第一篇 黄河流域高质量发展的理论基础与模式选挥
第一章 黄河流域高质量发展的模式选择（1）
2019年8月和9月，习近平总书记在甘肃和河南考察时强调了黄河流域的生态保护和高质量发展，并于9月18日在河南郑州主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，在会上发表了关于黄河流域发展的重要讲话。黄河流域是我国北方地区重要的经济带，也是推动全国区域协调发展的关键区域，立足于黄河流域的发展现状，本书依据习近平总书记提出的“共同抓好大保护，协同推进大治理”的黄河流域高质量发展的战略思路，以生态环境保护和高质量发展为目标，从分类发展、协同发展、绿色发展、创新发展、开放发展出发，推动黄河流域的高质量发展。本章主要研究黄河流域高质量发展的模式选择。
一、黄河流域高质量发展模式选择的战略思路
“高质量发展就是经济的总量与规模增长到一定阶段后，经济结构优化、新旧动能转换、经济社会协同发展、人民生活水平显著提高的结果。高质量发展阶段比高速增长阶段有更高的要求，高质量发展的内涵包括：经济发展高质量、改革开放高质量、城乡建设高质量、生态环境高质量、人民生活高质量。”（2）习近平总书记在甘肃和河南考察时强调黄河流域高质量发展，提出黄河流域高质量发展要“共同抓好大保护，协同推进大治理”，这是习近平总书记提出的黄河流域生态保护和高质量发展的战略思路。这一战略思路具体表现在以下几个方面。
（一）共同抓好大保护
新时代以来，面对我国的经济发展现状，吸收邓小平同志“发展才是硬道理”的理论思想，基于新中国70年来的历史发展经验，习近平总书记对发展的内涵进行了深刻阐述，并赋予其新的时代意义，提出科学发展的先进理念——“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展”（3）。在习近平总书记提出的新发展理念中，也着重强调了绿色这一重要发展理念，而针对黄河流域高质量发展这一重要命题，习近平总书记强调黄河流域高质量发展要以保护为先，以黄河生态保护作为黄河流域进一步发展的重要背景依据，在坚持黄河流域生态环境保护、防治水土流失及保障流域居民生活安全的前提下来考虑规划黄河的高质量发展道路（4）。在战略规划制定过程中，也应考虑黄河不同流域段的生态环境特点与流域各省份的发展水平，因地制宜、精准施策，协同推动黄河流域的生态保护与高质量发展。黄河作为中华民族的母亲河，在中华儿女的心中有着不可取代的历史地位，其流域不仅是我国经济发展的关键区域，也是具有深厚历史底蕴的中国文化传承之地，以保护生态为前提的黄河流域高质量发展更是千千万万中华儿女的历史使命。党和国家从区域协调发展的战略视角出发，强调在黄河流域的发展过程中，要坚持“绿水青山就是金山银山”这一先进发展理念，立足于黄河流域的发展现状，根据“生态优先、保护为先”的发展原则，根据黄河流域水土资源的空间分布，以水而定、量水而行，实现流域内水资源的合理开发利用；因地制宜、分类施策，着眼于流域省份的发展现状，从整体发展的视角出发，实现黄河流域上下游、干支流及左右岸的统筹谋划，共同抓好大保护，实现黄河流域的绿色发展、健康发展。以生态保护作为黄河流域治理及经济发展的重要前提，全面加强黄河流域生态保护，构建山水林田湖草生态空间一体化保护的生态保护新格局，在推进黄河流域生态修复的同时，坚持流域的污染防治，逐步形成上游三江源头地区“中华水塔”稳固、重要水源涵养区修复、中下游加强水土保持、推动生态宜居的生态安全格局，进而推进黄河流域的高质量发展。
（二）协同推进大治理
生态环境具有系统性，黄河流域的高质量发展亦具有系统性，在共同抓好大保护的前提下，黄河流域的高质量发展同样需要协同推进大治理这一重要战略的支撑。而在协同推进大治理这一重大战略的实施过程中，应着重强调黄河流域发展的系统性、整体性与协同性。其一是系统性。黄河流域高质量发展要实现自然系统、经济系统和社会系统的和谐共生。以协同推进大治理为政策导向，避免过度开发与利用资源导致自然系统发展滞后而对经济及社会系统产生负外部性，而应通过推进各系统的和谐共赢实现黄河流域的高质量发展。其二是整体性。应依据全流域整体的产业发展、流域治理、社会发展等整体情况设计高质量发展的思路。黄河流域的高质量发展作为各要素组成的有机整体，各要素之间相互依赖又相互制约，具有较强的关联性。流域治理与其他要素亦有着紧密的内在逻辑关联，所以在以生态保护为战略方向的同时，也应着眼于整体布局，促进黄河流域的整体发展。若针对单一问题的解决，不考虑其他要素的治理方案，只是治标不治本，不能真正解决黄河流域的发展问题。其三是协同性。在黄河流域的保护治理过程中，流域内9个省份3 2 9个县之间要协同推进生态环境治理和高质量发展，在高质量发展的思路及战略实施道路等方面依据各地区的比较优势进行分工，在分工的基础上通过协作共同推进黄河流域的生态环境保护与高质量发展。
党和国家立足当前黄河流域的发展现状，从区域协调发展、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的顶层战略视角出发，对黄河流域的保护与治理提出了新的要求，并对黄河流域的高质量发展进行了顶层设计与战略规划。而围绕保护与治理的发展主题，流域内各省份也应协同进行生态治理，根据“共同抓好大保护，协同推进大治理”的战略方向，着力加强本地区流域的生态保护治理。流域各省份应以“让黄河成为造福人民的幸福河”为战略目标进行地区发展规划，为保障黄河长治久安、流域居民安居乐业，进而促进全流域的高质量发展提供省份合力与地方支撑。依据党和国家提出的战略思路，流域各省份应对黄河流域保护和治理的系统性、整体性及协同性给予高度重视，从流域全局发展视角出发，着眼于地方的发展特点，因地制宜，依据总书记讲话抓紧开展顶层设计，将黄河流域的生态问题作为规划重点，加强重大问题研究，以协同发展实现黄河流域高质量发展这一重大战略目标。
二、黄河流域高质量发展的特殊性和模式选择的政策依据
（一）黄河流域高质量发展模式选择的政策依据
由于经济发展水平和生态环境状态差别大，黄河流域高质量发展不可能形成统一的模式，需要坚持主体功能区建设的思路推进黄河流域的高质量发展。因此，黄河流域高质量发展模式选择的理论依据就是主体功能区建设的思路。主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。黄河流域高质量发展的主体功能区划分需要考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。依据主体功能区的建设思路，将黄河流域按开发方式分为禁止开发区域、限制开发区域、优化开发区域和重点开发区域四种（5），按照自然环境、资源条件差别和经济发展水平的差异，确定不同的开放方式和高质量发展的目标与任务。从黄河流域的实际情况来看，按照主体功能区的思路，可以将黄河流域划分为以下四种：
1．禁止开发区的高质量发展
禁止开发区主要是指三江源国家自然保护区所在地及周边的地区。这类地区在黄河流域高质量发展中的作用主要是生态环境保护，为全国提供生态公共产品，或者进行自然保护和文化遗产保护。三江源保护区是黄河源头地区，是黄河重要的水源地，也是中华民族的水塔。这些地区的生态环境对黄河流域以及全国的生态环境状况有重大的影响，将其划为禁止开发区，可以实现这一区域生态环境保护和为全国提供生态公共产品的目标。黄河流域内各类国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园也属于禁止开发区，主要完成自然保护和文化遗产保护的任务。
2．限制开发区的高质量发展
限制开发区主要分布在黄河流域中上游地区的青藏高原以及黄土高原的大部分地区，这是黄河流域数量最多的一类地区。这类区域生态极其脆弱，存在严重的水土流失和土地荒漠化问题。限制开发区的高质量发展主要以环境保护为主，要适度开发，因地制宜地发展生态经济和资源环境可承载的产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步、有序转移，将这一类地区建设成为全国或区域性的生态功能区。
3．优化开发区的高质量发展
优化开发区主要是指黄河流域内的省级中心城市和已开发强度较高的市级中心城市。优化开发区的开发密度已经较高，资源环境承载力开始减弱，人地关系紧张的矛盾日益凸显。在高质量发展过程中，应围绕供给侧结构性改革，以产业结构的优化升级、发展方式转变、新动能的培育来推进高质量发展。
4．重点开发区的高质量发展
重点开发区主要位于黄河流域下游地区的黄淮海平原和山东半岛，以及山西省的渭河谷地和陕西省的汉中地区。这类区域具有较好的资源承载能力、良好的人口聚集条件和经济发展基础。这类区域的高质量发展应首先充实基础设施建设，改善营商环境，促进产业集群的发展，壮大经济规模，加快工业化和城市化，使其逐步成为支撑地区高质量发展的重要载体。
（二）黄河流域高质量发展的特殊性
黄河流域高质量发展不同于全国整体上的高质量发展，也不同于某一个省份的高质量发展，是典型的大流域高质量发展，具有特殊性。总体来看，黄河流域高质量发展的特殊性主要表现在以下几个方面。
1．经济发展水平差别大
黄河流域横跨我国的东部、中部、西部三大区域，区域内经济发展水平差别大，位于黄河流域西部的省份经济发展水平更低，中东部省份的经济发展水平比较高。2018年全国省份GDP低于1万亿元的5个省份中，就有3个位于黄河流域的西部地区，分别是8246亿元的甘肃省、3705亿元的宁夏回族自治区和2865亿元的青海省（6），与同处黄河流域的GDP全国排名第三的山东省和排名第五的河南省相比，存在较大的发展差距。
2．黄河流域生态环境脆弱
水资源保障形势严峻，发展质量有待提高。黄河大部分河道位于干旱、半干旱地区，流经的西北、华北地区是严重缺水地区，也是我国生态脆弱区面积最大、脆弱生态类型最多的区域。土地的荒漠化是黄河流域中上游地区存在的主要生态问题。除了自然因素的影响，不合理的人类活动如过载放牧、盲目垦殖等均加剧了土地荒漠化的进程。黄河流域全流域范围的水资源短缺，制约着流域经济和社会的发展。造成黄河水资源不足与供需矛盾的原因在于自然环境和人类活动两个方面。
3．少数民族和贫困人口集中
一是少数民族集中。黄河流域包含国内多个少数民族比较集中的省份，如青海、甘肃、宁夏、陕西、内蒙古等。加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展，积极支持流域省份打赢脱贫攻坚战，解决好流域人民群众特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对于维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。二是贫困人口集中。黄河流域中上游是我国主要的农牧区，下游是主要的农耕区，是我国贫困人口集中区域。黄河流域的306个县中有国家重点扶贫县126个。相关统计资料显示，全国贫困地区的分布中，黄河流域占1/3，因此，黄河流域是打赢脱贫攻坚战的重要区域。
4．自然资源、历史资源和文化资源丰富
一是自然资源丰富。黄河流域上游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源、下游地区的石油和天然气资源都十分丰富，在全国占有极其重要的地位，被誉为我国的“能源流域”。二是历史资源丰富。黄河流域是中华文明的发祥地，孕育了五千年华夏文明，陕西、山西、河南、甘肃、山东等省份在中国历史进程中都具有重要地位，流域内各种历史遗迹和历史名城数不胜数。三是文化资源丰富。黄河上游的河湟文化区、中游的中原文化区和下游的海岱文化区在中华民族文明史上留下了深刻印记。因此，推动黄河流域高质量发展应充分挖掘和利用独一无二的历史优势和资源，培育无与伦比的历史文化旅游带，带动地区经济发展。同时，这一区域是丝绸之路经济带的重要地带。丝绸之路的重要组成部分刚好包括黄河流经的几个省份，河西走廊在几千年里都是古丝绸之路上的黄金要道。推动黄河流域高质量发展、再现丝绸之路辉煌，能加速“一带一路”倡议的推进。
三、黄河流域高质量发展“五位一体”的模式选择
黄河流域高质量发展要充分借鉴我国工业化进程中的实践经验和教训，不能再走“先破坏、后治理”的老路，不能过度追求短期利益的发展，而需要因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜商则商，生态保护和经济发展并重，用长期视角来指导黄河流域的高质量发展，走可持续的创新型高质量发展道路。依据黄河流域的区情，黄河流域高质量发展可以选择绿色发展导向下的分类发展、协同发展、绿色发展、创新发展和开放发展“五位一体”的高质量发展模式。
（一）黄河流域的分类发展
黄河流域作为占地面积较大、各地区发展水平存在差异的复杂有机整体，在高质量发展的政策制定与实施中需充分考虑不同流域的差异，按照习近平总书记的讲话精神，在黄河流域的高质量发展中要突出分类发展的思路。流域各省份需坚持“因地制宜、分类指导”的政策原则，充分考虑黄河不同流域的多样性特征，尊重实际，在坚持保护与治理方向的前提下，以黄河流域的高质量发展为战略目标，实施与当地发展现状相适应的政策制度。本书根据黄河流域的主要特征，将其分为上游、中游、下游三个区域，并对该区域的政策方向进行具体规划。
第一，根据黄河流域的生态功能区划，上游要以三江源地区、祁连山、甘南山地的我国重要水源涵养生态功能区作为黄河流域上游地区战略规划的关键区域。一方面，应加强对这一地区的生态保护监管，限制毁林开荒、无序采矿、过度放牧等损害生态系统的社会生产生活方式；另一方面，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，以自然恢复为主要手段，通过政策支撑水源涵养能力的提升。根据分类发展的重要原则，三江源、祁连山等生态功能重要的地区，其发展规划的重点应集中于生态环境的保护与水源涵养能力的提升，以生态产品作为该地区的战略重心。而黄河流域的河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，则要以提高粮食产出的数量及质量为战略目标，通过技术创新发展现代农业，在降低或维持成本的前提下把农产品质量提上去。第二，综合考虑黄河流域上、中、下游的衔接关系，对黄河流域中游地区而言，其战略规划应主要围绕污染治理及水土保持。就黄河流域的地方发展条件而言，应因地制宜，有条件的地方要大力建设淤地坝、旱作梯田等水土保持工程设施，有的地方则要以自然恢复为主，减少企业生产及居民生活对生态环境的负面影响，而对黄河流域中污染严重的支流，要根据党中央的战略规划，重视黄河流域对我国发展的关键性作用，下大力气推进治理、改善民生。第三，根据黄河流域水土资源的空间分布规律，为实现流域的共同进步与协同发展，流域下游的黄河三角洲地区应将保护工作作为区域发展的重点内容，通过合理的战略规划实现黄河流域生态系统绿色健康发展，提高黄河流域的生物多样性。就地区的具体发展战略而言，需要从实际出发，根据本地区的资源禀赋特点，发挥比较优势，宜山则山、宜水则水，将流域的资源优势合理转化为经济优势；宜农则农、宜粮则粮，在黄河流域的河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，推动农业的专业化、规模化与现代化；宜工则工、宜商则商，根据本地的资源特点与经济发展现状，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。
除此之外，特别应该指出的是，针对发展水平具有较大差异的黄河流域地区，各省份也应因地制宜，实施差异化的精准政策，真正以人民美好生活为发展目标，做好惠民实事。根据分类发展的战略规划，黄河流域中经济发展条件好的地区，如流域各省份的区域中心城市要集约发展，战略重点为提高经济和人口承载能力，发挥区域中心城市在政治、经济、文化、科教等诸多方面对流域其他地区的辐射和引领作用；而针对经济条件较差的地区，则要利用科学技术的发展推动数字化基础设施的建设，提高公共服务水平，全力保障和改善民生，并通过生态保护的政策制度从根本上解决其安居问题。总而言之，分类发展意味着对黄河流域不同发展水平的地区采取针对性措施，考虑其切实的阶段性目标，利用其地区资源优势发展其优势产业，进而推动各地区共同富裕，实现黄河流域的高质量发展。
（二）黄河流域的协同发展
黄河作为仅次于长江的中国第二长河，地形地貌较为复杂，横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原4个地貌单元，涵盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省份。黄河流域作为一个有机整体，其高质量发展需要各省份着眼于黄河流域的整体布局，调整各地区的产业空间结构，实现优势互补、合作共赢，通过协同发展促进黄河流域的高质量发展。黄河流域的协同发展意味着沿黄河的省份应该协同起来，以黄河经济带的建设与发展为战略目标，在目标与规划统一的基础上实现区域一体化发展，形成推进黄河流域生态保护和高质量发展的强大合力，从而使区域的综合比较优势逐渐显现。而就协同发展的具体内涵而言，黄河经济带的协同发展具有以下三个层次的基本内容。
一是在经济发展方面的协同，要坚持主体功能区的优化开发建设思路。对于黄河上游的三江源头地区，按照禁止开发区建设的思路和要求，以生态环境保护为主，发展生态农业，保护好中华民族的水塔。对于生态脆弱区，按照限制开发区建设的思路和要求，推进重大生态环境保护的修复工程，推进生态文明建设和绿色发展。对于一些生态条件比较好的平原地带，按照重点开发区建设的思路和要求，大力发展创新型经济与新经济，实施创新驱动战略。对于重点城市，要按照优化开发区建设的思路与要求，进行经济结构的优化升级，推进再工业化，建立现代化的经济体系。二是在生态环境保护方面的协同，要坚持从黄河流域生态保护的全局视角出发，在生态环境较为脆弱的区域，特别是流域上游的重要水源涵养生态功能区，要加强对草地、湿地面积的保护，防止土地退化，以自然恢复为主、植树造林为辅，同时减少开发建设对流域生态造成的破坏或污染，推动流域生态环境质量的提升（7）。而在黄河流域的中下游地区，也应考虑到上游环境保护的具体措施，根据黄河流域整体的生态环境战略思路，结合当地具体条件进行调整，考虑政策的一致性与连贯性。以防止水土流失为重点，制定与流域生态相适应的环境保护规划，加强对园地、林地及草地的保护，划定自然保护区。而在区域中心城市等经济发展条件较好的地区，则应将重点集中于减少环境污染、发展清洁产业方面。三是在基础设施领域的协同，区域的高质量发展需要以基础设施的建设与完善作为基础依据，黄河流域同样也需要通过大通道的建设实现黄河经济带的高质量发展。而在这一过程中，应注重运用航空运输网络体系，通过运输枢纽等基础设施的完善，实现物流的高效率配送，进而实现沿黄河的相关省份与城市的有机衔接，推动流域内各省份资源要素的优势互补和协同发展。同时要实施基础设施建设的转型，从公路、铁路、地铁等传统技术设施建设转向新经济数字化的基础设施建设。
（三）黄河流域的绿色发展
根据习近平总书记提出的“共同抓好大保护，协同推进大治理”的黄河流域发展战略思路，可以发现生态保护是黄河流域经济发展的关键前提，绿色发展是黄河流域高质量发展的重要内容，黄河流域的高质量发展需要绿色发展战略为其筑牢生态之基。
在黄河流域绿色发展中，要做到防治水土流失与改善当地生产条件相相结合。在保障流域居民安全的前提下提高居民的生活质量；根据可持续发展的先进理念考虑流域的长远发展，通过长远利益的贴现将当前利益和长远利益相结合。除此之外，也应根据“谁投资、谁治理、谁受益”的战略思路，将经济效益与生态效益相结合，在保持黄河水土的同时做到资源的合理开发利用与经济的高质量发展。
绿色发展意味着在推动黄河流域发展的过程中，应依据可持续发展的战略思路，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，以生态保护作为黄河流域的发展背景，避免以过度开发资源为代价的经济增长。新时代以来，我国已经进入了经济增长的新阶段，在这一阶段，应依据绿色发展的先进理念，坚持生态优先、环保为重，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策。依据黄河流域的整体战略规划，以黄河上下游、干支流、左右岸的具体环境分别进行统筹谋划，以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为核心思路，以黄河的长治久安为战略目标，着力加强生态保护治理，最终实现黄河流域的高质量发展与当地居民生活条件的改善。着眼于黄河水资源的利用与调度，以黄河流域的水土资源作为各省份发展的刚性约束，通过合理规划发展方向及节水产业的发展提高用水效率。以绿色发展作为区域发展规划的战略方向，抑制不合理的居民生活与生产用水需求，实施全社会节水行动，推动用水方式的转变与用水效率的提高，避免黄河流域的水资源浪费或污染，以绿色发展的战略规划推动流域水资源的合理配置。
同时，在黄河流域的发展道路中，绿色发展也离不开制造业的高质量发展作为重要支撑。一方面，水资源的合理开发利用需要立足黄河流域整体情况进行统筹调度，而在这一过程中，大型水利工程的构建是水资源合理配置的关键枢纽工程，黄河流域制造业的高质量发展无疑为其绿色发展及生态保护奠定了物质基础；另一方面，绿色发展这一战略其方式归于绿色，目的仍是发展，而黄河流域拥有得天独厚的地理优势与源远流长的文化底蕴，黄河流域的治理开发与制造业的高质量发展为克服黄河的通航问题提供了有利条件。便利的交通运输功能的实现往往被认为是区域经济发展的重要前提（8），一旦成功构建了黄河中下游的交通运输网，其流域发展将进入高速发展的新阶段，黄河航道的开发将为中国经济发展提供新的增长点，在推动本流域高质量发展的同时促进中国区域协调发展与经济的高速增长。
（四）黄河流域的创新发展
黄河流域的高质量发展同样离不开创新力量的支撑。新时代以来，随着现代化的不断发展，创新不仅是习近平总书记着重强调的引领发展的第一动力，也成为黄河流域转型发展的关键思路。黄河流域的创新发展具有较为丰富的内涵，而并非仅限于科学技术的发明创造或管理方式的改进，根据黄河流域的发展现状进行战略规划，将其创新发展概括为以下三个方面。
一是产业创新。黄河流域的高质量发展需要产业的转型升级作为支撑，现代化经济体系的构建为黄河流域的产业发展提出了智能化、绿色化的新要求。从产业发展的维度出发，黄河流域各产业应实现能源、技术的结构升级，通过新技术的开发利用提高清洁能源的利用效率，同时深入实施创新驱动发展战略，通过新技术、新能源的利用加快黄河流域传统产业的转型升级，同时依据国家产业培育的规划思路大力发展战略性新兴产业，培育壮大节能环保、清洁能源等产业，并通过产业融合、产业集群等产业创新构建现代化的黄河产业链，努力实现生态环境高水平保护和经济高质量发展并行的战略目标。二是实践创新。实践创新意味着需要着眼于现实生活，根据本地实际情况对理论思想、科学技术等进行适应化处理，而不能生搬硬套，不能采取“一刀切”的政策方法。根据新中国70年来的历史发展经验，中国共产党正是在马克思主义的指导思想下，结合中国国情，领导中国人民走上了中国特色社会主义道路，进而创造了伟大的“中国奇迹”，实现了中华人民共和国的崛起与富强。黄河流域各省份也应从其地区的具体实践出发，在坚定不移走高质量发展道路的前提下，以流域生态保护与资源的合理利用为发展基础，积极推进实践创新，依据本地发展特征，因地制宜、精准施策，构建有地域特色的现代产业体系。实践创新应以保障改善民生作为出发点和落脚点，在坚持生态保护的前提下增强经济发展的动力和韧性，通过数字化基础设施的建设与公共服务水平的提升逐步实现流域居民生活水平的提高，根据实践创新战略的实施让黄河流域人民更好地分享改革发展成果。另外，实践创新也要求理论、科技创新在现实生活中具有较强的实践性。针对黄河流域目前的突出问题提出切实的解决方案，如节水、净水技术的开发与其在企业中的广泛应用。从产研结合的层次出发，实践创新战略需要构建企业、院校为合作主体，市场为导向的科研模式，在整合各方优势资源、提高资源配置效率的同时，推动科研成果的转化，实现院校与企业的共赢，进而促进黄河流域的高质量发展。三是体制创新。在黄河流域创新发展战略的实施过程中，体制机制的改革创新作为创新发展的重要内涵，也应对其进行合理的战略规划。以探索出一套符合市场规律和方向的合作机制为体制机制的创新目标，通过新的制度红利激励黄河流域的经济发展，进而形成推进黄河流域生态保护和高质量发展的强大合力。在这一过程中，需要黄河流域各省份坚持深化市场机制改革与所有制改革，推动资源的自由流动，以提高其配置效率，同时，转变政府职能，通过简政放权、规范市场法规营造良好的营商环境，进而实现黄河流域的高质量发展。
（五）黄河流域的开放发展
开放发展作为新发展理念的重要内涵，也是黄河流域实现高质量发展中的关键一环。黄河三角洲曾是中国与世界交流合作的重要窗口。新时代以来，为实现黄河流域的现代化发展，应以广袤的土地和开放包容的态度与其他地区进行合作，实现共赢，在实现黄河流域高质量发展的同时，推动区域协调发展，以开放促进共享，以共享实现伟大的中国梦。就开放发展的具体战略方向而言，黄河流域的对外开放应包括以下两个方面内容。
一是黄河流域高质量发展中的对内开放。这一发展战略意味着要以黄河文化为纽带，以人才交流、科研合作为举措，推动黄河流域与国内其他地区在科教、文旅等软实力方面的有效交流。一方面，黄河作为中华民族的母亲河，在发展过程中应发挥其文化优势，首先通过生态环境建设改善基础设施条件，吸引本国游客；其次应赋予产品文化内涵，提高其产品附加值，有效利用资源环境优势，生产具有黄河特色的高质量产品，打造本地优质品牌，通过对内开放最终实现资源优势向经济优势的转化。另一方面，也应通过对内开放实现人才、技术等生产要素的自由流动，利用合理的人才培育与引进计划提高本地的人力资本水平，推动黄河流域的高质量发展，也为中国各区域间的共同进步与协调发展指明方向。二是黄河流域高质量发展中的对外开放。黄河流域在提升自身发展质量的同时，也要充分利用自贸区等形式，积极参与共建“一带一路”，汲取东南沿海地区对外开放的有益经验，依据国家战略支撑提高对外开放水平，以开放促改革、促发展。流域各省份应发挥区位优势，积极融入“一带一路”建设，发挥对相关国家的辐射作用，在黄河流域实施高水平的对外开放。高水平的对外开放不仅意味着国际市场扩大带来的经济繁荣，也包括政治文化的交流沟通。黄河作为中华文明的主要发源地，拥有着深厚的历史底蕴，也应通过高水平的对外开放向国际社会传递真实、全面的中华文化和黄河文化。
四、黄河流域高质量发展“五位一体”模式的战略支撑
习近平总书记在《黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》中指出“推动黄河流域生态保护和高质量发展，非一日之功。要保持历史耐心和战略定力”，为把黄河建设成为造福人民的幸福河，不仅要做好黄河流域高质量发展的模式选择，而且要完善黄河流域高质量发展的相关战略支撑。
（一）黄河流域高质量发展的战略规划支撑
有关黄河流域发展规划的主张很多，对上游开发水电、上中游水土流失区开展水土保持、下游巩固堤防及河口地区要有计划治理等地区发展规划基本一致，但对如何实现高质量发展需要做好的战略路线却缺乏方向规划。因此，在黄河流域高质量发展中，要组织编制规划纲要，为黄河流域生态保护和高质量发展规划路线，为黄河流域的发展前景指引方向。
目前黄河流域高质量发展中比较大的问题是各省份的规划视角局限于省份的短期发展，地方各自为战，缺乏宏观性、长远性的决策机制。因此，本书在黄河流域高质量发展的战略规划中，一方面，强调黄河流域高质量发展的区域战略规划，对沿河各省份进行功能定位，通过地区分工做好流域整体发展规划。在分工发展的同时应着眼于地区产业、人口等经济发展条件与其自然属性，以企业为纽带，加强省份沟通合作，通过分工合作共同推进黄河流域的生态保护与高质量发展。另一方面，在规划中要既谋划长远，又干在当下，在战略制定与实施的过程中牢固树立“一盘棋”的思想，尊重黄河流域的发展规律。以长远发展的视角出发，强调流域发展的可持续性，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，通过完善黄河流域的战略支撑开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。
（二）完善黄河流域高质量发展的法律制度支撑
由于黄河流域的生态环境较为特殊，不同流域段的地形地貌及自然禀赋存在较大的差异，考虑到黄河流域资源分布、地理环境的复杂性，关于流域发展的相关法律制度完善也应从流域的系统性与整体性出发，通过法规体系的建立实现流域各省份以生态保护为前提的协同发展，以完善的法规体系作为黄河流域生态保护与健康发展的重要支撑。因此，本书认为应当考虑流域的发展特点与目前面临的突出问题，出台流域治理相关法律，为黄河流域高质量发展提供法律制度支撑。
一方面，应发挥法律的保障作用，利用法律制度武器保护黄河流域的生态环境，通过强化环境监管和责任追究，完善环境保护公益诉讼等法律制度，让其成为作为保护黄河流域居民权益、社会权益的重要保障。另一方面，需发挥法律制度对黄河流域环境保护与经济发展的规范、引导作用，在法律的制定过程中将生态保护与经济利益结合起来，按照“谁投资、谁治理、谁受益”以及“谁污染、谁治理，谁开发、谁保护”的基本思路，明确权责关系，实现黄河流域的生态环境效益、经济效益与社会效益的共同发展。根据科斯的交易费用理论，政府可以通过明晰产权而缓解或消除外部性，以对绿色产业减税降费及排污收费等政策制度为例，可以发现完善的法律制度是黄河流域环境治理与污染防治的重要支撑，也是实现黄河流域高质量发展的关键途径。
（三）加强黄河流域高质量发展的空间管控支撑
根据黄河流域目前的发展现状，可以发现由于环境治理与保护的过程中存在外部性问题，各省份的战略规划与政策实施缺乏整体性与连贯性，无法形成区域协作发展的合力。针对这一问题，应从黄河流域整体布局着手，通过各省份协同合作的空间管控支撑，加强各省份政策实施的连贯性与统一性。根据这一战略规划原则，本书提出应加强黄河流域高质量发展的空间管控，以合理的空间布局提高水土资源的开发效率，构建黄河流域绿色化、智能化的现代经济体系。
在空间管控政策制度的具体规划方面，首先应由生态环境部门会同发展改革、自然资源、林草、水利等流域开发治理相关部门共同构建黄河流域的空间管控制度。在空间管控制度的制定与完善中，相关部门应考虑各省份的自然禀赋条件，以黄河流域的生态保护与高质量发展为前提，明确黄河流域企业生产、居民生活及生态空间开发的管制界限，并在各省份推行这一统一标准。其次应建立严格的资源管理制度，包括用水总量、用水效率等方面的要求，统筹土壤、大气、生态等要素，对污染较轻的支流应根据其资源管理制度对当地企业提出资源高效利用的相关要求，对污染较重的支流则应提出明确的产业准入与淘汰要求，在保护的前提下进行流域治理。另外，各省份应通过空间规划统筹黄河流域资源的利用与开发，同时调整各地农业种植业的结构以解决黄河流域各地区水资源与耕地资源结构不匹配问题（9），逐步实现资源配置的最优化。最后，应以现代化的科学技术为支撑建立黄河流域的智能化监测预警系统，一直以来，由于黄河流域地质、水沙、当地气候等复杂的自然条件原因，其开发治理面临较大的困难，经济发展也受到限制。而新时代以来，科学技术的创新发展为“数字黄河”的工程建设提供了现实基础，在技术水平提升的前提下，为实现黄河流域的高质量发展，各级政府应对黄河流域的开发治理给予资金与政策支持，通过建立监测预警的指标、监测预警体系，做好黄河流域高质量发展的监测预警工作。黄河智能化监测预警系统的构建将会对其防治水土流失、避免洪涝灾害等产生显著积极作用，同时也将进一步挖掘水资源的开发潜力，在生态保护的前提下通过空间统筹提高资源的利用效率，为黄河流域的高质量发展奠定坚实基础。
（四）完善黄河流域高质量发展的体制和机制支撑
黄河流域的高质量发展不仅需要战略规划、法律制度与空间管控的战略支撑，同样也需要统筹协调、系统高效的综合管理制度作为体制和机制支撑。本书根据习近平总书记提出的顶层设计，对黄河流域进一步发展所需完善的基本体制和机制提出相应建议：
一是建议建立黄河流域九省区高质量发展的联席会议制度，形成黄河流域高质量发展的协调体制。在这个体制下，通过流域资源管理和利用的协商机制，形成流域大保护、大治理、大利用的多方工作机制，打破流域各省份各自为战的局面，打破水利、环保和地方的条块分割管理格局，形成流域各省份高质量协同发展的新格局。黄河流域的整体发展需要省份协同合作，而省份的协同合作也需要制度支撑，联席会议制度的建立将为各省份提供一个交流合作的平台，有利于各省份的经验借鉴与共同进步，更对黄河流域的整体发展提供了有力的制度支撑。在各省份达成战略共识后，这一制度也为解决各省份的政策推行问题提供了指导，并为各省份的政策实施提供了有约束力的体制保障。
二是建议建立流域内推行各级政府保护黄河的目标责任制，明确生态保护与治理及流域的高质量发展的相关绩效考核指标与要求。绩效考核制度不仅是必要的政策反馈机制，同样也是政策实施过程中发现问题、找到问题的重要途径。合理的绩效考核机制将会对政策的实施产生显著的积极作用，新中国70年来，以国内生产总值为考核指标的晋升指标赛为“中国奇迹”的发展提供了制度激励，推动了中国经济的快速发展（10）。而黄河流域生态环境的保护及其高质量发展也需要相应的指标作为考核标准，为政策的实施提供制度激励。
三是完善信息公开和公众参与制度等重要机制，并发挥其对黄河流域高质量发展的重要作用。一方面，只有让人民知道政策方向、领会政策精神，人民才能实际参与政策的实施，切实履行公民义务。知法、懂法才能守法，人民作为国家的根本，黄河流域的高质量发展必须依靠人民的力量，而信息公开和公众参与制度的建设不仅体现了我国是人民民主专政的社会主义国家，同时又调动了流域内企业和个人积极推进高质量发展的积极性、主动性和创新性。另一方面，信息公开与公众参与制度也是对绩效考核评价制度的有效补充，当地人民的参与不仅有利于黄河流域政策制度的民主化、科学化，同时又降低了政策的监督成本，让人民监督，让政策在阳光下实施，黄河流域的生态保护与高质量发展需要人民力量作为重要支撑，发展的目的是为了人民，信息公开和公众参与制度的完善对于政策实施效果的强化与人民民主的深化均存在重要意义，也为黄河流域的高质量发展提供了基础支撑。
（1） 作者简介：任保平，西安财经大学副校长，教育部人文社会科学重点研究基地——西北大学中国西部经济发展研究院院长，西北大学经济管理学院教授、经济学博士、博士生导师。
（2） 任保平，李禹墨。新时代我国高质量发展评判体系的构建及其转型路径[J].陕西师范大学学报（社会科学版），2018（4）：105-113.
（3） 人民日报评论员。发展必须是遵循经济规律的科学发展——新常态下我们怎样发展（上）[N].人民日报，2014-08-26（001）.
（4） 习近平。共同抓好大保护协同推进大治理让黄河成为造福人民的幸福河[N].人民日报，2019-09-20（001）.
（5） 李征．黄河流域主体功能区划研究[D]．开封：河南大学，2009.
（6） 数据来自国家统计局网站。
（7） 韩磊，潘玉君，高庆彦，等。黄河流域土地压力状态及其可持续利用途径[J].太原学院学报（社会科学版），2019（5）：69-77.
（8） 刘生龙，胡鞍钢。基础设施的外部性在中国的检验：1988—2007[J].经济研究，2010，45（3）：4-15.
（9） 张晓涛，于法稳。黄河流域经济发展与水资源匹配状况分析[J].中国人口•资源与环境，2012，22（10）：1-6.
（10） 周黎安。中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.