一 课题研究的基础意义

问题是时代的声音。建设法治中国，必须从当前形势和任务出发，坚持问题导向，着力破解制约法治建设的深层次问题。面对这些颇显严峻的深层次问题，不能寄希望于地方政府自发自觉，正如邓小平同志深刻指出的那样，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，[4]“制度具有根本性，制度可以改造人”[5]。这就要求我们在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。因此，本书的研究具有重要的理论意义与现实价值。

首先，行政决策责任追究问题的研究具有重要理论价值。“理论的作用主要在于：作为研究的框架；为具体的知识项目提供组织架构；揭示出看似简单的事件的复杂性；过去经验的重组。”[6] 在行政法学意义上，行政决策是一种未型式化的行政行为，从性质上是看一种指向性行为，对于行政行为的正确作出和良性运作有着宏观的指导作用。因此，正确理解和准确把握行政决策的行政法学意义，对于推进行政决策过程的健康运行有非常重要的基础性功能和积极意义。不过，囿于学术视野的局限和行政决策的传统因袭，行政决策历来很少受到行政法学者的关注，也因之罕见被纳入行政法学者研究的视野之中，致使行政决策责任追究理论研究缺位，进而导致实践中行政决策责任缺失理论的指导。而且由于缺乏配套制度的支撑，行政决策实践中的失误频频，腐败现象滋生蔓延，造成极大的负面影响。

我们认为，行政法学界对行政决策及其责任追究制度所持的轻视态度，不仅不符合我国行政决策在人们心目中的习惯性权威，而且也背离了现代法治政府、责任政府的价值理念。为积极有效地回应社会需求，保护当事人的权益免受行政机关侵犯，给予行政决策制度应有的理论关怀，将行政决策纳入行政法的调整范围，赋予这一“缺失行政法色彩”的公共行政方式以勃勃生机，已成为行政法学界的当务之急。[7] 以公共性维度和他者视角，结合我国行政决策责任追究的实践，认真汲取和有效借鉴西方国家的理论成果，探索适应我国国情的行政决策责任追究制度，不但可以减少行政决策的失误，也可以倒逼决策质量的提升，对于实现我国行政决策过程的法治化具有重要的理论价值。

其次，行政决策责任追究法治化的研究具有积极的实践意义。处于新时代重要战略机遇期的中国，不仅需要全局性的法治保障，更需要变革性的创新动力。“准确把握所处时代的根本问题和发展趋势，用融通中外的理论框架和学术话语体系形成对于中国实践、中国道路的解释力、支撑力和引导力，已成为中国理论界学术界亟须研究和应对的紧要问题。”[8]

在2019年《重大行政决策程序暂行条例》正式颁行前后，全国17个省级政府和23个较大的市都相继出台了规范重大行政决策程序的规章。不少地方如武汉、四川、上海等不同地方、不同部门和不同层级进行具体探索，也纷纷出台了重大决策终身追责的细化方案。但是，这些制度建设毕竟仍然处于起步阶段，决策失误的严格界定及其责任追究的内在机制等问题亟待完善，已有的规定或者办法客观来说还比较散乱、层次也比较低，并没有建立系统的、有效的制度安排，尚不足以有效保证行政决策责任追究走出既有的实践困境。因此，深入研究从制度上保证不发生或者少发生决策失误，保证行政决策责任追究沿着法治的轨道顺利实现，是一个公众普遍关注并事关改革、发展、稳定全局的大问题。对于中国行政决策责任追究制度的研究由此而具有积极的现实意义。