第一节 教育政策的本质和基本规律
当教育系统内部或教育系统与其他外部系统之间由于种种原因而出现不协调状态时，就会产生相应的教育问题。这些问题迫切需要有应对策略，于是就出现了教育政策。那么什么是教育政策呢？教育政策的本质是什么呢？从不同的哲学信仰和理论观点出发，经常会得出不同的乃至相互冲突的结论，比如，理性主义者把教育政策看作人类理性的产物；渐进主义者由于看到了人类理性的非完善性，则认为教育政策并不完全是理性的产物；精英主义者则认为教育政策是社会上少数人的意见和行为的结果。上述观点由于方法论上的先天性缺陷，因而没有能够真正揭示教育政策的本质。根据矛盾论的观点，“任何运动形式，其内部包含着本身特殊的矛盾。这种特殊的矛盾，就构成一事物区别于他事物的特殊本质”。[1]
我们认为教育政策作为一种有关教育的活动，不同于其他教育活动如课堂教学、课外活动等的特殊矛盾主要有两点：一是教育政策是教育系统中教育权利和教育利益如何分配的指令性文件；二是教育政策是教育系统中的政治措施和行为。
一 教育政策的概念分析
到目前为止，有关教育政策的界定已经有很多，对教育政策的理解，西方学者一般是建立在对一般政策理解基础之上的。西方学者对教育政策的理解比较宽泛。美国学者伊根·古巴（Egon G.Guba）概括了政策的八种定义：[2]（1）政策是关于目的或目标的断言；（2）政策是行政管理机构所做出的积累起来的长期有效的决议，管理机构可以对它权限内的事物进行调节、控制、促进、服务，此外，也对决议产生影响；（3）政策是自主行为的导向；（4）政策是一种解决问题或改良问题的策略；（5）政策是一种被核准的行为，它被核准的正规途径是当局通过决议，非正规途径是逐渐形成的惯例；（6）政策是一种行为规范，在实际行动过程中表现出持续的和有规律的特征；（7）政策是政策系统的产品：所有行动累积的结果、决议，在官僚政治中成千上万人的活动，从政策进入议事日程到该政策生效整个周期的每个环节，都在产生着、形成着政策；（8）政策是被当事人体验到的政策制定和政策实施系统的结果。
霍尔（J.R.Hough）主编的《教育政策——一份国际报告》（Education Policy—An International Survey）第一章《概念及理论问题》中提出，政策主要指有确定目标的行为，这种行为进程与模式以及这种进程中的许多相关措施。
国内学者对教育政策的理解一般比较确定，指的是有关教育方面的准则性的规定。[3]袁振国认为“政策的真正定义是什么？问这样的问题是没有意义的”。并进一步指出：“只要政策的提议者能为他们的特殊目的找出一个合理性的依据，那么，这样的政策定义就必须被承认。”[4]孙绵涛认为，教育政策是国家为完成教育任务、实现教育目标而协调教育的内外关系所作出的一种战略性、准则性的规定。[5]吴志宏认为，对教育政策最简洁的理解就是“教育行动的准则”。所谓行动准则，实际上就是依据一定标准选择做什么或不做什么。教育政策一般隶属于公共政策，而公共政策主要由政府制定，有人对公共政策下了这样一个定义：“公共政策就是政府选择做什么或不做什么。”[6]成有信等认为，研究政策概念时，我们应该注意把握以下的规定性：制定政策和执行政策是组织责任行为；它是为实现一定的组织目标和任务服务的；它是对该做什么或不该做什么，该怎么做或不该怎么做而立下的规定。基于这样的认识，可以将教育政策定义为：负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行为准则。[7]
教育政策也可以如此概括：政府在教育领域选择做什么或不做什么。当然政策制定总有一定的目的，并且总是在一定时期有效，教育政策是政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则。
基于上述分析，所以我们对教育政策完整的界定应该是教育政策是一种有目的性的、有针对性的、有组织性的动态发展过程，是政党、政府，包括一定的附属机构等国家权力机关和政治实体或集团在一定历史时期，为实现一定的教育目标或任务，通过干预、调控和补偿等手段协调和统合教育的内外关系所规定的，以促进教育系统良性运行的行动依据和准则。
（一）教育政策与教育方针
在教育实践中，人们经常把教育方针和教育政策连在一起加以使用，即对二者基本上可以不加区别地等同起来。但在研究教育政策时，应该澄清两者之间的联系与区别，特别是考虑到利益集团在教育政策的制定、执行、评估、监控和终止的全部过程中作为一个不可忽视的因素尤为重要。目前，国内学术界对教育方针有两种比较权威的意见。一种认为教育方针是“国家和政党在一定历史阶段提出的教育工作发展的总方向，是教育基本政策的总概括”。[8]另一种认为教育方针是“国家在一定历史时期，根据社会经济发展的需要，通过一定的立法程序，为教育事业确立总的工作方向和奋斗目标，是教育基本政策的总概括”。[9]
上述两个定义都表明教育方针与教育政策并无根本区别，从整体上看，它们都强调教育方针是有关教育工作的总方向，都是教育基本政策的总概括。从本质上分析，两者同属一个理论范畴，都是代表一定阶级利益的政治实体所确立的行为规范和行动模式，都是为了实现教育目标，完成教育使命而制定的行动准则。
教育方针是各种类型的教育政策中的一种重要的表现形式，寓于教育体系之中。人们之所以经常把教育方针置于教育政策之前加以连用，除习惯的作用外，主要是由于教育方针的特殊性，即最基本政策的总概括属性所决定的。[10]由此看来，教育政策是教育方针完成教育使命和教育目标的载体，教育方针需要通过教育政策这一中介环节来完成教育任务。
教育方针和教育政策又有区别，在教育方针的制定主体上，前者认为是国家或政党，后者则强调国家。另外，后者还特别提出依据立法程序来制定教育方针，使之反映到有关教育的法律中去。混淆二者的区别，将使教育方针和教育政策的执行、监控和评估发生困难乃至失误。这种区别主要表现在：从内容上看，教育方针主要是规定教育的性质、目的以及实现教育目的的基本途径。相比较而言，教育政策的内容广泛得多，且具体明确，它既可以是宏观层面的重大教育问题，如美国的《莫里尔法案》；也可以是中观层面的教育问题，如美国加州新双语教育政策；还可以是微观层面的教育问题，如纽约学区的课程政策。
由此可以看出，我们所说的教育政策包含了教育方针，教育方针是一种特殊的教育政策。从本质上看，教育方针一经形成就具有了比一般教育政策更鲜明的原则性、稳定性，在某一特定的历史时期，总教育方针只有一个。而教育政策却有较大的变通性和灵活性，而且，在纷繁复杂的教育工作中，总是同时存在着多方位、多层次和多功用的教育政策，教育政策通常是以一种体系和系统的形式表现出来和发挥作用的。从制定的主体上看，制定教育方针的主体级别高，一般是由政党和国家最高权力机关来承担这一责任。而制定教育政策的主体则有较大差异，它既可以是中央级的领导机关，也可以是地方的权力机关和政府部门及其附属机构。
（二）教育政策与教育法律
在教育实践中，教育政策与教育法律这两个教育术语经常结伴出现，人们在谈论它们时，也经常将两者放在一起。一般认为，教育政策与教育法律是教育活动的两个重要方面，它们之间既有联系又有区别。
其联系主要有以下几点：首先，从国家管理教育的重要手段方面来看，都是国家协调和规划教育的重要手段。其次，从国家管理教育的权威性方面来看，教育法律一经确立之后，会对教育政策产生制约和影响。教育政策不仅不与教育法律相抵触，而且要有利于教育法律的执行和实施。当教育政策与教育法律发生矛盾时，则应该以教育法律为准绳，依法办事。最后，教育政策是制定教育法律的依据和基础，教育法律是教育基本政策的规范化、具体化和条文化。因为教育政策反映了一个国家特定的政治、经济、文化和科技的发展要求，体现了统治阶级的教育意志、需求和利益，任何教育法律的制定和实施都必须以此为根本依据。因此，可以认为，教育法律是在教育政策指导下，在教育政策实践中，通过总结成熟的经验和认识的基础上形成的，它们都是从那些具有长期稳定性的、对全局有重大影响性以及在实践中获得了巨大成功和富有成效性的教育政策的基础上演化过来的。
从区别方面来看，教育法律与教育政策毕竟不是一个概念，所以还存在以下几个方面的差异：第一，从制定者和执行者的角度来看，教育法律是由国家权力机关制定和执行的，而教育政策多是由政党及其相关组织制定和执行的。第二，从二者具有的约束力的角度来看，教育法律具有国家强制性，对社会全体成员都有约束力，而教育政策不具有国家强制性，只对某部分人或集团有约束力。第三，从执行方式的角度来看，教育法律的执行要依靠国家的强制力去规范人们和团体的行为，对于违法者要予以法律制裁，而教育政策通常依靠行政权威，运用号召、宣传、教育、解释、鼓励等方式来贯彻。此外，教育政策在执行过程中强调及时性，允许人们在解决实际问题时因地、因事、因人而异，提倡创造性地贯彻执行政策。教育法律则强调统一性和规范性，否认灵活变通，任何人都不得离开法律的轨道而自行其政。第四，从表现形式的角度来看，教育法律的表现形式有宪法中的教育条款、教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章等，而教育政策主要以决定、指示、决议、纲要、通知等形式出现，内容比较广泛、原则和概括。第五，从发挥的作用的角度来看，教育法律主要表现为国家的强制性作用，而教育政策主要是指导性和协调性的作用。第六，从种类和形式的角度来看，教育法律主要是调节教育法律关系，而教育政策可以是针对全局性重大问题所制定的教育方针和教育总政策，也可以是针对全局性重大问题所做的决定，具有弹性、更广泛性的调节作用。
通过对教育方针、教育法律和教育政策之间关系的分析，笔者认为教育方针和教育法律也是教育政策的另外两种方式，它们的共同之处就是对教育实践进行指导、规范和管理。因此，从国家或政党调节、指导和规划教育的角度看，二者同样属于教育政策范畴。
二 教育政策的本质
（一）实现教育利益的权威性分配
教育政策活动就像一面镜子，真实地记录和反映了不同历史时期不同阶级、阶层和团体获得教育权利和资源的情况。古今中外概莫能外，即便是个别福利国家的教育政策活动也是如此。教育政策的“教育利益的权威性分配”的本质属性仍然存在。关于这一点，公共政策研究中的集团理论就像清醒剂，帮助人们更深刻地理解教育政策的本质。集团理论认为，不管政策如何变换，它始终都不会偏离利益这个关键和核心。著名政治学者厄尔·莱瑟姆（Earl Latham）认为：“公共政策实际上是在任何特定时候，通过集团斗争而形成的一种均衡，在它所代表的这种均衡之下派别和集团不断为获取自己的最大利益而斗争……立法机关仲裁团之间的斗争，认可成功的团体，记录失利团体的让步的情形。”[11]
著名学者维洛（Velo）也有类似的观点。他认为：“自由主义分子和保守主义分子，共和党和民主党间，不管他们怎么称呼自己，最重要的分歧就在他们所代表的利益团体中。”[12]既然教育政策是有关教育的权力和利益的具体体现，那么教育政策决定者在制定教育政策时，能否统筹兼顾各个集团、各个阶层、各个阶级的利益，优先考虑在社会中居于主导地位的统治阶级的利益就显得非常重要了。特别在民主、平等价值日益成为当代社会共同追求的目标的今天，教育政策能否保障某一集团的利益而又不牺牲其他集团的利益为代价，就成为当代政策研究亟待解决的一个重大问题。[13]因此，发挥教育政策权威性分配的功能，实现教育利益分配合法化是教育政策的本质属性之一。
（二）完成教育行动的政治性保障
教育政策的制定和实施本身是一种重要的政治行为和措施，一经确立则具有政治权威性，同时还是各种政治行为综合影响的产物。因此，理解教育政策完成教育行动的政治性保障可以有三个方面的含义，一是教育政策活动是一种重要的政治措施和行为，关键是由教育政策作为一种阶级意志的基本表达形式这一性质所决定的。在阶级社会里，处于不同社会地位的各阶级，都有由其经济地位所决定的不同政治要求和利益要求，而同一阶级的内部成员，其政治要求和利益要求基本上是相同的。这种共同的政治要求和利益要求，就是阶级意志。不同的阶级有不同的阶级意志，教育政策通常被不同阶级用来表达各自阶级的教育意志。二是教育政策的制定和实施是由国家教育行政管理部门依照法定程序制定，这种教育政策活动同样具有政治权威性。在教育政策活动进入执行阶段，教育政策执行主体则依靠国家强制力作为后盾强制执行，保证教育政策活动的顺利完成。三是政治体制、政党政治、政治文化、政治气候等一系列政治因素总是在广泛地影响着教育政策的制定和实施，教育政策就是这些政治因素综合作用的结果。
三 教育政策的利益调控规律
（一）教育政策调控的含义
教育政策的利益调控规律是指政策在干预教育行为和活动的过程中对利益的调整和控制。教育政策对教育行为和活动的干预作用，在形式上表现为各种行为规范对教育行为与活动的约束和鼓励，在本质上则是对各种利益关系进行调整。任何一项教育政策一旦输入教育系统，就会造成某种利益关系的改变，甚至导致整个教育系统利益结构的大调整。教育政策就是通过对利益关系的调整来控制教育领域中各个利益主体的需要，从而使每一社会阶层、每一利益集团的利益追求与教育系统乃至整个社会的整体利益相一致，促进教育系统各个要素协调、有序发展。然而人们并不能随心所欲地运用教育政策干预教育行为和活动，必须遵循教育客观规律，科学地运用政策手段，才能达到预期的目标。
教育政策运作之所以具有这种利益调控作用，主要是由于两个方面的原因：第一，由教育系统内的各种利益差别决定的。由于每一类主体在教育系统的地位的差别、思想观念的差别以及知识水平的差别，造成了人们不同的利益要求，即需求的层次和具体内容有所不同。但是由于教育资源的总量是有限的，所以各种利益要求不可能同时都得到满足，而社会各个阶层、各种利益集团都希望在有限的教育资源中获得数量上均等的一份，甚至期望获得更多一些，这就造成了各种利益之间的冲突。如果这种冲突激化，就会造成教育系统的不稳定，影响教育系统的良性运行。教育政策的一个重要作用就是调整、控制教育系统内部甚至是部分外部的各种利益的方向和目标，减少各种利益之间的摩擦。在这种利益关系的调整中，必然要以抑制和满足的方式实现利益导向的作用，使各种利益之间互相补偿、互相促进，促进教育体系协调发展。第二，由教育政策本身的性质决定的。任何一项教育政策都有明确的利益指向，也就是说，每一项教育政策都有特定的获益者或利益被抑制者。一项教育政策不可能同时满足教育系统和社会上所有阶级、阶层和利益集团的所有利益，而只能满足某一阶层或利益集团的利益，否则一项教育政策就没有实际的指导意义。教育政策就是通过这种利益调控来改变教育系统的利益结构，抑制、转化那些不合理的和不利于教育系统良性运行的利益要求，以促进教育整体利益的实现。
（二）主导利益集团优先规律
主导利益集团优先规律是指在教育系统内运用政策调整利益关系时，总是优先满足教育系统内的主导利益集团的利益要求。教育政策作为教育系统的利益关系的调节器，在调整教育系统内部利益关系时，在特定的时间和空间范围内，一项教育政策中的行为规范总是把某些利益要求置于优先发展的地位予以考虑，而其他的利益要求则被置于次要地位。教育系统中存在林林总总、形形色色的利益要求，哪些利益诉求将会被优先考虑，是由主管教育的国家行政机关来决定的，因此符合主管教育的统治阶级的教育利益总是处于优先满足的地位。概言之，当教育政策的利益取向是团体利益取向时，教育政策目标变为追求强势集团的福利最大化，在集团决策机制中教育政策被强势集团所操纵，弱势群体的社会福利受损失，强势利益集团的意志得到最有效地体现，这种状况的优势是使得国家和主导集团的教育目的和行为优先得到满足，弊端是使得相对弱势集团教育利益受损，可能加剧教育公平的实现，导致教育政策的制定被操控。
（三）损益补偿规律
损益补偿规律是指在一项教育政策中受到损害的利益，应由其他的政策予以相应的补偿，以保持教育领域内的利益关系的平衡。在教育实践活动中，尤其是在教育决策时，往往很难找到最佳政策方案，而经常是选择一些能够解决问题的可行性方案，这使教育政策不可避免地产生相应的负效应，对某些利益造成损害，这些损害不利于教育系统协调有序地发展，因而应该由其他的政策作出补偿性的规定。若长期只满足某种利益，而被压抑的一些利益长期得不到满足，会导致一系列严重后果。一是长期抑制某种利益，会导致这部分利益集团对政策的制定、执行和评估等教育政策的各个环节产生抵制情绪和不满，妨碍教育政策目标实现。二是长期抑制某种利益，会导致不正常的利益转化，导致教育系统的紊乱和不协调，增加系统内耗，浪费教育资源。
（四）多数满意规律
多数满意规律是指虽然每项教育政策都有其利益取向，但是其实际结果应当是使多数人普遍受益，而获益极多和利益受损最大的应当是一小部分人，即实现利益的正态分布，至少不应由于一项教育政策的实施使大多数人的利益要求都受到损害。如同政策的本质特点所决定的那样，教育政策具有一定的利益指向，每项教育政策既有既定的受益集团，也有既定的利益受损集团。但是一项教育政策最终形成的结果，往往是大多数人的普遍利益，而直接获益最大和受损最大的集团都是少数，大多数集团的利益不能受到损害，否则，这项政策就会遭遇强大阻力，缺乏贯彻实施的现实基础。在教育领域中，政策是国家和教育主管部门有目的的制定和管理教育的手段的统一体，政策的实际效果如何，往往不以人们的主观意志为转移。政策的实现程度，取决于它是否符合多数集团的利益。
在教育政策实践中，政策的实际效果与预期效果有时并不一致，甚至大相径庭，这是由于政策在实施过程中被各种利益集团利益要求修正的结果。一项教育政策付诸实施以后，利益受到损害的集团，会自觉地抵制政策的执行，或者修改政策中不利于自身利益的部分，从而使政策实际效果与预期效果发生偏离。政策损害的利益越多，效果偏离的可能性就越大；反之，因为政策受益的人越多，偏离的效果就越小。因此，即使一项政策可能是以实现一小部分集团的利益为目的的，也必须考虑多数集团的利益，对于多数集团普遍关心的问题必须予以适当的解决，否则这一小部分集团的利益也可能是难以实现的。