第三章 土地利用总体规划

第十七条【编制依据和规划期限】

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

注解

土地利用总体规划，是指在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济和社会条件，对该地区范围内的全部土地所作的有关开发、利用、整治、保护等方面的长期的、战略性的总体布局和统筹安排，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

应用

40.土地利用总体规划的主要内容包括哪些?

根据《土地利用总体规划编制审查办法》第16条的规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：（1）现行规划实施情况评估；（2）规划背景与土地供需形势分析；（3）土地利用战略；（4）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；（5）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；（6）土地利用的差别化政策；（7）规划实施的责任与保障措施。乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

41.各地人民政府在编制土地利用总体规划时应遵循什么要求?

各级人民政府编制土地利用总体规划的时候必须考虑到整个社会的综合效益，从现状出发，进行经济发展与生态保护双重衡量，设定合理的预期目标，制定宏观计划，务必使关于土地的开发、利用、保护和管理的决策科学合理，符合国家可持续发展的要求。

配套

《土地管理法实施条例》第8、9条；本法第18条第1款；《土地利用总体规划编制审查办法》

第十八条【规划权限】

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

注解

土地利用总体规划按照效力等级和编制主体的行政级别由高到低依次分为全国土地利用总体规划，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，市级土地利用总体规划，县级土地利用总体规划和乡（镇）土地利用总体规划五个层次。

应用

42.关于不同层级的土地利用总体规划的编制主体有何规定?

（1）全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制。（2）省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制。（3）省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制。（4）乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制。

除上述规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制。

配套

《土地利用总体规划编制审查办法》第4条

第十九条【编制原则】

土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

（三）统筹安排各类、各区域用地；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

配套

本法第33、34、42条

第二十条【编制要求】

县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

应用

43.什么是土地利用区?

土地利用区，是指在县乡两级土地利用总体规划中，依据土地资源的特点、经济可持续发展的要求以及上级下达的规划指标和布局划分出各类土地主要用途相对一致的区域，如农业用地区、建设用地区、独立工矿区、自然与人文景观保护区、土地开垦区和禁止开垦区等。这些区域类型本身还可以进一步细分，如农业用地区又可细化为耕地保护区、耕地开发区、林地用地区、牧地用地区等；建设用地区又可细化为城市建设用地区、村庄集镇建设用地区等。配套

《土地管理法实施条例》第10～11条；《土地利用总体规划编制审查办法》第19条

第二十一条【土地利用总体规划的审批】

土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

注解

土地利用总体规划实行分级审批制，是为了加强中央政府对土地利用的控制，实现审批权集中，避免地方因为局部利益而不落实效力最高的全国土地利用规划。

经批准的土地利用总体规划具有法律效力，各级政府、土地行政主管部门、有关单位和个人都必须严格执行。任何单位和个人不得破坏土地利用总体规划的贯彻实施。实施违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，未按土地利用总体规划确定的用途使用土地，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地等违法行为的单位和个人都应当承担相应的法律责任。

应用

44.哪些土地利用总体规划属于国务院的审批权限范围?

由国务院审批的土地利用总体规划包括以下三种：（1）全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。（2）省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。（3）省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

45.哪些土地利用总体规划属于省级人民政府的审批权限范围?

原则上地市级、县级和乡镇级人民政府编制的土地利用总体规划均应逐级上报省级人民政府审批，但是有以下两种特殊情形：其一，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，必须报国务院批准，但是，在程序上仍须先经省、自治区人民政府审查同意。其二，乡镇人民政府编制的土地利用总体规划原则上应逐级上报省级人民政府审批，但《土地管理法》规定也可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

46.由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府也可以批准乡（镇）土地利用总体规划，这是否意味着我国实行的是土地利用总体规划三级审批制?

设区的市、自治州人民政府本来是没有土地利用总体规划审批权的，但现实中，如果所有的乡镇级土地利用总体规划都由省级人民政府审批，将存在诸多的困难与不便，且乡镇级土地利用总体规划本身就是根据省级人民政府批准的市、县级土地利用总体规划来编制的。鉴于此，《土地管理法》第21条第4款设定了一个选择性的规定，省级人民政府可以根据行政授权理论把属于自己的一部分乡镇土地利用总体规划审批权授予设区的市、自治州人民政府行使，这不过是一种权力行使主体的法律授权，并不意味着我国土地利用总体规划由二级审批制转变成了三级审批制。

47.土地利用总体规划何时生效?

《土地管理法》第21条第5款规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”由此可见，土地利用总体规划自批准之日起生效，各级政府、土地行政主管部门、有关单位或个人都必须严格遵守和执行。乡镇土地利用总体规划经批准后，还应当予以公告。

配套

《土地管理法实施条例》第8条

第二十二条【土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划之间的关系】

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

注解

土地利用总体规划是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策，根据土地的自然、社会经济条件以及国民经济和社会发展对土地的需求而编制的，它是对一定辖区范围内，全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的总体的、战略性的部署和安排。土地利用总体规划并不是关于土地的唯一规划，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划等，都在不同程度上涉及土地利用和保护。

第二十三条【土地利用总体规划与江河、湖泊综合治理和开发利用规划之间的关系】

江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

配套

《水法》第14、15条；《防洪法》第9、10条、第11条第1款

第二十四条【土地利用计划管理】

各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

注解

建设用地总量控制，是指各级人民政府根据土地利用总体规划确定的建设用地的总量，对建设用地在数量上的控制，即各个单位的建设用地项目的用地总和不得超过土地利用总体规划所确定的建设用地的总和。

土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。

配套

《土地管理法实施条例》第13条；《土地利用年度计划管理办法》第2条

第二十五条【土地利用年度计划执行情况报告】

省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

注解

根据我国《宪法》的有关规定，地方各级人民代表大会具有审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划的职权。本条规定，省、自治区、直辖市人民政府的土地利用年度计划，即各项计划指标的执行和落实情况，应当作为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。作这样的规定，是为了充分发挥人民代表大会监督法律实施的作用，有利于督促政府及其土地行政主管部门依照法律的规定做好耕地保护和合理利用土地的工作。

配套

《宪法》第99条第2款；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条

第二十六条【土地利用总体规划的修改】

经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

注解

由于规划关系到国家的长治久安，统领各项土地工作的展开，是需要长期践行的，因此必须具有稳定性、可靠性，不能朝令夕改。但是必须承认，计划始终是赶不上变化的，若是由于突发事件或者经济建设、基础建设的需要，应当准许对土地利用总体规划就其与社会发展不相适应部分的内容进行调整，否则，其滞后性和不适应性将不能发挥规划的促进作用，反而会阻碍持续发展的进程。但是必须为修改设置严格的条件和程序，才能保证变更后的规划是真正有利于社会综合效益的提高的。限制主要体现在原批准机关仍要审核经过修改的土地利用总体规划，并决定是否批准通过。

应用

48.需要修改土地利用总体规划的情形有哪些?

依据相关法律法规的规定，需要修改土地利用总体规划的情形主要包括：（1）在土地利用总体规划确定的期限内，由于不可抗力等因素的出现，或国家重大政策发生变化，需要对土地利用总体规划作相应的调整；（2）土地利用总体规划已经到期，需重新修订；（3）经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地需要与土地利用总体规划不相一致，或经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地需要与其所批准的土地利用总体规划不相一致。

配套

本法第21条；《土地管理法实施条例》第12条

第二十七条【土地调查】

国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

注解

土地调查，是指国家有关部门对本辖区内的土地的土地权属、土地利用现状和土地条件，包括土地数量、质量、分布等方面情况，通过了解、查询、勘验、检查等方法进行调查，以明确本行政区域内土地的基本状况的工作。

应用

49.土地调查的内容包括哪些?

《土地调查条例》第7条规定：“土地调查包括下列内容：（一）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；（二）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；（三）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。”

配套

《土地管理法实施条例》第14条；《土地调查条例》

第二十八条【土地分等评级】

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

注解

评定土地等级，又称土地的评等定级，是指为了确定土地的质量与价值状况，由县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，按照土地的自然属性和经济属性对某宗土地进行调查、测算，经综合评定后确定土地的优劣程度的活动。

应用

50.评定的土地等级结果是否是一成不变的?

评定的土地等级并不是一成不变的，应当根据国民经济和社会发展状况，对土地等级每隔6年调整1次。

51.土地等级评定标准如何确定?

土地等级评定标准应当由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

配套

《土地管理法实施条例》第15条

第二十九条【土地统计】

国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

注解

土地统计是国家在进行土地调查的基础上，对调查所得的数据进行的综合统计和分类统计，包括调查、汇总、整理分析、动态调查和发布统计资料等几个方面，是各级人民政府编制土地利用总体规划的重要依据，也是社会经济统计的一个重要组成部分。

应用

52.对于土地统计违法行为将如何处罚?

根据《土地管理法》和《统计法》的相关规定：（1）统计调查对象有虚报、瞒报统计资料，伪造、篡改统计资料，拒报或者屡次迟报统计资料的行为之一的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，予以通报批评；情节较重的，可以对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。企业事业组织、个体工商户有前述违法行为之一的，由县级以上人民政府统计机构予以警告，并可以处以罚款。但对同一当事人的同一违法行为，已按照其他法律处以罚款的，不再处以罚款。（2）调查对象的领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的，依法给予行政处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报批评。（3）调查对象的领导人对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

配套

《统计法》第26～34条

第三十条【土地利用动态监测】

国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。