二 课题文献研究的综述

国外学者对行政决策责任追究问题的研究具有相对悠久的历史，行政决策责任追究的研究大致是伴随着西方公共管理理论的产生而产生的，经过漫长的发展阶段，行政决策责任追究不仅在理论方面成果丰硕，而且在实践方面也成绩斐然。行政决策责任追究制度在西方国家已经成为不言而喻的政治生活常态场景，普遍建立了比较完善的责任体系和追究制度。

在西方国家，行政决策责任追究问题的研究从属于政府问责制度的建设领域。在西方学术界，问责被认为是现代民主治理的标志和公共管理中的核心概念。[9] 不过对于政府问责的研究并没有太长的历史。政府问责的研究兴起于官僚制与民主制之间持续的紧张关系，即如何理解现代民主政府中的责任问题。[10] 弗雷德里克（Friedrich）和芬纳（Finer）关于现代民主政府中的行政责任问题所进行的相关学术争论，就是这一研究兴起的著名标志性事件。不过，尽管二人研究的切入点有所区别，但是“谁对谁问责”和“对什么问责”则是两种不同路径共同关注的研究重点。弗雷德里克（Friedrich）和芬纳（Finer）之间的这场著名的学术争鸣，以及他们提出的责任和责任追究体系的时代命题，则为西方国家有关责任追究制度构建的基本问题奠定了坚实的基础。

有关行政决策责任的最早研究，可追溯到20世纪30年代美国学者巴纳德和斯特恩关于分权问题的论述，其后威尔逊、古德诺、罗斯、休斯、西蒙等都对此从不同的侧面进行了研究，提出了一系列学说和理论模型。从20世纪70年代以来，西方学者普遍将决策失误的界定、决策责任追究制度等作为重点内容进行学术研究，并逐步建立起行政决策责任追究的系统模型。如系统决策理论、公共选择理论等。20世纪80年代以后，伴随着新公共管理运动的推动，政府及其公务人员的责任明确以及强化已经成为西方各国行政改革的重要趋势。同时，一些经济学家对政府干预行为的局限性和“政府失败”的现象进行了深入的研究，认为这种政府基非市场化的集体决策，所造成的干预有很大的局限性，会进一步造成四个方面的“政府失败”。

总体看来，国外学者对于行政决策责任追究制度的关注，源于深嵌其中的特殊政治体制。学者们对于行政决策责任追究问题的研究不但历史久远，而且观察角度各异，多年的学术积累已经搭建起相对成熟的理论框架和学说模型。学者们集中讨论的问题主要是政府决策的失误成因以及政府决策失误责任追究的体系构建，在责任追究层面的研究也主要基于不同的问题方案、不同的考量标准和不同的分析框架，而集中于两个维度：“作为德行的责任追究”和“作为机制的责任追究”，使行政决策责任追究制度逐步完善并走向成熟。[11] 从Academic Research Library以及Google的学术查验结果看，在过去的10年间，国外文献中几乎没有从宏观角度对重大决策责任追究的制度价值、实践难题及解决方案的研究，更多则细致入微地探讨每一种问责关系有效实现的方式。

与发达国家行政决策责任追究制度的理论框架、学说模型以及制度实践相比，我国无论是在行政决策责任追究的学说理论方面，还是制度实践难题的因应方面，都还处于起始阶段，成熟的理论和扎实的实践都远未成型，甚至基本没有对西方文献进行过较为系统性的研究。

近年来，尤其是党的十八届四中全会以来，行政决策失误责任追究理论和制度领域，开始吸引不同专业背景的学者的目光，这些具有前瞻性和敏锐洞察力的学者们也相继公开发表或出版了不少相关论著成果。从学者们的研究看，可以从三个角度进行观察概括：

其一，国内权威政治学或行政学教材论著中，对于行政责任以及行政决策责任追究的思考和表述。这一层面的学术作品，对于行政决策责任追究制度和问题的研究，大多主体较为分散，未呈现体系性的研究成果。比如张国庆教授的《行政管理概论》、陈振明教授的《公共管理学》以及张康之教授的《公共管理伦理学》等，尽管偶尔涉及行政决策的责任追究问题，但是只是一笔带过，并未进行详尽和专门性的思考论述。在很大程度上，更多是体现出一种教材编写完满的需要，行政决策责任追究制度的表达，既不成体系看作行政管理体系的一部分，也没有进行准确清晰的界定。

其二，进入21世纪以来，西方对于问责制度研究的兴起和我国行政决策失误频现的困局，引起国内著名学者，如毛寿龙、宋涛、陈瑞莲等专家的强烈关注，学者们开始认真研读西方文献，并结合中国行政管理实践进行对策性的回应，相继公开发表了一些学术成果。从研究的角度看，这一阶段学者们的学术贡献主要是两个方面：一则，认真分析梳理了西方国家基于其特定政治体制和行政管理机制下的问责问题，引介了西方国家有关问责制度的构架和发展方向；二则，基于西方国家行政问责文献的学术思考，结合中国行政决策失误的复杂现实，进行了对策性的研究论证。

其三，作为一个新的领域和交叉课题，行政决策以及责任追究制度的研究也开始吸引行政法学者们的兴趣。相关的行政法学者或者交叉课题研究的学者们，对行政权力运行的规范化和法治化进行了深入思考，并对行政决策者责任追究制度开始深入涉及。如周亚越教授的《行政问责制度研究》、曹鎏的《行政官员问责的法治化研究》、伍洪杏的《行政问责的伦理研究》、刘熙瑞的《公共管理中的决策与执行》、卢剑锋的《行政决策法治化研究》、张创新的《中国行政问责制度研究》、杨寅的《行政决策程序、监督与责任制度》分别从问责理论、决策理论的角度，系统地研究了行政决策责任追究问题。

点滴溪流汇聚江海。大致从2003 年“非典”诱发的问责实践开始，有关问责制度的关注和研究，就一直游走在行政法学者们和政治学领域专家们的学术视野之中。而且，学者们对这一问题研究的热度一直呈现出上升的趋势，形成了政府问责、社会问责、网络问责、党内问责等若干热点研究领域，涌现出一些核心学者和研究机构。但是，学者们的最初研究主要采用了传统的文献综述的方法。中共中央和国务院于2009 年印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，再次深入推进了我国问责制的规范化发展，也再次激发了学者们的研究志趣。在党的十八届四中全会前后，尤其是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布之后，在“让失责必问成为常态”的原则指引下，关于问责的研究再次出现“爆炸式”增长。这之后的文章大多按照党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，就“完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”等制度建设的合法性、合理性及适用性等问题开展回应性论述。以关保英教授、张淑芳教授、韩春晖教授、夏金莱教授为代表的中青年学者在《中国法学》《政法论坛》《法学评论》等重要期刊先后公开发表学术文章。如关保英教授的《行政决策终身责任追究研究》、张淑芳教授的《行政决策失误的责任追究探讨》、韩春晖教授的《行政决策终身责任追究制的法律难题及解决》、夏金莱教授的《重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的视角》等，对行政决策责任追究从不同的侧面进行了深入的学术研究。研究政府决策问责的课题也开始出现，如谷志军博士的《政府决策问责：理论与现实》在2016年初由浙江大学出版社出版。此外，专门论述重大决策责任追究的硕士学位论文也分别在暨南大学和兰州大学出现。这些优秀中青年学者所贡献的智慧，对于行政决策责任追究制度的完善与发展具有启发意义，引领着行政决策责任追究制度的研究逐步走向深入。与此同时，国内学者的研究在全面繁荣的背后，也存在比较明显的研究领域碎片化、分散化，研究队伍学术资源的整合能力不足、学术研究视角狭窄、对行政问责共性问题的学理性建构不足以及缺乏本土化理论创新等突出问题。[12] 对于国外问责理论的引介与论述也尚不足以支撑中国重大决策责任追究的制度现实，未能实现理论和实践的有益互动。