工学校、技师学院的培训基地作用、扩大培训规模、提高培训质量。
2004年，《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》指出了高等职业教育的发展方向，提出了要以服务社会主义市场经济需要为宗旨，以学生满意就业作为导向，坚持走产学研互相结合的新型职业教育道路。同年9月，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》要求：“2007年前专科层次的职业院校不再升格为本科院校。”“要巩固和加强现有职业教育资源，促进职业院校办出特色，提升质量。”由此高等职业教育发展从规模扩张开始向内涵发展方向转变。
3．趋于成熟阶段（2005—2011年）
2005年3月，《教育部关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》出台。该意见主要是关于高职院校的评估工作，使高职院校人才培养有了现实的标准和参考的依据，为高职院校人才培养质量的提升提供了政策保障。同年10月，国务院发布《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发 〔2005〕 35号），从九个方面明确了高等职业教育的发展方向，并第一次提出了建立100所示范性高等职业院校的计划，成为促进高等职业教育高质量发展的重要举措。
2006年，《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高 〔2006〕 14号）提出，要重点建设100所国家示范性高等职业院校。发挥国家示范校的带动作用，推动高职教育的整体发展，最终形成功能和结构完善的高职教育体系。同年，《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高 〔2006〕 16号）出台，教育部、财政部印发了《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法》，切实加快了职业教育的改革步伐，促进高职教育质量全面提升。
2007年，国务院发布《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，教育部、财政部发布《关于国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法的通知》（教高 〔2007〕 12号）; 2008年，教育部印发《高等职业院校人才培养工作评估方案》（教高 〔2008〕 5号）; 2009年，教育部印发《教育部关于加快高等职业教育改革 促进高等职业院校毕业生就业的通知》（教高 〔2009〕 3号）等一系列的政策和意见，有效提高了教育教学的质量，实现了我国高等职业教育的健康、稳定、快速发展。
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，确定了我国新一轮高职教育改革与发展的战略目标和发展路径，提出在此后的10年时间内，要逐步建立起“适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”。这一要求的提出，标志着我国高职教育进入全面提升质量的阶段。
2011年颁布的《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》，是我国首个专门指导中高职业教育协调发展的教育政策文件。该文件全面系统提出了一系列中高等职业教育协调发展的具有可操作性的比较完整的指导意见。同年6月，《教育部办公厅、财政部办公厅关于启动2011年度“国家示范性高等职业院校建设计划”骨干高职学校项目建设工作的通知》（教职成厅函 〔2011〕 44号），要求建设项目的主管部门和承接单位要切实承担起自身的责任，制定明确、可行的项目建设阶段目标，强化过程管理，贯彻落实各项规定要求，增加专项资金的投入，确保资金规范使用，推进学校办学体制改革，“以专业建设为核心，加强内涵建设，提高人才培养质量”，实现本地区高职教育质量的全面提高。同年9月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成 〔2011〕 12号）颁布，要求高等职业教育应当明确发展方向，改革人才培养模式，不断完善人才培养质量监测体系，加强职业教育信息化建设等，提高为经济社会服务的能力。
4．日臻完善阶段（2012年至今）
2012年《教育部关于加快推进职业教育信息化发展的意见》指出，21世纪是信息化时代，把信息技术创新应用作为改革和发展职业教育的关键基础和战略支撑，推进改革创新，突破职业教育信息化发展的关键环节，充分发挥信息化对于高职教育的促进作用。
2013年，《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》提出，高等职业教育要建立多样化的招生方式，以省级政府为主、统筹管理和组织实施，加快配套政策和实施方案的制定。
2014年，《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成 〔2014〕 9号）颁布，意见的主要目的在于深化产教融合，促进校企合作，加强和完善校企合作实践育人机制，改革教育教学方式，创新技术技能人才培养模式。同年，《财政部 教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》颁布，强调通过改革和绩效的导向，全面提高高等职业院校经费水平，进而提升人才培养质量，促进高职院校结合自身实际办出特色和水平。
2015年，教育部印发《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》的通知，明确提出了要强化教育教学管理，全面贯彻落实国家有关政策、制度、标准和要求，不断提高管理工作规范化、科学化、精细化水平，加快实现学校治理能力现代化，促进高职院校健康快速发展。
2016年，《教育部关于做好普通高职（专科）招生计划管理工作的通知》印发。该文件强调各主管部门要根据国家年度高等教育招生计划安排的指导性要求，结合本地本部门实际，科学确定普通高职（专科）教育年度招生计划总量，依法依规加强招生资格审核和管理，做好分校分专业招生计划和生源计划编制管理工作，有序扩大高校年度招生计划自主权，着力推进高等职业教育分类考试招生，加快建立完善高等职业学校投入机制，加强事中事后监管。
2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发 〔2017〕 95号）提出“将产教融合作为促进经济社会协调发展的重要举措”。为此，该文件在“构建教育和产业统筹融合发展格局”部分提出了促进高等教育融入国家创新体系、推动学科专业建设与产业转型升级相适应、健全需求导向的人才培养结构调整机制等具体措施。
2018年，《教育部关于印发 〈教育部2018年工作要点〉 的通知》将推动职业教育法起草修订、加强职业院校教材建设、开展第二次全国高职院校适应社会需求能力评估及制定国家高职教育专业评估试行方案等工作列入其中，并且再次强调“完善职业教育和培训体系。深化产教融合、校企合作。启动中国特色高水平高职学校和专业建设计划”。
2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（国发 〔2019〕 4号），进一步明确了我国职业教育的发展方向；提出了从2019年开始，将启动实施特色高水平高职院校、专业建设计划和“‘1+X’证书制度试点工作”（学历证书+若干职业技能等级证书），深化产教融合、校企合作，推动办学模式转变，走符合职业教育发展规律的道路。
（二）新时代我国高等职业教育法规
党的十八大召开以来，国家为加快推进职业教育改革和发展，出台了一系列职业教育政策规划、行政法规、部门规章及规范性文件，其数量之多、频率之高、内容之全前所未有。现将出台的与高等职业教育提质增速、转型发展相关的政策法规文件进行总结，见表1－1。
表1－1 与高等职业教育相关的政策法规
表1－1（续）
在此期间，相关部门出台与高等职业教育相关的政策法规文件还有：《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》 （国办发 〔2014〕 55号）、《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》（国办发 〔2015〕 36号）、《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》（教改 〔2016〕 3号）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》 （国发〔2016〕 81号）、《中长期青年发展规划（2016—2025年）》（中发 〔2017〕 12号）、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发 〔2018〕 4号）、《关于提高技术工人待遇的意见》（中办发 〔2018〕 16号）、《新时代高校教师职业行为十项准则》（教师 〔2018〕 16号）、《中国教育现代化2035》及《加快推进教育现代化实施方案2018—2022》等。
第二节 高等职业教育法律的渊源与体系
一、高等职业教育法律的渊源
法律的渊源是指法的效力的渊源，即法律规范的创制方式和外部表现形式。高等职业教育法的渊源，或称高等职业教育法的形式渊源，是指有权创制法律规范的国家机关，根据法定的职权和程序制定的关于高等职业教育方面的规范性文件。
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，是其他法律、法规制定的依据。在一个国家的法律体系中，宪法具有最高的法律地位和法律效力，其他法律、法规都必须依据宪法制定，其内容必须符合宪法，不得与宪法相抵触。换言之，立法者或者立法理论研究者，应将宪法作为任何法律部门的首要法律渊源，高等职业教育立法也不例外。虽然我国宪法规范并没有直接关于高等职业教育的规定，但高等职业教育法属于教育的一部分，宪法中规定了我国教育的社会性质、目的任务、结构系统、办学体制、管理体制、公民享有受教育的权利和义务等，是高等职业教育立法在宪法中的具体来源，必须符合其基本精神，不得与之相抵触，否则便是违宪。如《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并发展学前教育……国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”
（二）法律
法律是指国家立法机关依照立法程序制定和颁布的、体现统治阶级意志、以国家强制力保证其实施的规范性文件。根据宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会都能制定和修改法律。其中，全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的教育法规，是规范高等职业教育的重要法律渊源。目前适用于高等职业教育的法律主要有《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（简称《高等教育法》）、《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民办教育促进法》）、《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》）、《中华人民共和国教师法》（简称《教师法》）等。其中《职业教育法》和《高等教育法》对高等职业教育的发展起着重要的指导作用，是高等职业教育法律在所有教育法律中，最直接的、最重要的依据。
（三）行政法规
行政法规是国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行政管理的规范性文件。制定行政法规的行政立法行为，属于抽象性行政行为，其主要目的在于贯彻落实宪法及法律的执行，具有很强的可操作性。教育行政法规是行政法规的形式之一，它是国务院根据宪法和教育法律制定的关于教育行政管理的规范性文件，效力低于宪法和教育法律。教育行政法规曾对高等职业教育的发展起了重要的作用，是高等职业教育法的重要组成。根据1986年国务院发布的《普通高等学校设置暂行条例》第十五条，称为高等职业学校的，须符合下列规定：①主要培养高等专科层次的专门人才；②以职业技术教育为主；③全日制在校生计划规模在一千人以上。但边远地区或有特殊需要的学校，经国家教育委员会批准，可以不受此限。
（四）部门规章
部门规章是指国务院及各部委等职能部门，依据法律和行政法规、决定、命令，在其职权范围内，按照法定程序制定的规范性法律文件。部门教育规章则是由国务院行政部门制定的，其效力低于宪法、教育法律和教育行政法规，其常被称为规定、办法、规程等，是高等职业教育法的重要组成。当前我国的部门教育规章主要有1999年1月教育部、国家计委印发的《试行按新的管理模式和运行机制举办的高等职业技术教育的实施意见》、2002年教育部颁布的《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》、2009年教育部印发的《教育部关于加快高等职业教育改革促进高等职业院校毕业生就业的通知》、2017年教育部印发的《教育部关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》、2019年教育部印发的《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》等。
（五）地方性法规及地方政府规章
在我国，根据《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区、直辖市及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规。地方性法规只在该行政区内有效，其内容不得同宪法、法律、行政法规相抵触。地方性教育法规就是上述国家机关依据宪法、教育法、教育行政法规制定的，关于本地区教育行政管理的规范性文件。地方教育行政法规有的是为贯彻高等职业教育法而制定的，如《北京市人民政府关于大力发展职业教育的决定》《山西省人民政府关于大力发展职业教育的决定》等，因而也是我国高等职业教育法的重要组成内容。地方政府规章也是上述地方政府为了贯彻落实法律效力位阶较高的法律规范，根据具体行政管理的需要而制定的不与其他上位法规相抵触的规范性文件。由于我国高等职业教育基本上是在中央政府的主导下发展起来的，所以关于规范我国高等职业教育的地方性法规和地方政府规章还较少。
（六）其他
除以上法的渊源外，高等职业教育法律的渊源还有行政法、民法、刑法等，这些法和许多规范都适用于高等职业教育领域。如高等职业教育活动和关系中有不少内容属于民事性质，高等职业教育法人承担民事责任，需要运用民法来调整；高等职业教育领域的案件情节严重的要用刑法来解决等。此外，我国与教育文化等相关的国家性条例、自治地区的自治条例、单行条例等，也是高等职业教育法的渊源，但对高等职业教育的发展所起作用较小，不具有普遍性意义。
二、高等职业教育法律体系
（一）高等职业教育法律体系的含义
法律体系是以一国现行的法律规范为基础，以部门法为主体，以不同的适用范围和效力等级的法律规范构成的不同层次结构，以及以和谐一致的内容和完整统一的形式所构成的法律规范的有机整体。高等职业教育法律体系是法律体系的一个子系统，就其性质和内容而言，它是国家制定的，以高等职业教育内外关系为主要调整对象的法律规范的总和。同法律体系一样，高等职业教育法律体系并不是一国现行法律规范的简单叠加，高等职业教育法必须反映国家的意志，反映高等职业教育发展规律的要求，反映高等职业教育与经济、政治、文化等其他因素的关系。高等职业教育法要正确地反映这些关系和要求，就必须要以宪法确定的基本原则为指导思想，以不同内容的相关法律规范组成的若干部门法规为横向结构，以不同适用范围和效力等级的法律规范构成的不同层次为纵向结构的严密、完整、协调发展的一套法律规范。①
高等职业教育法是教育法的一部分，教育法体系中的《教育法》《民办教育促进法》《教师法》《高等教育法》《职业教育法》等是高等职业教育法的“共享资源”。例如，高等职业教育作为高等教育的一部分，与普通高等教育共享着《高等教育法》的“高等”；又由于高等职业教育具有职业教育的性质，《职业教育法》则是与中等职业教育一起“过日子”的“共同屋檐”①。至今，我国尚未形成关于高等职业教育的专有法律体系，而是用相关教育法的“共享资源”来规范和指导高等职业教育的发展。因而，我国高等职业教育法是教育法体系的有机组成部分，教育法律与高等职业教育的“共享资源”构成了高等职业法律体系。
（二）高等职业教育法律结构体系
从系统化的角度而言，高等职业教育法律体系是由一定的纵向和横向的结构联系起来而形成的有机整体，它覆盖了高等职业教育的方方面面，但由于高等职业教育在我国的特殊性和高等职业教育法律的不健全，我们仅对其纵向结构进行分析。高等职业教育法律体系的纵向结构表明了我国的高等职业教育法是由哪些层次的法律形式所组成的，以及它们之间的相互关系。高等职业教育法律来源于教育法规，因而高等职业教育法规的纵向结构体系与教育法的纵向结构体系相似。
依据我国教育法律体系的纵向结构，高等职业教育法律体系的纵向结构可分为以下五个层次：
教育法中相关条例是高等职业教育法律体系的第一个层次。教育法是全国人民代表大会以《宪法》为依据制定的基本法律，主要规定了我国教育的基本性质、地位、任务、基本法律原则和基本教育制度等，在整个教育全局中起宏观调控作用。因而，教育法被称为“教育的《宪法》”或全部教育法规的“母法”，是制定教育部门其他法律法规的首要依据，任何其他教育部门法律法规都不得与之相抵触，高等职业教育法也不例外。
部门教育法中相关条例是高等职业教育法律体系的第二个层次。部门教育法是与教育法相配套的教育单行法律，以及其他法律中与教育相关的条款，是由全国人民代表大会常务委员会根据《宪法》和教育法的原则确立制定的，主要用于调整各个教育部门的内外部关系，即调整某类教育或某一方面教育工作的教育法规。其中，《职业教育法》《高等教育法》及相关条例是构成高等职业教育法律体系的骨干。
教育行政法规中相关内容是高等职业教育法律体系的第三个层次。教育行政法规是国务院为实施教育法和单行法而制定的比较具体、易于操作的规范性法律文件，也是对教育法和单行法的有效补充。教育行政法规涉及内容广泛，其内容随着教育事业的发展需要予以增减。教育行政法规在高等职业教育法缺失的情况下，对高等职业教育的发展起着重要的作用。因而，教育行政法规中的相关内容是构建和完善高等职业教育法律体系的重要元素。
地方性教育法律、规章中相关内容是高等职业教育法律体系的第四个层次。地方性教育法规是各省、直辖市人大及其常委会和人民政府，以及民族自治地区的人民政府，为了执行国家有关教育法律法规而制定的适合本地区实际需要的规范性文件。它们具有因地制宜，针对性强的特征，及时、具体、可行性强，是教育法律和行政法规的必要补充。据统计，地方教育法律、规章中许多内容对解决高等职业教育发展的具体问题起到了不可替代的作用，因而这也决定了其相关内容也是构建和完善高等职业教育体系的必要补充。
政府规章中相关内容是高等职业教育法律体系的第五个层次。政府规章一般是由国务院教育主管部、委制定和发布的，是贯彻国家教育法律法规的规范性文件，其效力低于行政法规。政府规章的制定主要依据法律和行政法规，并且可以因实际工作的需要而决定其内容。因而，政府规章对高等职业教育关系的调整最直接、具体，其相关内容在我国高等职业教育法律体系中所占比重较大。
第三节 依法治国、依法治教与高等职业院校内部治理体制
一、依法治教是依法治国的重要组成部分
（一）依法治国
何为“依法治国”? 1997年召开的党的十五大正式将依法治国界定为：“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”并将依法治国确立为中国共产党治国理政的基本方略。1999年，第九届全国人大第二次会议将依法治国写入宪法修正案，最终使依法治国基本方略以国家根本大法的形式确认下来，上升为国家意志。
党的十七大报告提出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”党的十八大召开以后，依法治国上升到全面实施阶段，并召开了党的十八届四中全会，这次会议是中国共产党第一次以全会的形式对依法治国基本方略进行专题研究部署，也第一次提出了“全面推进依法治国”概念，并阐述为：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这次会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是全面推进依法治国的纲领性文件，为全面推进依法治国指明了道路和方向。2014年12月，习近平总书记首次提出“四个全面”总体布局，首次使用“全面依法治国”这一概念，并将其放在“四个全面”战略布局中去阐释，使得“全面依法治国”这一科学概念得到更为系统全面的阐释。
依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
（二）依法治教
1．依法治教的概念
依法治教是依法治国的重要组成部分，是依法治国方略在教育工作中的具体体现，也是我国教育改革与发展的必然要求。所谓依法治教，是所有教育活动都应当符合教育法律法规的有关规定，所有的教育法律关系主体在从事各类教育活动时都应当遵守教育法律的规定和精神。具体而言，用法律来规范教育管理活动，协调教育关系，指导教育活动，解决教育矛盾，保护学校和师生的合法权益，促进教育事业的健康快速发展。
2．依法治教的基本内容
依法治教的内容非常丰富，主要包括教育立法、教育普法、教育执法、教育司法、教育守法、教育法律监督、教育法律救济等方面。依法行政、依法治校是依法治教的核心体现。教育立法就是教育法的制定，即一定的国家机关依照其法定职权制定（修改和废止）教育规范性文件的活动。教育普法主要指教育法制的宣传与普及。教育执法是国家有关机关按照法定的职权和程序适用教育法律规范，依法行政。教育司法是国家机关依照法定权限和程序运用法律处理教育违法案件和裁决教育纠纷的专门活动。教育守法指一切国家机关及其公职人员、社会团体、企事业组织和全体公民应自觉按照教育法律规范行为，正确行使自己的权利，严格履行自己的法定义务。教育法律监督是国家机关、社会组织和公民对教育法律、行政法规、规章、地方性法规的实施情况予以监督，主要形式包括权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督、政党监督、社会组织监督、社会舆论监督、人民群众监督等。教育法律救济是指当教育法律关系主体的合法权益受到侵犯并致损害时，可依法通过法律救济途径使得自己的合法权益获得恢复和补救。我国教育法律救济制度主要包括教育申诉制度、教育行政复议、教育行政诉讼、教育民事诉讼、教育刑事诉讼、教育行政赔偿制度等。
（三）依法治教是实施依法治国方略的重要组成部分
依法治国与依法治教密切联系，依法治国涵盖依法治教，依法治教是依法治国的重要组成部分，是依法治国的方略在教育领域的深化、具体化。依法治教是培养现代化法治意识、建设法治社会的基础性工程，也是推动教育改革创新和教育持续健康发展的重要保障。教育活动必须在法律规范的作用下才能有序进行。
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第四条指出：“教育是社会主义现代化的基础，国家保障教育事业的优先发展。”还明确了通过国家教育立法确保教育事业优先发展的战略思想。
1999年颁布的《中共中央 国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》指出，“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障”, “继续完善国家教育立法，加大教育执法力度，加强教育法制机构和队伍建设，完善教育行政执法监督机制。制定有关素质教育的制度和法规，逐步实现素质教育制度化、法制化”。同年颁布的《教育部关于加强教育法制建设的意见》进一步指出：“依法治教是21世纪我国教育事业深化改革，加快发展的必然要求。”“教育领域必须按照依法治国基本方略的要求，进行深刻的观念更新与制度变革，加强法制建设，全面实行依法治教。”
2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》指出：“认真贯彻党的十六大精神，实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。”“依法治校是贯彻党的十六大精神，推进依法治国基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容。”
2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第20章，专门从完善教育法律法规、全面推进依法行政、大力推进依法治校、完善督导制度和监督问责机制方面阐述了依法治教。在完善教育法律法规中，提出要按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。
2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，进一步强调推进教育治理体系和治理能力现代化的总要求。具体要求有：提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系；健全教育法律实施和监管机制；提升政府管理服务水平，提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平；健全教育督导体制机制，提高教育督导的权威性和实效性；提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设；鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新；推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制。
二、高等职业教育中依法治教的内涵和条件
（一）高等职业教育中依法治教的内涵
高等职业教育中的依法治教，是指依据法律法规来管理高等职业教育，即在社会主义民主的基础上，使高等职业教育工作走上法治化、规范化。具体而言，是指用法律来规范高等职业教育管理活动，协调高等职业教育关系，指导高等职业教育活动，解决高等职业教育矛盾，保护高等职业学校和师生的合法权益，促进高等职业教育事业的健康快速发展。
1．高等职业教育中依法治教的主体
高等职业教育中依法治教的主体范围十分广泛，主要包括各级权力机关，即各级人民代表大会及其常务委员会；各级行政机关，即各级人民政府及其职能部门，各级教育行政部门及其他有关行政部门；各级审判机关、检察机关，即各级人民法院和人民检察院；各级各类高等职业学校及其他有关机构；企事业单位、社会团体、公民个人等。各级机关及相关机构依照我国相关高等职业教育的法律规定，在自身的职权范围之内从事高等职业教育治理活动；各级团体、各类高等职业学校、其他教育机构、社会组织等，依照我国有关的高等职业教育法律的相关规定进行办学活动、高等职业教育教学活动、其他相关的高等职业教育活动。例如，各级权力机关有权制定高等职业教育方面的法律法规，听取政府有关高等职业教育相关的工作报告，审议有关高等职业教育经费的预算和决算；对政府的高等职业教育工作提出质询；检查、监督高等职业教育相关法规的实施情况等。同时，依法治教有赖于权力机关、行政机关、司法机关的推动，也需要社会团体和广大人民群众的共同努力，在高等职业教育中进行依法治教也是如此。因而，从一定意义上讲，凡是从事高等职业教育活动或有关高等职业教育活动的主体，都应是高等职业教育中依法治教的主体。①
2．高等职业教育中依法治教的范围
高等职业教育中依法治教的范围，主要包括国家机关有关高等职业教育的管理活动，各种社会组织和个人举办高等职业院校及其他高等职业教育机构的活动，高等职业院校及其他高等职业教育机构的办学活动，高等职业教师及其他教育工作者实施教育、教学的活动，高等职业学生及其他受教育者接受和参与教育、教学的活动，以及各种社会组织和个人从事和参与高等职业教育的活动；还包括高等职业教育拨款、举办高职校企合作、捐资助学等有关的活动。总之，凡是国家机关规范管理高等职业教育教学的活动、规范其他一些与高等职业教育教学活动相关的活动都属于高等职业教育中依法治教的范围。
3．高等职业教育中依法治教的依据
高等职业教育中依法治教的依据主要包括宪法中有关教育的条款，教育法律法规和专门的职业教育法律、行政法规、地方性法规等，如《中华人民共和国义务教育法》（简称《义务教育法》）、《教师法》、《教育法》、《普通高等学校设置暂行条例》、《教师资格条例》、《职业教育法》、《中国特色高水平高职学校和专门建设计划法规文件》、《职业技术提升行动方案（2019—2021年）》等；除此之外，还包括其他有关教育的法律法规，如《中华人民共和国未成年人保护法》（简称《未成年人保护法》）、《中华人民共和国残疾人权益保护法》（简称《残疾人权益保护法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）、《行政复议条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）、 《中华人民共和国国家赔偿法》 （简称《国家赔偿法》）等。
4．高等职业教育中依法治教的基本内容
高等职业教育中依法治教的内容非常丰富，主要包括高等职业教育立法、高等职业教育法律的宣传普及、高等职业教育行政执法、高等职业教育司法、高等职业教育法律遵守、高等职业教育法制监督、高等职业教育法律救济，高等职业教育法学教育和研究等方面。
（二）高等职业教育中依法治教的基本要求
1．完备的教育法体系
教育立法是依法治教的前提和基础，也是高等职业教育中实施依法治教的前提和基础。只有建立起符合中国国情、人民利益，反映教育规律尤其是高等职业教育规律，内容和谐一致、形式完整统一的教育法律、法规体系，才能为其依法治教工作提供全面的法律依据，使高等职业教育工作有法可依、有章可循。
2．严格、公正的教育执法制度
严格、公正的教育执法制度是实现高等职业教育中依法治教的基本保证。各级人民政府及其有关部门必须严格依法行政，在各自的职责范围内履行相应的职责，确保高等职业教育事业的经费投入和其他基本条件的满足，正确地规范和引导高等职业教育事业的改革与发展；建立完备的教育行政处罚制度、行政复议制度、行政申诉制度及教育仲裁制度等一系列教育法律救济制度，对公民在高等职业教育中的合法权益予以法律保护，对违法侵害公民教育合法权益的责任人进行追责。
3．高素质的教育执法队伍
法治需要懂法的人来实施，建立一支高素质的教育执法队伍，是高等职业教育中实现依法治教的关键。高素质的执法队伍包括教育行政机关人员队伍、教育行政执法队伍、教育督导队伍、教育司法队伍及教育法律服务队伍。教育执法队伍人员要具备较强的政治素养、较高的业务素养和良好的职业道德素养，始终拥护宪法的基本原则，拥护党的基本路线、方针和政策，做到遵纪守法、廉洁自律、秉公执法，熟练运用教育法律、法规和政策，正确处理各类教育案件。
4．健全的教育法律民主与监督制度
依法治教的根本任务是保障社会主义民主。高等职业教育中依法治教要体现和贯彻民主原则，保证公民通过法定的民主程序参与高等职业院校的管理。同时，也要明确监督标准和程序，建立起对高等职业教育工作进行监督的各项制度和有效的监督机制。发挥国家权力机关监督、行政监督、司法监督、社会监督、人民群众监督的作用，综合运用各种监督手段，做到监督工作经常化、制度化。
5．社会成员具有较强的教育法律意识
教育法律的实施需要一直高素质的教育执法队伍，也需要靠社会成员的共同努力和自觉遵守。教育法律意识是人们对教育法律现象的思想、观点、知识的总称，主要包括人们对教育法律精神实质和实施作用的理解和评价，对教育执法和司法的信任程度和守法、用法的自觉性等。公民良好的教育法律意识使其对教育法律能有正确的认知和评价，这样才能从根本上实现高等职业教育中的依法治教。
三、现代高等职业院校内部治理体制
高等职业院校内部治理体制主要是指学校内部的决策机构、咨询机构、执行机构、监督反馈机构等主要内部机构及其职能的总称。其包括学校领导体制、岗位责任体制、教师及其他人员的聘任制、分配制度等。高等职业院校内部治理体制要立足当下社会发展环境，依据国家相关政策法规，遵循高等职业教育办学规律，着眼自身办学特点来构建和完善，以更好地顺应社会发展，满足社会、教师、学生、行业、企业等利益相关者的各种需求，实现院校内部治理的科学化、民主化、法治化。
（一）章程是高等职业教育内部治理的总纲领
高等职业院校内部治理必须依法公开进行，但前提是有法可依、有章可循。高等职业院校内部治理，从源头上表现为依据章程进行的治理。高等职业院校章程是高等职业院校内部的“宪法”，具有稳定性、规范性、权威性和严肃性。它是高等职业院校内部治理的总纲领，是高等职业院校设立治理制度的根基，也是高职院校内部治理完善的逻辑起点，更是高职院校有效实施内部治理的依据和保障。高等职业院校要从自身历史沿革、办学特点与发展现状出发，按照上级教育部门的政策要求，通过民主、规范、公开的工作程序，在充分听取各方意见、凝聚师生集体智慧的基础上，制定出适合高等职业院校特色和未来发展需求的现代大学章程。1995年9月施行的《中华人民共和国教育法》第二十七条将具有组织机构和章程作为设立学校及其他教育机构所必须具备的基本条件之一。该法第二十九条同时明确规定，学校及其他教育机构行使“按照章程自主管理”的权利。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调，章程建设是建设现代大学制度的重要载体和根本保证，“各类高校应依法制定章程，按照章程规定管理学校”。2011年，教育部制定《高等学校章程制定暂行办法》，明确“章程是高等学校依法自主办学，实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，实施办学和管理活动，开展社会合作”。
（二）明确学校领导体制
学校内部领导体制主要指学校内部管理权责的划分。1985年5月颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，明确了“党委领导”“校长治校”的权责，要求建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。党委领导对学校全面工作负总责，注重发挥发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，聚焦抓方向、做决策、用干部、聚人才、保落实，承担起管党治党、办学治校的主体责任，支持校长开展工作。校长是学校法定代表人，重在执行党委决议，行使法律法规和学校章程赋予校长的职权，并对其决策、执行过程和结果负责。
（三）理顺学校执行体制
高等职业学校管理执行机构的设置及功能的发挥，是影响高等职业学校内部管理效能的关键因素。学校执行机制设置应与学校领导体制相适应。一般来说，高等职业学校内部的执行机制主要有教务处、财务处、人事处、保卫处、招生就业处、总务处、科研处、校长办公室等。高等职业院校在执行机构设置上，要从自身实际出发，按照精简、效能的原则，合理设置机构和配备工作人员，并明确其权责，以发挥其功能。
（四）改善学校监督体制
改革和完善学校监督体制能够有效地避免权力应用不当的问题，促进院系权力运用透明化。首先，加强制度建设，使院系权力应用形成全方位的制度规范，通过制度约束为各方面的权力监督参与提供依据。其次，加强党代会、教代会等各种监督机构的组织建设。权力监督的有序进行，必须有相应的机构职责才能师出有名。同时，高职院系要建立第三方监督评价机制，强化社会监督力度。再次，加强监督结果的贯彻落实。院校权力监督机制的良性运作需要对监督结果有明确的落实，并采取相应的对策，无结果的监督只能使监督机制徒有虚名。最后，建设相应的机制，使更多的高职院校教师参与到监督机制之中。① 如我国《教育法》第三十一条规定，“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”。高等职业院校要建立并注重通过教职工代表大会、监事会等形式，保障教职工对学校管理活动进行监督，以提高教育质量。
除此之外，高等职业院校为提高内部治理效率和效能，还应适时建立健全决策咨询机制、完善院系两级管理体系、加强反馈惩戒机制的落实等。
第四节 高等职业教育法的制定、实施与监督
一、高等职业教育法的制定
高等职业教育立法又称高等职业教育法的制定。高等职业教育立法是国家立法机关依据法定的权限和程序，制定、修改和废止与高等职业教育相关的规范性法律文件的活动。高等职业教育规范性法律文件以成文法的形式呈现，包括全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的高等职业教育相关的法律、国务院制定并颁布的高等职业教育相关的行政法规、国务院组成部门制定的高等职业教育相关的规章和地方政府制定的高等职业教育相关的法规性文件。高等职业教育立法对协调高等职业教育内外关系，明确高等职业教育主体权利与义务，推动高等职业教育治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。
（一）高等职业教育立法的指导思想
任何时代的国家立法都有一定的指导思想，它反映统治阶级的根本利益及其在不同历史阶段的基本要求，是立法活动的理论根据和方向指南。我国立法的指导思想按照层次可分为三种。第一，总的指导思想，即同一性质的国家政权在不同历史时期，整个立法都要坚持的根本指导思想。当代中国立法总的指导思想仍然是马克思列宁主义。第二，基本指导思想，即总的指导思想与该国实际相结合产生的、在政权性质不变的相当长的历史时期，整个立法都要长期坚持的常规指导思想。当代中国的基本指导思想是中国化的马克思主义——毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。第三，阶段指导思想，即总的指导思想、基本指导思想与一定历史阶段相结合的产物。现阶段立法总的指导思想是中国共产党在社会主义初级阶段的基本路线。我国现行《宪法》确认了“一个中心，两个基本点”的社会主义初级阶段的基本路线，是我国最重要的指导思想。中国社会主义立法之所以要遵循这样的指导思想，是由中国国体、立法的本质，中国共产党的领导地位和中国的历史条件、国情所决定的。
高等职业教育立法作为我国立法的一部分，必须遵循我国立法的指导思想。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想是完整的、科学的理论体系，是正确的立场、观点和方法。它们集中体现了我国社会主义初级阶段一切工作的中心和基本任务，集中代表了我国现阶段工人阶级和广大人民群众的意志和愿望，也集中体现了我国法律的价值取向，因此是我国高等职业教育立法的指导思想。
在高等职业教育立法中，我们应当运用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想所揭示的普遍真理，创造性地解决立法工作中出现的新问题；同时，要从实际出发，坚持实践是检验真理的唯一标准，勇于修正那些已被立法实践证明是不正确的或滞后于现实发展的高等职业教育相关的规范性法律文件。
（二）高等职业教育立法的基本原则
高等职业教育立法的基本原则，是把观念化、抽象化的高等职业教育立法指导思想转变为规范化、具体化的立法原则，是高等职业教育立法活动的准绳和价值准则。高等职业教育立法活动，既要立足国情，同中国总体法的原则相一致；又要依据高等职业教育自身特点和规律，坚持具体原则。换言之，高等职业教育立法不能违背我国总体法原则，也不能简单地用总体法的原则来代替高等职业教育法的具体原则。我国高等职业教育立法的原则可以概括为以下几个方面。
1．实事求是原则
实事求是，一切从实际出发，是我国科学立法的灵魂，也是高等职业教育立法的首要原则。实事求是就是要求在制定高等职业教育法规时必须从高等职业教育的实际情况出发，从现实国情出发，从社会生产力的发展水平、已有的经济基础出发，从社会发展的客观规律出发，还必须从本国的文化背景、民族心理和公民的普遍素质出发，而不是从本本出发，生搬硬套。这样制定出的高等职业教育法律才能准确反映其客观规律和现实需求。坚持这一原则，既要从高等职业教育总体状况和社会主义现代化建设大局着眼，研究我国高等职业教育发展的最基本的特点，根据这些特点制定法律；也要深入实际，深入调查和研究各地经济、政治、文化等的差异，概括出一些共性的东西作为高等职业教育立法的依据；同时，根据社会发展和教育发展的要求，与时俱进地修改和完善高等职业教育法规。
2．满足社会需求原则
高等职业教育是我国国民教育体系的重要组成部分，担负着人力资源开发、培养高素质技术技能人才和传承技术技能的重要责任，是提高从业人员职业技能、促进就业和改善民生的重要保障，与经济社会联系最为密切。因而，高等职业教育立法坚持满足社会需求的原则尤为重要。满足社会需求原则就是，高等职业教育立法要随着社会经济与技术的变化发展，通过法律形式实现对高等职业教育对象的数量和质量的保证，满足社会对劳动力的需求；高等职业教育通过立法改革高等职业教育专业与课程设置，使其与社会经济产业结构相适应。同时，高等职业教育立法能有效解决经济社会发展面临的冲突和矛盾。
3．维护最广大人民根本利益原则
我国是人民当家作主的国家。它意味着，高等职业教育立法要反映广大人民群众的意志，体现绝大多数人的根本利益。同时，我国正处于社会经济转型期，此时经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化等，高等职业教育发展呈现出多元化状态，各种利益关系日益复杂，因此需要从绝大多数人的利益出发制定高等职业教育法规，规范高等职业教育行为，缓解高等职业教育发展的矛盾，达到维护高等职业教育秩序、促进高等职业教育发展的目的。为了维护最广大人民的根本利益，高等职业教育立法要正确认识和处理好国家、集体和个人之间，眼前利益和长远利益之间，经济发达地区和经济落后地区之间的关系，使人人都能公平享有接受高等职业教育的权利，最大限度发挥高等职业教育的效益。
4．稳定连贯性原则
高等职业教育的发展和社会的发展一样，其过程是连续性的，并呈现出一定的阶段性和内部一致性。正如马克思所说：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”① 因此，在制定新的高等职业教育法规时，要遵循稳定连贯性原则，慎重调整原来的利益关系。如果高等职业教育法律没有稳定性和连贯性，朝令夕改，随意中断、废止，势必削弱高等职业教育法的权威性，影响人们对高等职业教育法的理解和遵守，阻碍高等职业教育法的实施，甚至会给高等职业教育发展带来灾难性后果。
5．原则性和灵活性相结合原则
原则性是指高等职业教育立法所具有的确定性、规范性、可操作性和国家强制性等。如果没有原则性，就会丧失高等职业教育法的意义和作用。但是，高等职业教育法在制定时也要体现一定的灵活性。灵活性是实现原则性的具体措施和手段。我国幅员辽阔，各地的政治、经济、文化和自然条件的实际状况发展很不平衡，区域之间、城市与城市之间、城乡之间、学校与学校之间等存在巨大的差别。因此，高等职业教育立法不能“一刀切”，而应该在贯彻原则性的同时坚持灵活性原则。
（三）高等职业教育立法的制定程序
立法程序是指有权国家机关在进行立法活动时所必须遵循的步骤和方法。高等职业教育立法也应根据相应的立法程序进行，否则会因程序违法而失去正当性，导致形成的法律被变更或撤销。依据我国的立法程序，高等职业教育立法程序可分为提出法案、审议法案、表决通过法案和公布法四个阶段。
1．提出高等职业教育法案
提出高等职业教育法案，是指有立法提案权的机关、组织或者人员，依照法定程序和方式，向立法机关提出的关于制定、修改、补充、废止、解释高等职业教育规范性法律文件的提议和议事原型的专门活动。它是立法活动的第一道程序，也是最具前提性、基础性的程序，标志着立法程序的正式开始。提出法案要具备三个基本要素：一是高等职业教育法案的提出必须是有权国家机关，在法定职权范围内提出议案；二是提出的内容是立法议案；三是提案必须依据法定程序进行。高等职业教育立法议案提出后，立法机关要将其列入议事日程，进行正式审议和讨论。
在我国，立法议案提出后，受会议会期短、立法条件不成熟等的限制，其不一定全部列入会议议程加以审议。为此，国家规定，在有关立法议案列入议程进行审议前，先决定是否将该法案列入议程。尽管每一项提出的法案不一定都能列入议程加以审议，但是每项法案提出后，立法机关都会充分考虑是否将其列入议程。同时，有立法提案权的机关、组织或者人员，亦有权撤回该法案，但由于法案所处的阶段不同，其行使法案撤回权也有所差别。
2．审议高等职业教育法案
提出法案后，立法程序进入审议法案阶段，这个阶段是立法程序的关键性阶段。审议高等职业教育法案是指立法机关就已经列入会议议程的法案正式进行审查、讨论的活动。该法案能否通过而成为法律，取决于立法机关对其的审议结果。因此，审议过程要求立法机关的组成人员对所提出的高等职业教育法案是否符合社会发展需要，是否具备立法条件，法案本身是否科学、合理、可行，是否与其他法律协调等一系列的政策性、合法性、技术性问题发表意见，并进行可行性论证、修改、补充、完善。审议的质量直接影响法案的表决，并关系法案通过后实施的效果。
根据我国的立法程序，高等职业教育法案的审议一般要经历以下程序：①立法机关的专门机构对高等职业教育立法草案进行初步审查，并提出审查报告；②立法机关主持日常工作的有权机关讨论初步审查结果，并决定是否提交立法机关会议进行正式审议；③立法机关召开会议审议被列入议程的高等职业教育立法议案，高等职业教育法律议案的提出人列席会议，做法律草案的说明，解释有关问题，立法机关的组成人员对法律草案提出审议意见；④立法机构的专门机关根据立法机关组成人员提出的审议修改意见，修改法律草案文本，在本次或另一次立法会议上，提出审议修改结果的报告；⑤立法机关组成人员对审议修改结果的报告进行审查、修改，并做出是否交付表决的决定。在审议阶段，立法机关的组成人员的审议和立法机关专门机构工作人员的修改应交替进行，以保证法律的质量。①
3．表决和通过高等职业教育法案
在法案进行审议后，立法程序进入表决和通过法案的阶段。表决高等职业教育法案，是指立法机关和人员通过一定的形式和程序，对审议、修改完毕的高等职业教育法案表示赞成、反对或者弃权等具有最终的、决定意义态度的活动。经过表决，如法案获得法定数目以上人员的赞成、肯定、同意，即为通过。表决法案和通过法案是两个既有联系又有区别的概念。表决法案是通过法案的必经阶段，通过法案是表决法案的一个结果。所有列入审议议程的法案都要经过表决，但并非每一个经过表决的法案都能获得通过。
在我国，高等职业教育法案的表决是由立法机关在其召开的会议上进行的，交付表决的法案文本应是经过反复论证和多次修改的成熟法律草案文本。当对立法机关宣读高等职业教育法案全文后，立法机关的组成人员对法律草案进行无记名投票表决。交付表决的高等职业教育法案取得立法机关全体人员过半数的赞成票，视为通过。另外，国务院有关部委制定的高等职业教育行政规章必须经过国务院审批同意后，才视为通过。②
4．公布高等职业教育法
公布高等职业教育法，是指有权公布法的机关和人员，在特定期内，以法定方式将有权立法主体通过的法正式公之于众的活动。作为立法程序的中的最后一个环节，公布法是法律生效的一个必要环节，也是公布法案变成法律的关键性环节，没有经过法定形式公布于众的法律不具有法律效力。公布法的载体主要是法定刊物、报纸或官方网站，法律文件的形式主要有国家主席令、国务院令、政府令、布告、公告和决定等，公布法的内容包括立法的目的、制定法律的机关、法律通过或批准的时间、生效时间等。由于我国法律没有对法律的生效时间做出统一规定，因而公布法的日期与生效日期是不完全一致的。当高等职业教育法生效后，其担负着调整高等职业教育关系的历史使命。
【例】 国家主席令、国务院令模板
中华人民共和国主席令
第××号
《中华人民共和国××××法》已由中华人民共和国第××届全国人民代表大会常务委员会第×次会议于××年×月×日通过，现予以公布，自××年×月×日起施行。
中华人民共和国主席 ×××
××年×月×日
中华人民共和国国务院令
第××号
《××××条例》已经××年×月×日国务院第××次常务会议通过，现予公布，自××年×月×日起施行。
总理 ×××
××年×月×日
二、高等职业教育法的实施
法律的生命和意义就在于它的实施①。高等职业教育法实施的目的在于，保证高等职业教育所规定的行为规范能够在教育活动中得到切实的遵守。因而，高等职业教育法的实施，是高等职业教育法规运行过程中最关键、最重要的环节。
（一）高等职业教育法实施的含义
高等职业教育法的实施，是指高等职业教育法律规范在高等职业教育过程中的具体运用和实行。高等职业教育法的制定为人们确立了高等职业教育活动的行为规则，是高等职业教育社会关系的反映，也是对高等职业教育法律关系主体之间实际行为的概括和抽象。在高等职业教育法实施前，高等职业教育法规只是书本上的法律，处于应然状态。高等职业教育法的实施，使书本上的高等职业教育法规变成生活中的法律，即变为实然状态。换言之，制定的高等职业教育法律法规，应当具体体现在高等职业教育实践活动中，即体现在各教育关系主体履行义务和享受权利上，但它不会自动变成现实，必须实施高等职业教育法，使高等职业教育法律法规中的关系和法律程序变为现实的法律关系和法律秩序，从而达到高等职业教育立法的目的，实现依法治教。
（二）高等职业教育法实施的方式
高等职业教育法的实施同其他法的实施一样，主要包括两个方面：一是指一切国家机关、社会组织和个人普遍守法；二是要求国家行政机关、司法机关及其公务人员严格执行高等职业教育法，准确适用高等职业教育法的活动。因此，从这个角度看，高等职业教育法的实施主要有两种方式：一种是高等职业教育法律关系主体自己去实施，这叫作自律性的实施，即高等职业教育法的遵守；另一种是，高等职业教育法律关系主体自己不去实施，由国家专责机关强制实施，这叫作他律性的实施，即高等职业教育法的适用。
1．高等职业教育法的遵守
高等职业教育法的遵守，是指在该法适用范围内的一切组织和个人都必须自觉遵守高等职业教育法的规定，严格依法办事，正确享有法律权利，切实履行法律义务，任何组织都没有超越高等职业教育法的特权。高等职业教育法律关系主体必须按照高等职业教育法规的要求去参与和从事高等职业教育活动。
高等职业教育法的遵守包括守法主体和守法内容。守法主体是指高等职业教育法遵守行为的实施者，不仅包含高等职业教育法律关系的参与者，还包括一切法人、公民和有关的国家机关。守法内容是指高等职业教育法的守法主体依据高等职业教育法进行活动的具体形式，包括正确享有高等职业教育法规定的权利和切实履行其规定的义务。
不论守法主体是行使高等职业教育法规定的合法权利或积极履行法规义务，还是遵守法规规定的禁令，都属于对高等职业教育法的遵守。高等职业教育法的遵守会受一些基本条件的影响和制约，这些条件大致分为主观和客观两个方面。主观条件是指高等职业教育守法主体的文化修养、法的修养、道德修养等；高等职业教育法遵守的客观条件主要包括经济条件、政治条件、法制条件、社会道德风尚、宗教信仰等。主客观条件相互影响、相互作用，共同决定了守法主体是否遵守高等职业教育法及遵守的程度。
2．高等职业教育法的适用
高等职业教育法的适用，通常是指国家专责机关、公职人员及被授权的组织依照其职权范围，通过法定程序以排除高等职业教育法律规范贯彻执行中遇到的阻力的形式来保证法律规范的贯彻执行，是高等职业教育法实施的一种必要方式。高等职业教育法的适用可细分为高等职业教育司法适用和行政适用两种。
高等职业教育司法适用，是指司法机关及司法人员根据法定职权和法定程序行使国家赋予的司法权，具体应用高等职业教育法处理案件的专门活动。当公民、社会组织和国家机关在相互关系中发生无法解决的争议，致使高等职业教育法所规定的权利、义务无法实现，或是守法主体在活动中遇到违反高等职业教育法的行为时，就需要由司法机关适用高等职业教育法裁决纠纷、解决争端、制裁违法犯罪。高等职业教育法的司法适用需要遵循以事实为依据，以法律为准绳；公民在适用法律上一律平等；司法机关依法独立行使职权；实事求是，有错必纠等基本原则。
高等职业教育法的行政适用，是指国家有关行政机关及其公职人员依照法定职权和法定程序，应用高等职业教育法裁决、处理具体事项的活动，一般称为高等职业教育行政执法或高等职业教育法的执行。高等职业教育法的执行是一种由国家权力机关的执行机关来实施的一项特殊活动，具有法律性、强制性、主动性等特点，也是代表国家进行的活动，是国家意志性的体现，其产生的结果具有权威性。高等职业教育行政执法必须在法律范围内进行，否则是违法的，其执法活动需要遵循合法性、越权无效、应急性、合理性、效益性和公开、公正性等原则，以保障高等职业教育法的实施，维护良好的高等职业教育秩序。
高等职业教育法的司法适用和行政适用最大的区别在于运用法律的公共权力主体不同。高等职业教育法的司法适用主体是国家司法机关，即人民法院和人民检察院，除此之外其他任何国家机关、社会组织和个人都不得从事这项工作。高等职业教育法的执行主体是教育行政机关，即只能由教育行政机构及其工作人员专门行使，其他任何国家机关、社会组织和个人也无权行使。其区别见表1－2。
表1－2 高等职业教育法的行政适用和司法适用的区别
（三）高等职业教育法的效力与解释
1．高等职业教育法的效力
高等职业教育法的效力是指高等职业教育法的有效性和可适用范围。高等职业教育法的效力有明确的实施原则，即高阶位法的效力高于低阶位法，特别法优于普通法，新法优于旧法。在我国的高等职业教育法体系中，高等职业教育相关的教育基本法、单行教育法、教育行政法规和地方性法规、自治条例和单行条例、规章的法律效力等级依次递减。这在《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）中也有规定，《宪法》具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同《宪法》相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。当出现不一致的情况时，采用以下方式处理：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
除上述形式效力外，高等职业教育法规还包括时间效力，即规范高等职业教育法何时生效、何时失效、有无溯及既往的效力等问题；空间效力，即高等职业教育法律效力的空间范围，由于高等职业教育法律的内容和制定机关不同，其效力范围也不尽相同；对人的效力，即高等职业教育法对哪些人有约束力，这里的“人”指法律关系主体，包括自然人、法人、国际组织和国家；对事的效率，即高等职业教育法对何种事项有效力，只能调节那些属于它调整的事项，对不属于它调整的事项不具有法律效力。
2．高等职业教育法的解释
高等职业教育法的解释是指特定的国家机关、社会组织和个人对高等职业教育法规的内容和含义所作的说明。这种说明要根据一定的标准和原则，按照一定的权限和程序进行，目的是使人们准确地理解法律法规的精神实质和具体内容，保证高等职业教育法的适用和遵守。根据解释的效力不同，高等职业教育法解释分为正式解释和非正式解释。
正式解释又称法定解释、有权解释或官方解释，是特定的国家机关依照宪法和法律所赋予的权力，对有关法律所作的具有法律效力的解释。法定解释可以分为立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。立法解释是立法机关对法律所作的解释，即立法机关对法律条文作进一步的解释、说明或补充；司法解释是司法机关将法律适用于具体案件时对法律所作的解释；行政解释是国家行政机关在处理其职权范围内的事务时，对有关法规所作的解释；地方解释指地方性法规条文本身在需要进一步明确界限或作补充规定时，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会或政府主管部门进行的解释。
非正式解释又称无权解释，包括学理解释和任意解释。学理解释一般指学术界对于法律所作出的法理性和学术性的解释，属于研究性质的解释，不具有法律上的效力或约束力。任意解释是一般公民、当事人、辩护人根据自己对法律的理解所作的说明，也不具有法律效力或约束力。但学理解释和任意解释都对正确理解和实施法律，提高人们的法律意识起到了重要的作用。
三、高等职业教育法的监督
（一）高等职业教育法监督的含义
高等职业教育法监督从广义上讲，是指各类国家机关、政治或社会组织和公民依法对高等职业教育法实施情况进行的审查、监督、纠正等活动；从狭义上讲，是指国家专门法制监督机关依照法定权限和程序对高等职业教育法实施情况进行的审查、督促、纠正等活动。高等职业教育法制监督是保证高等职业教育法贯彻执行，各种教育法律关系主体权利和义务实现的重要手段和途径，推进了依法治教进程，保障了高等职业教育事业健康发展。
（二）高等职业教育法监督的特征
高等职业教育法监督作为一种对高等职业教育立法、司法和执法等进行的合法性监督和督导活动，具有以下特征：
第一，从高等职业教育监督主体来看，它是享有教育法律监督权的实施者，有来自国家机构内部的自上而下或自下而上的国家监督和来自国家机构以外的各种组织和个人的社会监督之分。国家监督是由国家权力机关、行政机关和司法机关进行的具有国家强制力并能直接产生相应法律后果的监督。社会监督范围很广，具有一定的权威性和代表性，一般包括执政党、民主党派、社会团体和公民个人依法进行的、不具有国家强制力而是有舆论作用的监督。
第二，从监督客体来看，其广义上包含了高等职业教育法规实施过程中负有责任和义务的组织和个人，但对高等职业教育的立法机关、司法机关和执法机关的监督才是重中之重。
第三，高等职业教育监督从内容来看，主要存在两种理解。一种认为监督的内容是对有权的国家机关及其工作人员的高等职业教育立法、司法和执法活动进行的监督，包括对其制定的高等职业教育规范性法律文件的合法性进行监督，以及对司法和执法的合法性进行监督。另一种认为，监督的内容既包括对立法机关制定的高等职业教育规范性法律文件的合法性进行监督，也包括对国家行政机关和司法机关对高等职业教育法执法、司法活动的监督，还包括对社会组织和公民各种教育活动的合法性进行的监督。
（三）高等职业教育法监督的类型
高等职业教育法监督依据不同标准可以进行不同的分类。高等职业教育法监督依据监督主体，分为国家监督和社会监督；依据监督对象，可分为高等职业教育立法监督、执法监督、司法监督；依据监督方式，可分为事先监督、事中监督、事后监督等。各种监督方式互相交错、互相结合，构成了我国高等职业教育法监督体系。现依据高等职业教育法监督主体的不同，我们进行以下分类：
1．国家权力机关的监督
国家权力机关的监督指最高国家权力机关和地方国家权力机关在职权范围内对高等职业教育立法和实施情况的监督。
（1）依据宪法规定，国家权力机关对高等职业教育相关的教育立法监督表现在：
全国人民代表大会有权制定和修改教育基本法和其他主要教育法。
全国人民代表大会常务委员会有权制定和修改除教育基本法和其他主要法律以外的有关教育法律，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的教育方面的行政法规、决议和命令；有权撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方教育法规和决定。
各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府有关教育方面的不适当的规定、决议和命令；有权改变或撤销下级人民代表大会有关教育方面的不适当的决议和命令。
（2）国家权力机关对高等职业教育相关的教育立法监督表现在：
各级权力机关直接对行政机关包括教育行政机关的工作进行监督。例如，通过听取、审议教育工作报告进行监督，通过审查和批准教育经费预算和决算进行监督等。
通过人民代表大会视察和检查行政工作（教育行政工作）进行监督。
通过国家权力机关设立专门的机构对行政工作（教育行政工作）进行监督。
2．国家行政机关的监督
国家行政机关的监督是指各级人民政府部门及其所属的教育行政部门和有关职能部门对教育法（包括高等职业教育法）实施情况的监督。国家行政机关的监督主要有各级政府机关的监督、教育行政部门的监督、检察机关和审计机关的监督及有关部门的监督。
（1）各级政府的监督。
各级政府的监督包括中央人民政府和各级地方政府对教育工作（包括高等职业教育工作）行使的相应监督权。例如，根据宪法和法律规定，国务院有权发布有关教育工作的行政法规、命令和指示，制定教育事业的发展规划，领导和监督教育行政管理部门的工作，检查和督促教育法在全国的贯彻执行情况；有权改变和撤销所属部委发布的指示、命令和规章；有权改变和撤销地方各级政府有关教育的不适当的决定和命令，有权对教育行政部门工作人员实行奖惩等。
（2）教育行政部门的监督。
教育行政部门是政府的职能部门，负责组织领导教育工作，管理教育活动，对教育法的实施情况进行监督。例如，地方教育行政部门负责本地区教育法的实施，有权根据地方政府及有关部委的指示，检查、督促教育法贯彻执行情况并及时报告，制定本地区本部门的教育工作的行政措施、方案，并组织实施等。
（3）检查机关和审计机关的监督。
检查机关和审计机关在其职权范围内，对教育执法机关及其职能人员的违法行为进行监督、检查和受理。特别是审计机关，主要对教育财政情况进行监督。
（4）有关政府部门的监督。
有关政府部门主要包括计划、财政、人社、文化、体育、卫生、科技出版等政府部门。这些部门在他们各自的工作和业务范围内，依法行使自身专门的行政职权和管理功能，从不同方面对高等职业教育相关法规的实施情况进行专项的检查和监督，查处有关违法现象，以保障高等职业教育相关法规的全面贯彻执行。
3．国家司法机关的监督
国家司法机关的监督是指，国家人民检察院和人民法院按照法律规定对高等职业教育相关法实施情况实行的监督和制裁活动。人民检察院有权督促人民法院的审判活动，有权监督行政部门及其职能人员的执法活动。人民法院是国家的审判机关，行使审判权。对高等职业教育相关法的审判监督，人民法院主要通过审理教育刑事案件、教育民事案件、教育行政案件，对高等职业教育法的实施情况进行检查和督促。
4．社会的监督
（1）中国共产党的监督。
中国共产党是我国的执政党，是建设有中国特色社会主义事业的领导核心。党对高等职业教育事业的领导和监督表现为：
第一，通过各级党组织特别是党的纪律委员会监督高等职业教育法的实施，并提出改进的意见和建议。
第二，通过对教育领域尤其是高等职业教育领域中的党员干部进行考察，以及对违纪党员干部进行处分，履行监督职能。
第三，党员通过发挥权利和义务对高等职业教育法的实施情况进行监督。
（2）中国人民政治协商会议的监督。
中国人民政治协商会议是联系各方面群众的纽带，人民政协会议与人民代表大会同时召开，政协委员通过列席人民代表大会会议或常务委员会的某些会议，听取或讨论政府工作报告，从而对政府和教育行政部门进行监督；政协委员通过视察教育工作（含高等职业教育工作），对高等职业教育法的实施情况提出意见、批评和建议；还可以通过其他方式对教育法（含高等职业教育法）的实施情况进行监督。
（3）民主党派的监督。
民主党派作为参政党，具有参政、议政的权利和参与法制监督的权利。对教育工作的开展，或对教育问题的处理，民主党派可以提出自己的建议、进行批评等。
（4）群众自治组织的监督。
群众自治组织是高等职业教育法监督的重要力量。例如，工会、共青团、妇联、居民委员会、村民委员会可以通过建议、检举、申诉等形式监督高等职业教育法的实施。
（5）社会舆论的监督。
广大人民群众可以通过发表对高等职业教育工作的看法形成社会舆论，并对其进行监督。社会舆论监督一般通过报纸、电视台、广播、网络等渠道把问题公布出来，影响大、时效快，是一种有效的、独特的监督形式。
（6）公民的监督。
《宪法》规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，公民可以通过信访、舆论、批评、建议、申诉、检举、控告等方式对高等职业教育法的实施进行监督。
（本章撰稿：李敏、李帅旭）
复习思考题
1．简述高等教育与高等职业教育立法的关系。
2．高等职业教育法有哪些法律渊源？
3．依法治教为什么是依法治国的重要组成部分？
4．高等职业教育立法有哪些基本原则？
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② 同①
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