第一章 导论

第一节 研究的缘起与意义

一 研究的缘起

当中国的经济社会改革走过30年时，我们惊然发现有关农村的土地制度改革，以及农村的走向再次成为整个社会所关注的焦点。[1]土地问题之所以再次引发社会广泛关注，在于2007年十届全国人大五次会议表决通过的《中华人民共和国物权法》，以及其后于2008年十七届三中全会所通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以来，中央有关农村土地的一系列政策再次触及了农村土地产权的深层制度问题——将农村土地承包经营权定义为一种用益物权，并强调要赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权。也正是在这个意义上，不少媒体认为，以农村土地集体产权制度改革为核心内容的第三轮土地改革即将拉开序幕，并将为中国的改革开放释放出更为持久、巨大的改革动力，其意义并不亚于20世纪50年代的“土改”以及80年代的家庭联产承包责任制。[2]

农村土地产权制度之所以提上政府的改革日程，除了一些主流经济学家从“产权—效率”的角度，强调赋予农民更大的土地产权有助于提高农业的产出效率外，一个重要原因还在于，进入21世纪以来，随着农村土地价值不断凸显，农村地权冲突数量急剧增多，并严重影响到农村社会的稳定。于建嵘曾对世纪之初的农村地权冲突进行过较为全面的统计，结果显示，“2004年1月1日至6月30日，央视焦点访谈栏目收到反映土地问题的电话和声讯有15312件，占总数的24.5%，占‘三农’问题的68.7%；自2003年8月以来，央视新闻评论部在收到并已分类的4300封观众来信中，有1325封涉及农村土地争议问题，占已处理来信的30.8%；在2004年6月15日至7月14日对720名进京上访农民的问卷调查中，上访原因涉及土地的问卷有463份，占有效问卷的73.2%”。[3]史卫民较为详细地列举了当下农村土地纠纷的类型，认为这些纠纷在类型上包括因土地所有权引发的纠纷、因土地承包合同引发的纠纷、因土地征收补偿引发的纠纷，等等，并认为这些纠纷呈现了长期化、增多化、复杂化、多元化的发展趋势。[4]正是基于以上形势分析，有学者论断，“中国土地制度再不改革，将面临崩溃的危险”[5]。

正是农村地权冲突数量的急剧升温，来自制度经济学的产权理论（一般被称为土地制度改革的“右派”），认为当前农村土地集体产权制度背景下，谁是中国土地的所用者是含糊不清的，农户仅获得了土地的使用权，而在收益权与处置权上具有不完整性。而这恰恰为各级政府以“所有者”名义侵犯农民的土地使用权及分享土地的收益权留下了制度空间。也正因此，农村的土地产权制度是农村地权冲突的深层次诱因，要从根本上解决当下农村大量的地权冲突，就需要“还权赋能”，使农民拥有完整的土地产权，真正享有使用、收益和处置三权完整的土地产权。[6]而以杨小凯、文贯中等为代表的一些华裔经济学家，甚至明确提出要实行土地私有化。[7]

但与这一观点针锋相对的是，来自“左派”的观点则认为当下农村的地权冲突数量剧增，无关当前农村的土地集体产权制度。其在本质上根源于21世纪以来加速的城镇化进程以及国家取消税费、粮食直补等惠农政策的实施，带来了农村土地价值的凸显。当前农村地权冲突更多的只是土地价值凸显后的利益之争，而与农村土地集体产权制度之间并无直接关联。[8]更进一步，持类似观点的学者还强调了当前农村不具备土地私有化的基础条件，认为在现有“强国家—弱社会”格局未变的背景下，土地私有化将会带来严重的土地兼并，一方面使大资本与乡村干部成为农村的大地主，另一方面乡村的弱势者将被迫出让土地而成为游民，进而影响中国社会的稳定。[9]贺雪峰同样反对土地私有化，但其依据与前者略有不同，主要认为“给农民更大的土地权利仅仅保护了一小部分土地征用中的城郊农民（约占农民总数的5%）的利益，却严重地影响了中西部农村地区95%的农民的农业生产与村庄公共品供给”。[10]

当下农村地权冲突不断严峻的形势，以及由此所引发的关于未来农村土地产权制度改革方向的“大讨论”，激发了笔者的研究兴趣，也赋予了写作本书的现实意义与理论意义。由于各自的观察视角，以及学术信念的差异，上述各种关于农村集体土地产权制度改革观点之间的差异，甚至对立，已经呈现了一种“公说公有理、婆说婆有理”的局面。而笔者认为，与其在理论和理念上论争，不如通过具体的田野研究，回到实践中去“还原”农村地权冲突事实本身，因为个案研究的长处恰恰在于，对一个社会内部各种事件之因素、张力、机制与逻辑的展现，揭示出“看似简单之事背后的复杂之理”[11]。正是鉴于此种认识，本书希望借助于一个微观治理单元（一个东部发达地区的欠发达乡镇）内近十年来各种地权冲突的个案研究，了解当前农村地权冲突的特征类型、生成原因、调解机制等内容，以期加深对于当下农村地权冲突的认识。进一步，本书还尝试通过引入“土地产权制度”与“农村社会结构”双重解释因素，实现对当前农村各种地权冲突发生原因的立体式理解，从而真正厘清农村土地集体产权制度在当前农村地权冲突事件中的作用与地位，既为当下农村土地产权制度改革的大讨论提供一个更为清晰且具说服力的事实论据，也为当前中国农村集体土地产权制度改革的具体走向提供一些前瞻性思考。

二 研究的现实意义与理论意义

研究缘起中已对本书的现实意义与理论意义进行了简要介绍。在此基础上，如果要对这种意义进行更为充分的论述，可以从如下几个方面进行把握。

首先，从保持农村社会稳定的角度来看，当前中国正处于社会的急剧转型期和社会矛盾的多发期，妥善解决各类社会矛盾，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的应有之义。相较于其他农村社会矛盾而言，目前农村地权冲突具有数量普遍（各种统计数据均显示地权冲突数量十分庞大）、原因多样（既有一些由历史遗留问题所引发，也有一些因政策问题所导致，还有一些是由于农地政策法规的不完善以及基层治理主体的权力滥用等所导致）、类型复杂（既有土地所有权引发的冲突，也有土地承包、土地流转、土地调整等引发的冲突，还有因为土地征收中收益分配引发的冲突等）、主体多元（既包括了农户与农户间的冲突，还包括了农户与村级组织、基层政府部门、工商资本等之间的冲突）、规模性与危害性大等多方面的特征。[12]因此，从保持社会稳定、建设和谐社会的角度来讲，对当前农村严峻的地权冲突进行深入研究，将有助于深化对于农村地权冲突的认识，并为更好地化解和预防这类冲突，维护社会稳定提供政策建议。

其次，如果说改革开放30周年之际，有关改革向何处去的大讨论[13]，说明改革已由初期的“帕累托改进”期，进入了中期的利益增损博弈期，整个社会有关改革共识的缺失，表明了中国的改革正在进入深水区，则同样可以据此认为，当前农村地权冲突数量激增，以及由此所引发的有关农村土地产权制度改革方向的大讨论，也凸显了当前整个社会对于新一轮土地制度改革的方向缺乏基本共识，同样表征着当下农村的土地产权制度变革步入了深水区。也正因此，在当下通过对一个微观治理单元内农村地权冲突的类型、性质以及冲突原因、变迁历程等的深入细致分析，以及对农村地权冲突与农村集体土地产权制度内在关联性的透视，将更有助于回答当下农村土地集体产权制度是否需要改革，以及如何改革等重大现实问题。

再次，如果说由再分配体制迈向市场体制的经济转型是当前中国社会转型的最重要特征，而产权制度改革——由国家（集体）所有的模糊产权向更为清晰化的私人产权过渡——又是这场改革的核心，那么，同样可以引申认为，农村土地产权制度改革及其与之共变的农村社会结构转型将是未来一段时间内农村改革与发展不容回避的重大问题。但仔细分析当前有关农村集体土地产权变革的诸多研究，可以发现，基本都是从“产权—绩效”的经济视角切入，而鲜有研究注意到农村土地产权制度转型与农村地权冲突、农村社会结构转型间极其复杂的内在关系[14]；也并未过多地关注到农村集体土地产权制度建立以来的若干制度调整，对于农村社会结构转型所带来的深刻影响，以及农村社会结构转型所形成的对于当下土地产权制度改革的倒逼压力。基于此，本书拟以家庭联产承包责任制改革以来30余年内的农村地权冲突为切入点，通过引入“制度—结构”互构的分析视角，以期能在理论上重新诠释当下中国农村土地集体产权制度改革与农村社会结构转型之间极其复杂的内在互构关系及其逻辑机制。