知识—认知共同体与东亚地区公共卫生治理
——中日合作的必要与前景[1]
一 引言
2020年年初，突如其来的新冠肺炎疫情给东亚地区带来了巨大挑战，日本、韩国与新加坡等东亚国家都成了中国以外确诊病例数量较多的国家。这样的情势也正反映了近年来东亚地区经济社会一体化空前深化的客观事实。回顾历史，东亚地区一体化源于危机，1997—1998年的东亚金融危机凸显了仅仅依靠国际货币基金组织（IMF）等传统全球多边金融机制并不能有效地防御和应对东亚地区发生的经济危机及由此派生出来的社会危机。因此在东亚金融危机中，以东盟与中日韩（10+3）为基本框架的东亚合作机制应运而生。尽管日本提出的东亚货币基金组织（Asian Monetary Fund）因各种原因没有能够实现，但是就金融领域而言，此后成立的清迈倡议及后续的各种地区性安排逐步完善。1999年，中日韩这三个东亚最大的经济体又开始探索三国合作的机制性建设。21世纪前10年，以东盟经济共同体与东盟—中国、东盟—日本自由贸易协定等为代表的地区自由贸易合作机制建设也取得了很大进展。在此基础上，东亚国家还建立了各种功能性的地区合作机制以及各种层级的磋商合作框架，其中最重要的是将东亚国家首脑聚集一堂的东亚峰会变成常规性年会，这对于东亚地区合作的机制性建设起到了极其重要的政治引领作用。[2]从过去20多年东亚合作的历程来看，东亚地区长期以来由于殖民主义、冷战对峙造成的相互之间长期不了解、不熟悉以及依存度低的状况，正是在危机发生后“转危为机”的过程中有了改善，东亚国家间增加了相互理解和依存。尽管东亚国际关系还存在各种问题，但至少可以说比起30年前，这个地区相互之间的交往和了解、利益攸关以及命运相连已经在质和量两个方面都发生了飞跃。全球化和地区一体化是历史发展的潮流，正如20多年前亚洲金融危机后东亚国家没有关闭一体化的大门而是进一步通过地区一体化来化解风险一样，各国同样不可能因为疫病的传播而关起门来，疫情的地区内传播恰恰反映出在这个高度依存时代，需要进一步通过深化地区合作来化解风险以及抓住机遇努力培育和构建东亚公共卫生治理和命运共同体的地区认知。
现有的公共卫生治理研究大多集中在国内以及全球的层面，地区层面的公共卫生治理的讨论还较少。[3]由于地理相近以及全球化、地区化的发展，东亚国家与地区间的经济依存紧密、人员流动相当频繁，尽管东亚地区公共卫生治理的研究尚未得到应有重视，但也已经有一些知识积累。然而，现有研究主要以医学和流行病控制视角分析为主，[4]从国际关系视角分析的研究存在以下三个方面的不足：第一，不少研究属于对东亚公共卫生合作的历史演变和现状的描述，普遍缺乏理论视角和实证分析。[5]第二，一些从全球治理和全球化的理论视角分析公共卫生国际合作的文献普遍偏重相关理论综述和全球卫生治理历史回顾，尽管对东亚地区公共卫生治理与合作有一些涉及，但没有进行充分理论探讨和实证分析。[6]第三，存在一些以区域公共产品、多边主义等理论视角分析东亚卫生合作的研究，但大多数集中在2010年之前，对中国在成为世界第二大经济体以后对于东亚公共卫生秩序影响的分析不足。[7]
与有明晰上下关系的中央—地方政府体系和以强制执行力为基础的国家治理不同，国际治理需要在地区国家之间构建以相关科学知识共识为基础的地区性知识权威及以政治和社会舆论认知共识为基础的地区性认知权威。从该意义上说，这一研究和探讨首先是一个知识创造的进程。同样，面对重大国际公共卫生危机，学术界有责任积极主动地以上述问题意识推动知识日程（intellectual agenda）的地区建构，并且与政策界及其他社会各界开展知识对话和互动，以公共卫生为突破口推进东亚地区共同体建设。下文将从知识和认知的新视角出发，探讨东亚公共卫生治理机制的理论与政策问题。
二 知识—认知共同体与国际治理
冷战后，随着全球化空前发展，全球治理（global governance）已经成为政治精英、国际关系学术界与主流媒体话语体系中不可或缺的关键词。尽管学术界对于如何界定全球治理不断做出努力，然而至今似乎仍未有一个标准定义。[8]这里，无意为全球治理定义提供新的版本，但认为在开展东亚地区公共卫生治理的讨论之前有必要就治理在国际层面和国家层面的不同点进行理论探讨，在此基础上提出地区治理机制建构背后的知识和认知的关键作用。既然有治理，那就自然会有“治者”和“受治者”。显而易见，权力（power）可以带来有效的治理，从这个意义上来说，治理可以被理解为通过规则、结构和机制来指导、规范和控制社会生活。[9]在以主权为基础的国家体系下，一个国家在本国领土内可以通过行政权力特别是强制力（coerciveness）来维持社会秩序稳定，这可以说是国家治理最为突出的特点。[10]国际社会和国内社会的最大区别在于不存在一个具有强制力的世界政府，这决定了国际治理的基础很难根植于权力。[11]国际治理需要动员不同主权国家通过合作来维护国际秩序稳定，其与国家治理最大的不同之处可能就在于“与强制力的脱钩”，[12]合法性更多地依赖权威（authority）而非权力。在一个没有世界政府的国际社会中形成权威相当困难，尽管霸权国家可以依靠超强的物质权力建构共识，但由此形成的权威往往不可持续。戴维·贝尔（David V.J.Bell）认为权威需要通过沟通而被激活（activated by communication）的对于指令的遵从（compliance）。[13]换言之，权威不可能完全依靠强制力获得，而主要是通过互动建构一种信念体系（belief system）并在此基础上产生行为的合法性。正如有学者指出的那样，国际治理上的权威很大程度上是关系性的（relational），并且需要依靠各种网络渠道构建。[14]笔者认为，不同于国家治理主要依靠垂直的权力基础，国际治理主要通过构建水平的网络（network）来构建被认可的跨国信任体系从而树立和维护权威。这就需要引入知识因素（epistemic element）。笔者认为，包括东亚地区公共卫生治理在内的功能性领域国际治理能够有效并且有持续性需要两个层面的与知识相关的共同体（epistemic communities）：一个是传统国际关系理论意义上以专业知识为基础的专家网络知识共同体（knowledge-based epistemic communities）；[15]另一个则是超越上述专业知识、通过跨国合作解决功能性难题的更加一般性的跨国共识认知共同体（perception-based epistemic communities）。上述两个共同体是互惠协同的关系：没有前者，后者在相关功能性领域的合作的地区政治共识和社会舆论认知就会因为缺乏科学知识权威的背书而失去知识合法性；没有后者，相关领域的知识共同体就会缺乏政治和社会支持动力，从而很难从知识共识转化为政治和社会舆论认知共识，知识共同体本身也就很容易被边缘化。基于上述理论思考，笔者认为要确保东亚公共卫生治理的有效建立和持续运转，根本在于建构地区层面的知识—认知两个共同体。
三 为什么需要地区层面公共卫生治理机制
尽管地区主义研究在国际关系领域中一直是一个重要议题，然而介于国家治理和全球治理之间的地区治理长期以来并没有得到足够重视，这是因为地区治理既不存在类似于以主权国家内部强制力量为基础的国家治理那样具有执行力的政治权威，也没有类似于应对人类共同挑战的全球治理的道义权威。同样，目前对公共卫生领域治理的研究和探讨也大都集中在全球和国家层面。要说明为何需要地区公共卫生治理机制，就必须首先说明全球和国家层面的局限性以及地区治理机制不同于前两者的特点及其存在的必要性。
第一，地区公共卫生治理机制能够弥补以世界卫生组织为核心的全球公共卫生治理机制的不足。作为联合国系统下的专门性组织，世界卫生组织毫无疑问在全球公共卫生治理中扮演着重要角色，它拥有194个成员并在世界各地设有地区和国家办公室。然而，世界卫生组织在应对发生在世界不同地区的公共卫生问题时具有明显的局限性。《世界卫生组织宪章》中开宗明义地指出其宗旨为“使全世界人民获得可能的最高水平的健康”，[16]这就意味着世界卫生组织的工作重点首先要向那些卫生健康脆弱地区（如非洲）倾斜。2015年9月25日，193个国家通过了《联合国2030年可持续发展议程》，设定了可持续发展目标，卫生健康是其重要组成部分。然而，当前全球公共卫生治理面临的最大挑战在于各种新的议程、构想与框架不断扩散，这些又往往因为缺乏一以贯之的规则和程序造成发展中国家在构建国内卫生体系上的混乱和缺乏效率。[17]世界卫生组织的关注重点是全球范围内的公共卫生议题，覆盖面很广，很难对如此多样化的各个地区发生的公共卫生问题保持关注和跟踪，这个短板就需要有地区性公共卫生治理机制作为补充。
公共卫生问题由于其广泛的关联性，具有跨领域和跨部门综合议题的属性。世界卫生组织作为联合国专门性组织，人员构成和知识基础主要集中在卫生医药领域，其与具体国家对接的时候往往也通过卫生部门，而卫生部门在各国国内权力结构中往往处于弱势地位，这就意味着在非危机时期，世界卫生组织的建议转化为国家层面政策偏好和执行效率可能会受损。与此同时，各国在国家公共卫生治理层面往往需要协调卫生、经济、金融、司法、执法、出入境、海关和环保等多个领域，形成联防联控机制。这实际上就产生了全球层面与国家层面在对接过程中的不匹配问题，从而影响了公共卫生领域国际协调的质量。然而，我们又不可能要求世界卫生组织发展成为能够提供联防联控机制的综合性、全球性组织，地区性公共卫生治理机制则可以减少上述不匹配。以东亚地区为例，尽管在公共卫生领域的地区性安排主要是紧急对应型（如严重急性呼吸道综合征和人感染禽流感暴发后的东盟与中日韩卫生部长特别会议），[18]而且存在缺乏与其他领域协调的问题。然而，随着东亚地区一体化整体推进，各个功能性领域的合作机制犹如雨后春笋般出现，这本身为东亚地区性的公共卫生治理朝着跨领域、跨部门的地区性联防联控机制发展提供了基础。
第二，地区公共卫生治理机制一方面可以为国家公共卫生治理体系提供及时的外部压力和动力以促进国内机制的改善和创新；另一方面也可以及时将国内层面的准确信息、有效经验反映到国际层面，对于构建有利于增强国家治理层面的执行信心的国际性认知环境产生很大作用。地区公共卫生治理机制不同于全球治理机制的一个重要特征就是能够产生地区国家之间即时性的相互“横向比较”（horizontal comparison）效应。在公共卫生危机发生后，各国国内的行政单位会首先了解自己的邻省、邻市县是怎么做的并同自身相比较，知晓哪些地方他们能做得好而自己做得不好、哪些地方自己做得好他们做得不好，同样这种比较会在地理上相连、文化相近的地区国家之间出现，这在此次新冠肺炎疫情中体现得尤为明显。这种比较实际上是对各国国家治理和地区治理提出了更高的要求，地区公共卫生治理机制如果能够及时将压力转换为动力，总结和分析比较的结果，以科学为基础努力推动地区层面关于改善公共卫生新思路、新办法的新知识和认知共识的形成，就可以让各国取长补短、及时提升专业化水平和相互协调合作的意愿。
上述基于比较基础的知识和认知的再创造不是以抹黑或者单纯批评某个国家为目的，而是要在肯定成功经验的同时，认真分析不同情况下的具体适用性问题，在一个国家内的好做法并不一定能够让另一个国家照搬。例如，中国在此次抗击新冠肺炎疫情过程中强有力的国家动员[19]以及对口支援[20]的做法效果显著并受到国际社会肯定，可供其他国家参考，但是否可以完全复制则需具体问题具体分析。此外，地区公共卫生治理机制及时肯定地区国家内部以及国家之间在实践中的成功经验和有效做法，可以极大减少错误信息（misinformation）的扩散，为各国决策者在改进国家治理和推动国际合作方面创造良好的外部舆论和社会氛围。这个过程也是一个凝聚地区认知共识的过程。
综上，地区公共卫生治理机制的权威性不在于获得国家治理层面的强制力，也不在于争取全球普遍的道义力，而在于努力构建以地区专门知识为基础的专家网络知识共同体以及在此基础上的地区政治和社会认知共同体。缺乏政治和决策者的认知共同体很难为上述知识共同体提供持续性的政治动力；缺乏有利的社会舆论认知共识则会让知识共同体在社会层面上的沉淀变得更加困难。地区公共卫生治理机制的发展方向应当是建立一种地区性的协调性权威（coordinating authority），以建立和创新地区知识和认知共识为目标。这些共识一旦成为地区性规范就会进一步内化（internalization）到各国内部治理体系，深入决策和执行系统，从而有利于各国强化地区认同（regional identity）。到那个时候，地区性的联防联控、群防群控就会变成自律性的行为。
四 知识共享、认知共建与东亚公共卫生治理机制
国际公共卫生治理机制主要包括平时的监控预警机制和非常时期（危机）的防控机制两个部分，东亚公共卫生治理机制也不例外。要让这两个支柱起作用不是只靠建立制度措施就可以实现，关键在于能否有效和及时地实现知识共享和认知共建。
第一，传染病医学防疫学科领域专家层面的知识共同体的建立是实现知识共享的基础。无论是在监控预警还是防控阶段，有关疫情疾病的相关信息就是最直接的知识来源。如果说过去的相关信息太少的话，随着互联网与社交媒体的发展，公共卫生领域在信息提供上不是太少而往往是过多，多种渠道的信息实际上并没有解决信息提供的可靠性问题。相反，信息提供者的多样化常会带来不正确信息的扩散，造成高质量的疫情疫病信息提供不足。公共卫生领域信息提供的核心在于可靠信息（reliable information）的共享。[21]
其一，要及时否定和排除错误信息，通过建立地区层面的专家网络构建东亚地区公共卫生信息知识权威。例如，构建东亚流行性疾病错误信息公布平台，汇总流行在各国的各种不实消息并交给这个地区组织统一发布，增强正规渠道消息的权威性，减少谣言和错误信息造成不必要的地区恐慌和地区国家之间的相互猜疑以及社会污名化（social stigmatization）[22]带来的负面效应。
其二，构建东亚公共卫生知识交流互动的权威专家平台可以缓解过度依赖欧美知识平台所造成的延误知识共享和创新问题。当前东亚地区在知识领域高度向欧美看齐，以能够在欧美英文刊物上发表论文作为默认的学术评价标准。诚然我们需要承认欧美在知识建设和传播上仍然是世界的主流，然而知识上过度的欧美至上主义倾向客观上减弱了东亚地区知识共享和共识建构的速度和动力。在此次新冠肺炎疫情中，包括中国在内的东亚国家的专家争先恐后地在欧美期刊上发表研究成果，或者争取尽快与欧美同行进行知识交流。这样的做法并没有错，然而东亚国家之间横向的知识共享、知识共创实际上很少，欧美的研究机构和期刊有其自身的评价标准和选择取向，东亚国家的一些研究成果和知识产品可能会遭到排斥。例如，钟南山在2020年2月27日的记者会上就坦言其团队的研究论文被欧美期刊拒绝。[23]日本公共卫生专家押谷仁（Hitoshi Oshitani）在接受采访时就明确强调，中国武汉应对疫情的主要障碍不是技术不够，这样大面积的疫情放在任何国家都会出现能力不足的问题；武汉是一个现代化城市，并非因为医疗设施和技术落后才造成疫情扩大。[24]如果存在一个东亚有关公共卫生的权威知识平台，那么本地区的专家就可以及时发表和交流他们的研究成果，这会成为东亚公共卫生知识共同体建构的重要表现。
其三，专家知识共同体可以加速共同研制疫苗和开发新药的速度。尽管西方世界在卫生医药领域长期领先，但也要看到东亚国家已经取得很大的成就和进展，问题在于知识上的西方中心思维使得东亚国家在医药方面横向联系不强。中国在很短时间内确认毒株基因序列，并研制出快速检测试剂盒，[25]说明中国在卫生医药领域的能力建设已经具有一定水平。事实上，本地区的发达经济体——日本、韩国和新加坡——在卫生医药领域都具有一定实力，如果能在知识共享和创新上强化横向联系、构建立足本地区的知识共同体，则会具备巨大潜力。以此次疫情为例，在中国处于高暴发期时，东亚国家对中国的援助以赠送防护服、口罩和募捐等方式为主。但随着地区性扩散扩大开始进入新阶段，中国的经验对于其他国家抗击疫情和治愈病患有了重要价值，特别是目前中国已经有治愈大量病患的经验，对于老龄化程度较高的东亚其他国家来说，及时分享经验具有重大现实意义。如果以中日韩为代表的东亚卫生医疗能力最强的国家携手尽快开发出有效治疗的药物和疫苗，将是对地区和人类福祉的重大贡献。中国国务委员兼外交部部长王毅在2020年2月26日晚同日本外务大臣茂木敏充通电话时指出，两国可进一步加强卫生部门和专家层面的交流，密切疫情防控、医疗救治和药物疫苗研发等领域合作，并积极探讨在多边框架下加强国际公共卫生合作。[26]
第二，东亚地区政治和社会层面的认知共同体的构建，对于上述知识共同体的可持续性和有效性将提供至关重要的政治引领力和积极的社会舆论环境。公共卫生知识共同体对于疫情疫病的信息而言是重要的知识来源，但更为重要的是对于这些信息的分析及传播，这方面的缺失与不足将会对国家、地区甚至全球产生与恐怖主义、跨国犯罪和经济制裁相当的巨大损失。公共卫生的跨领域综合性课题属性决定了相关信息的分析结果和传递、传播方式会对社会经济政治等领域造成巨大影响，在这个过程中东亚地区政治和社会舆论层面的认知共同体的构建对于减少过度恐慌、维护地区可持续发展具有重要意义。正如有学者所指出的那样，国际组织要在卫生危机中真正起作用，需要对获得的各种信息进行“过滤”和仔细评估而非直接释放。[27]
当然，关于疫情疫病的相关科学性信息应该由上述专业领域的知识共同体提供，在这个基础上政治决策精英需要及时沟通和协调对应措施。由于应对公共卫生危机的强制力措施（如出入境限制和强制隔离）主要由主权国家实行，目前这些措施基本上是各国根据疫情发展情势自我判断的结果。如果东亚国家政治和决策精英能够努力塑造持续性的沟通和协调的习惯，那么就很可能在引领国际公共卫生领域相关应对措施的规范建立方面取得突破。在此次新冠肺炎疫情中，中国领导人和外交部部长主动与各国特别是东亚相关国家领导人进行电话会谈，在引领地区政治精英对于疫情的认知共识的构建上具有积极意义。正如中国领导人指出的那样，要主动回应国际关切，“促进疫情信息共享和防控策略协调，争取国际社会理解和支持”。[28]与此同时，公共卫生危机的解决需要良好的社会和舆论氛围。应对疫情的最大挑战在于如何战胜恐惧，因此如何在国际舆论上树立能够战胜疫情的社会信心极为关键。东亚地区主要媒体的报道和评论文章对于塑造社会准确认知疫情情况和理性预期疫情发展上发挥着重要作用。从此次新冠肺炎疫情的情况来看，一些西方媒体的报道呈现出种族主义色彩，东亚国家的主要媒体报道则基本上理性客观，但东亚在社会舆论上的横向联系不够紧密，很大程度上还没有形成地区性的社会舆论合力。事实上，带有种族主义色彩的“黄祸论”不仅针对中国，整个东亚都是潜在的受害者。[29]如果东亚社会和舆论能够在公共卫生方面有意识地建构认知共同体，将会对政治认知共同体和专家组成的知识共同体提供有利的社会和舆论环境，形成协同联动效应。
东亚的一个重要特点是多样性，各国在社会制度、人口数目以及经济发展程度等方面相差很大。这意味着东亚在公共卫生领域合作上无法搞一刀切，只能适应现实尽可能地确立具有包容性的日程。此次疫情暴发后，作为第二大经济体和世界人口第一大国的中国在医疗资源调配、经济实力和动员速度上都体现了巨大的决心和能力，也为世界其他国家防疫提供了重要的黄金准备期。与此同时，很多东亚国家由于条件所限并不一定具备这样的实力和条件，疫情如果首先发生在经济和社会基础相对薄弱的国家，后果难以预料。因而，东亚公共卫生领域地区合作的一个重点就在于如何帮助本地区的脆弱国家（vulnerable states）尽快建立相应的能力和危机时期地区援助机制。正如此次疫情中，我们看到，由于抵抗力较弱，患有基础疾病的人和老年人里重症与危重症病例比较集中，他们是各国国内的“脆弱人群”，对于地区社会内的“脆弱成员国”也要以同样的心态去关心和爱护，这将是最终实现地区命运共同体的重要路径。
五 东亚地区知识—认知共同体与中日合作
作为世界第二、第三大经济体，中日两国合作的质量和速度对于东亚地区在公共卫生领域建立可持续的知识—认知共同体、凝聚地区知识和认知共识以及推进新一轮的东亚一体化扩展和深化具有风向标作用。
第一，中日两国在卫生领域的发展成就与共同经历能够为双方构建东亚地区公共卫生治理和规范合作的知识和认知共识提供共同的思想基础（ideational basis）。现代国际公共卫生体系最初源于殖民国家为保护自身安全防止殖民地所谓的病疫进入的想法，背后实际上体现了西方卫生对非西方不卫生的基本思维框架。尽管殖民主义已经成为历史，然而国际卫生治理理念很大程度上仍然存在很多西方国家以自己标准改造非西方的信仰。日本作为唯一成为发达大国的非西方国家，其卫生健康领域的成就证明了非西方经验的有效性。日本前首相桥本龙太郎（Hashimoto Ryutaro）访问非洲时曾说，日本人的平均寿命从第二次世界大战后初期大约50岁延长到2013年的超过80岁，是日本国家再建设过程中遭遇了很多的失败后才有的成果：一是全民医疗制度普及，二是自来水的普及，三是消灭寄生虫。[30]他还特别指出，日本对发展中国家在公共卫生方面的帮助，包括环境、农业甚至厨房改造等都有很多经验，在这些领域日本完全可以同欧美竞争。[31]与此同时，中华人民共和国成立以后在卫生健康领域同样获得了空前改善，中国人的平均寿命从1952年的35岁增加到了1985年的68岁。[32]全国第六次人口普查结果显示，2010年中国平均预期寿命进一步提高到了74.83岁。[33]作为世界上最大的发展中国家，中国在卫生健康领域获得的成功同样惊人。中国和日本在第二次世界大战后复兴的道路上实现了卫生健康巨大成功的共同经历，为双方能够以对方听得懂的共通话语在探讨非西方世界在公共卫生领域的经验上有着天然知识基础，这也为进而构建东亚地区的知识和认知共识提供了便利条件。
第二，第二次世界大战后日本在东亚地区知识能力和知识网络建设方面发挥了中心作用，走向复兴的中国也将在本地区知识和认知建构中发挥重要作用，双方的合作有助于加快东亚地区知识建设新时代的到来，为更多的“东亚智慧”和“东亚方案”提供智力支持。冷战时期，中国与包括东亚在内的外部世界长期隔绝。相比之下，日本在第二次世界大战战败后与东亚其他国家和地区的交往历史比中国长，尽管有日美同盟大框架的限制，日本还是在经济等功能性领域发挥着知识能力建设的领导力。例如亚洲金融危机后，在日本主导下亚洲开发银行开始构想建立的新的信息收集和分析机制是为亚洲构建金融早期预警体系（regional early warning system）知识创造的最初尝试。日本在亚洲金融危机后的地区性构想的努力实际上反映了日本更加倾向于地区性方式（regionally based approach）的认知基础。[34]正如一位学者所说，事实上东亚地区很多的金融和经济研究能力大多数是在日本的努力下建立起来的，这为东亚地区发展有别于美国的知识创造能力以及有效并适合自身的金融标准和经济政策提供了可能。[35]换言之，日本曾经是东亚地区推动形成知识共识的首要力量。[36]然而，过去十多年中国的迅速发展不仅从物质力量上带来了东亚地区格局的变化，同时也引发了知识领域的结构性变化。例如2008年国际金融危机后，中国积极构想并且推动建立了东盟与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO），总部设在新加坡，首任主任为前中国人民银行高级官员魏本华。该办公室实际上发挥着地区宏观经济政策性智库作用，主要职责是每季度提供监管报告，相当于早期预警系统。[37]可以设想，随着“一带一路”倡议的发展与亚洲基础设施投资银行的有效运转，更多带有中国智慧和中国方案的东亚地区性智库会不断出现。这意味着在和平发展的新形势下，中国对于地区合作的知识创造贡献增加，而中日两国如果在地区合作方面能够携手进行知识再创造，将会有更多以东亚为出发点的新想法和新实践。中日合作将会让东亚地区性知识有效性（knowledge validity）和政策合法性的建立更加容易，而作为本地区最具影响力的国家，两国在本国国内的实践对地区其他国家具有极大的说服力和示范效应。中日合作进行知识创造进而提出“东亚方案”并不是要推翻现有的国际秩序和机制安排，而是要因地制宜地创造新的标准设定和协调行动的领域，[38]与原有的在欧美经验基础上形成的标准进行对话和相互学习。
第三，中日在包括公共卫生领域的地区治理上的知识和认知共识建构过程中具有很强的互补性。与东亚地区的多样性相对应，中国国内发展也呈现出多样性，在卫生领域同样如此。正如习近平所指出的，中国卫生健康领域的挑战在于既面对着发达国家面临的卫生与健康问题，也面对着发展中国家面临的卫生与健康问题。[39]这说明中国是一个卫生问题的混合体，中国这种多样性本身就能为世界和地区公共卫生和健康的知识再创造提供重要的实证来源和基础。在东亚地区，高收入国家和低收入国家并存，在一国国内同样有高收入人群、低收入人群以及日益壮大的中等收入人群。这种多样性意味着在进行公共卫生健康教育上的重点和方式要有所区别。日本在高中收入人群关心的问题上可以提供有效的知识经验，中国则可以提供发展中国家关切的知识，中日在知识上的互补性是推进东亚地区公共卫生健康意识提高和知识能力共同建设的巨大潜力所在。日本曾经以自身从卫生落后国家进入先进国家的经验对中国提供过帮助。20世纪80年代末，中国小儿麻痹症流行，一年中多达9600人感染，日本在监控机制强化、病毒实验室诊断以及人才培养方面对中国提供了帮助。1993—1994年，中国已经实现了全国推广口服疫苗，有效清除了小儿麻痹症的流行。日本在帮助中国的过程中也获得了宝贵经验，并以此在世界其他地区扩展。[40]在20多年后，新冠肺炎疫情中，中国在检测能力和规模上已经超过日本，中国为日本提供检测试剂说明相关领域的知识流动已经不再是单向而是双向的。与此同时，在疫苗和新药开发上中日合作同样具有很强的互补性。长期以来，研发型制药企业集中在欧美国家，主要市场也在发达国家，这些企业前期大量投入研发出来的新药往往希望通过严格和长期的产权保护来收回成本，并为今后的研发提供后续资金。然而，广大发展中国家很难承受高昂的药价，使得药品进入鸿沟不断扩大。[41]如果中国和日本在新药开发领域能够合作，中国的巨大市场可以极大缩减收回前期开发投资的周期，从而缩短新药产权保护时间，进而让价格低廉的仿制药（genetic drug）可以尽快投放市场，惠及更多人口。新药开发本身就是知识开发和普及的过程，如何建立中日之间在疫苗和新药上的知识共同体对于东亚公共卫生治理极为关键。
第四，中日在构建东亚公共卫生治理机制过程中的知识和认知互动有助于日本外交知识基础朝着地区化方向转型，进而有利于促成中日两国外交政策知识基础趋同，为中日关系长期稳定构筑牢固的知识和认知基础。第二次世界大战后，日本放弃了战前追求军事大国的国家认同，重新定义战后日本新的国家认同，即“经济大国”。[42]冷战结束后，日本泡沫经济崩溃并陷入长期低速增长。21世纪后，中国经济总量超过日本，加之其他新兴大国的崛起，从20世纪70年代后形成的世界经济大国的国家认同出现动摇。在新的国际环境下日本要成为一个什么样的国家，成了日本政治和知识精英一直探索的重要课题。20世纪末和21世纪初，在以原联合国难民事务高级专员绪方贞子（Sadako Ogata）为代表的知识精英与小渊惠三（Keizo Obuch）、桥本龙太郎等政治精英的联合下，日本曾经一度试图将“人的安全保障”（human security）作为冷战后日本外交的知识基础，[43]而这一努力并没有持续下去，随着朝鲜核危机、恐怖主义和中日关系紧张，日本外交开始朝着强化价值观的方向发展。[44]尽管福田康夫（Fukuda Yasuo）在就任首相期间对上述价值观外交的转向进行了调整，强调日本、中国以及整个亚洲存在着相同的文化和知识基础，[45]时任外务省事务次官的谷内正太郎（Shotaro Yachi）等人提出了以日美同盟与亚洲外交的共鸣为基调的新的外交知识基础，[46]但随后由于日本国内政治动荡以及中日关系因为领土和历史问题恶化，日本在寻找新的国家认同旅程中强调价值观的倾向增强。[47]近年来，随着中日关系的改善，有关日本外交的知识基础的争论又重新开始。可以说，日本外交的知识基础目前正在朝着努力实现日本与西方国家价值观的共性与非西方发达国家的人的安全保障两大支柱平衡的方向发展。如果日本像前些年那样过度强调价值观，不仅会同东亚地区疏远，而且作为一个非西方国家在事实上过度强调价值观，会使日本同其他西方国家相比失去特色，也就降低了其在发达国家俱乐部内的存在价值。而人的安全保障则会突出日本作为非西方发达国家的经验，可以对发展中国家提供不同于其他西方发达国家的意见和建议，是日本外交潜在的价值根本所在。国际公共卫生是非常重要的领域，日本在这一领域一直比较积极。2000年在九州—冲绳举办的八国集团峰会上，日本第一次将传染病纳入峰会议程。2002年，日本又积极促成“抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金”的设立。2008年在北海道洞爷湖举办的八国集团峰会上，日本再次将强化卫生体系作为议题提出。2016年在伊势志摩举办的七国集团峰会上，日本在总结埃博拉病毒教训的基础上就国际卫生基金的运营方式进行了讨论。[48]中日在东亚公共卫生领域的合作并不应止步于功能性领域，而是要在合作中努力寻找双方在外交政策和对外关系背后的知识基础趋同点（convergence）。
六 构建相互关爱和共享的东亚地区共同体
东亚的地区建设一直在危机中发展，我们看到东盟在越南战争中诞生，就是为了避免发生越南战争那样的惨剧。东盟的扩大是在推动柬埔寨危机解决的进程中实现的，因为如果不能将中南半岛国家纳入，东南亚的地区建设永远无法完成。“10+3”框架同样在危机中诞生和发展，没有亚洲金融危机和全球性金融经济框架能力不足的暴露，就不会有后来的东亚合作机制。以经济领域为例，随着东亚经济对话框架的建立和扩大，形成了官员、专家之间的地区对话网络，频繁的对话极大提高了相互之间的透明度，经验和想法交流实际上就是知识传播和再创造的过程。以这种知识再创造的产品之一的“清迈倡议”为代表的地区安排实际上担负了对于国际游资投机活动对东亚国家金融体系可能冲击的第一道防线作用。[49]当2008年国际金融危机冲击美欧国家的时候，东亚国家并没有像十年前那样遭受重创。东亚国家在双边和多边层面建立的金融防护网的作用背后是知识和认知共识的建构和再创造。
同样，此次新冠肺炎疫情危机催发了东亚地区公共卫生领域专家网络建设的现实需要，以公共卫生医学专业知识为基础的知识共同体是保证东亚公共卫生治理机制的知识权威性的重要来源。与此同时，公共卫生是一个综合性问题，包括医学、公共政策、法律与国际关系等各种议题，这就需要建立有利于知识共同体持续起作用的、通过紧密和实质性的东亚地区合作来解决难题的政治和社会舆论认知权威，构建起地区认知共同体。地区性权威的确立最终还需要反映在各国国内的立法和执行上，反过来国内层面的具体情况信息及时反映到地区层面也会促使这个地区机制进行及时更新。与此同时，地区层面机制的建立也是对全球公共卫生治理体系的重要补充，全球、地区和国家三个层面的机制不是相互排斥而是相互补充、相互塑造的关系。
如前所述，中日作为世界上第二和第三大经济体，在公共卫生领域取得了突破性成绩，两国作为非西方世界正在崛起和已经崛起的大国的经验，对于非西方世界特别是东亚地区国家的发展具有提振信心的作用，对丰富人类治理多样化理论与实践也具有极其重要的历史意义。国际公共卫生领域一些规范创新的实现有赖于建构新的共识，在这一点上中日合作将会起到重要的政治引领作用，并提出更多“东亚智慧”和“东亚方案”。如果中日能够在地区公共卫生领域达成一些共识和规范，考虑到两国的本地区大国地位和国内执行力保证，它们将很容易成为地区性规范。这与世界卫生组织的功能相互配合，反过来还可以帮助其赢得更多的地区支持，是对全球治理体系完善的重大贡献。正如习近平所说，中国要积极参与健康相关领域国际标准、规范等的研究和谈判。[50]中日两国要从战略高度认识这一机遇，并且抓住机遇为东亚公共卫生治理和命运共同体的地区认知提供持续的政治领导力，建构和不断强化东亚地区命运相连的地区认知共识，最终建成一个相互关爱和共享的东亚命运共同体（sharing and caring community）。
[1] 张云，日本国立新潟大学国际关系学副教授。原载《世界经济与政治》2020年第3期。
[2] 关于东亚地区一体化的相关文件可参见Peter J.Katzenstein and Takashi Shiraishi，eds.，Beyond Japan：The Dynamics of East Asian Regionalism，Ithaca：Cornell University Press，2006；M.G.Curley and N.Thomas，Advancing East Asian Regionalism，London and New York：Routledge，2007；Edward J.Lincoln，East Asian Economic Regionalism，Washington D.C.：The Brookings Institution，2004；Yun Zhang，Sino-Japanese Relations in a US-China-Japan Trilateral Context：The Origins of Misperceptions，New York：Palgrave Macmillan，2017，pp.109-156；张蕴岭：《在理想与现实之间：我对东亚合作的研究、参与和思考》，中国社会科学出版社2015年版；田中明彦『アジアの中の日本』、NTT出版社、2008年；张云：《国际政治中“弱者”的逻辑——东盟与亚太地区大国关系》，社会科学文献出版社2010年版；张云：《日本的农业保护与东亚地区主义》，天津人民出版社2011年版。
[3] Mark W.Zacher and Tania J.Keefe，The Politics of Global Health Governance：United by Contagion，New York：Palgrave Macmillan，2008；David Fidler，SARS，Governance and the Globalization of Disease，Basingstoke and New York：Palgrave Macmillan，2004；Andrew T.Price-Smith，Contagion and Chaos，Cambridge：MIT Press，2009.
[4] 例如英国医学类的权威杂志《柳叶刀》（The Lancet）发表过从流行病学角度的亚洲地区合作的论文。中华预防医学会主办的《中国公共卫生》和日本的医学学术杂志《公共卫生》（『公共衛生』、医学書院）从传染病的国际合作角度发表过亚洲地区国家合作的论文。
[5] 朱新光、苏萍、齐峰：《东亚公共卫生合作机制探略》，《东北亚研究》2006年第6期；齐峰、朱新光：《论中国—东盟自由贸易区公共卫生安全合作机制的构建战略》，《太平洋学报》2006年第3期；王丹、刘继同：《中国参与湄公河地区全球卫生合作的基本类型及特点》，《太平洋学报》2019年第4期。
[6] 陈颖健：《公共卫生问题的全球治理机制研究》，《国际问题研究》2009年第5期；何帆：《传染病的全球化与传染病的国际合作》，《学术月刊》2004年第3期；Mark W.Zacher and Tania J.Keefe，The Politics of Global Health Governance：United by Contagion，pp.60-70。
[7] 陈露：《区域公共产品与东亚卫生合作（2002—2009）》，博士学位论文，复旦大学，2010年；朱明权、汤蓓：《多边主义与东亚地区公共卫生安全合作》，《国际问题研究》2009年第5期；Caballero Anthony Mely，“Combating Infectious Diseases in East Asia：Securitization and Global Public Goods for Health and Human Security”，Journal of International Affairs，Vol.59，No.2，2006，pp.105-127。
[8] Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance，Oxford：Oxford University Press，1995，pp.2-3；Andrew Hurrell，On Global Order：Power，Values，and the Constitution of International Society，Oxford：Oxford University Press，2007；Martin Griffiths，et al.，International Relations：The Key Concepts，London and New York：Routledge：2008，pp.127-128.
[9] Michael Barnett and Raymond Duvall，eds.，Power in Global Governance，Cambridge：Cambridge University Press，2008，p.2.
[10] David A.Baldwin，Paradoxes of Power，New York：Blackwell，1989，pp.50-51. 这并不是说国家治理仅仅依靠权力，但以强制性质的权力为基础是国家治理不同于国际治理的根本区别。关于国家治理层面的权威问题不是本文探讨的内容，相关论述参见燕继荣《国家治理及其改革》，北京大学出版社2015年版。
[11] James N.Rosenau and Ernst-Otto Czempiel，eds.，Governing Without Government：Order and Change in World Politics，Cambridge：Cambridge University Press，1992.
[12] Emanuel Adler and Steven Bernstein，“Knowledge in Power：The Epistemic Construction of Global Governance”，in Michael Barnett and Raymond Duvall，eds.，Power in Global Governance，p.302.
[13] David V.J.Bell，Power，Influence and Authority：An Essay in Political Linguistics，New York and London：Oxford University Press，1975，p.18.
[14] James N.Rosenau，“Governance in a New Global Order”，in David Held and Anthony McGrew，Governing Globalization：Power，Authority and Global Governance，Cambridge：Polity，2002，pp.70-86.
[15] Peter M.Haas，“Introduction：Epistemic Communities and International Policy Coordination”，International Organization，Vol.46，No.1，1992，pp.1-35.
[16] Marcos Cueto，Theodore M.Brown and Elizabeth Fee，The World Health Organization：A History，Cambridge：Cambridge University Press，2019，p.1.
[17] Ikuo Takizawa，“Unity in Diversity：Reshaping the Global Health Architecture”，in Raj M. Desai，et al.，eds.，From Summits to Solutions：Innovations in Implementing the Sustainable Development Goals，Washington D. C.：The Brookings Institution，2018，p.347.
[18] 朱新光、苏萍、齐峰：《东亚公共卫生合作机制探略》，《东北亚论坛》2006年第6期。
[19] 世界卫生组织总干事在2020年1月30日的声明中高度肯定了中国在抗击疫情中的巨大决心和努力，认为中国正在为应对卫生危机设定新的对应标准，参见WHO，“IHR Emergency Committee on Novel Coronavirus （2019-nCoV）”，https：//www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-（2019-ncov）[2020-02-18]。
[20] 《19省份对口支援湖北16市州及县级市》，《人民日报》（海外版）2020年2月11日。
[21] Inge Kaul，Isabelle Grunberg and Marc A.Stern，eds.，Global Public Goods：International Cooperation in the 21st Century，New York：Oxford University Press，1999，p.61.
[22] Lai-Ha Chan，China Engages Global Health Governance：Responsible Stakeholder or System Transformer？，New York：Palgrave Macmillan，2011，p.126.
[23] 《钟南山：疫情不一定发源于中国，有信心4月底基本控制》，http：//www.chinanews.com/m/sh/2020/02-27/9106302.shtml[2020-02-29]。
[24] 『NHKスペシャル感染はどこまで拡（ひろ）がるのか—緊急報告新型ウイルス肺炎—』、https：//www.nhk.or.jp/docudocu/program/46/2586239/index.html[2020-02-29]。
[25] 习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和社会经济发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020年2月24日。
[26] 《王毅同日本外相茂木敏充通电话》，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-02/27/c_1125631816.htm[2020-02-27]。
[27] Inge Kaul，Isabelle Grunberg and Marc A.Stern，eds.，Global Public Goods：International Cooperation in the 21st Century，p.61.
[28] 《中共中央政治局常务委员会召开会议研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作中共中央总书记习近平主持会议》，《人民日报》2020年2月4日。
[29] 张云：《“黄祸论”与疫病关联的前世今生》，《联合早报》2020年2月7日。
[30] 石川薫「感染症と日本の外交政策—国づくりの観点から—」、『国際問題』2003年12月号、15頁。
[31] 五百旗頭真·宮城大蔵『橋本龍太郎外交回顧録』、岩波書店、2013年、159—161頁。
[32] Gerald Chan，Pak K.Lee and Lai-Ha Chan，China Engages Global Governance a World Order in the Making，New York：Routledge，2012，p.111.
[33] 《我国人口平均预期寿命达到74.83岁》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201209/t20120921_30330.html[2020-02-28]。
[34] Natasha Hamilton-Hart，“Creating a Regional Arena：Financial Sector Reconstruction，Globalization，and Region-Making”，in Peter J. Katzenstein and Takashi Shiraishi，eds.，Beyond Japan：The Dynamics of East Asian Regionalism，Ithaca and London：Cornell University Press，2006，p.127.
[35] Natasha Hamilton-Hart，“Creating a Regional Arena：Financial Sector Reconstruction，Globalization，and Region-Making”，p.124.
[36] Natasha Hamilton-Hart，“Creating a Regional Arena：Financial Sector Reconstruction，Globalization，and Region-Making”，p.127.
[37] “A Rather Flimsy Firewall”，Economist，Vol.403，No.8779，2012，p.32.
[38] Natasha Hamilton-Hart，“Creating a Regional Arena：Financial Sector Reconstruction，Globalization，and Region-Making”，p.129.
[39] 《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第371页。
[40] 石川薫「感染症と日本の外交政策—国づくりの観点から—」、『国際問題』2003年12月号、14頁。
[41] 古城佳子「グローバル化における地球公共財の衝突」、大芝亮·古城佳子·石田淳編集『日本の国際政治学』、有斐閣、2009年、17—34頁。
[42] 参见张云《东亚国际秩序的共建与中日美三边关系》，载王缉思主编《中国国际战略评论》，世界知识出版社2016年版，第278—289页。
[43] 野林健·納家政嗣『聞き書緒方貞子回顧録』、岩波書店、2015年、219—250頁。
[44] 麻生太郎『自由と繁栄の弧』、幻冬舎、2007年；Shinzo Abe，“Policy Speech by Prime Minister Shinzo Abe to the 165th Session of the Diet”，September 29，2006，http：//www.kantei.go.jp/foreign/abespeech/2006/09/29speech_e.html[2020-02-28]。
[45] 张云：《国际政治中“弱者”的逻辑——东盟与亚太地区大国关系》，社会科学文献出版社2010年版，第185—188页；张云：《日本的农业保护与东亚地区主义》，天津人民出版社2011年版，第141—162页。
[46] 张云：《国际政治中“弱者”的逻辑——东盟与亚太地区大国关系》，社会科学文献出版社2010年版，第185—188页；张云：《日本的农业保护与东亚地区主义》，天津人民出版社2011年版，第141—162页。
[47] 安倍晋三『美しい国へ 完全版』、文春新書、2013年、149—164頁。
[48] 「課題先進国日本の経験を共有財産に」、『外交』2016年3月号、23頁。
[49] Amy Searight，“Emerging Economic Architecture in Asia：Opening for Insulating the Region？”，in Michael J. Green and Bates Gill，eds.，Asia's New Multilateralism：Cooperation，Competition，and the Search for Community，New York：Columbia University Press，2009，p.232.
[50] 《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第373页。