第8章 经济秩序混乱的现实和政府宏观调控不力推动政府转向“经济调节型”

《经济调节型政府》

1987—2002年为经济调节型政府阶段。1987年前后，通货膨胀加剧，收入分配关系扭曲，市场秩序混乱，经济环境不断恶化，我国的市场化改革陷入困境。这种局面使我国政府认识到，单纯的经济建设是不够的，还必须针对市场经济发展的现实加强政府以宏观调控为主的经济调节职能，这既是市场经济现实发展的需要，也是完善政府职能的题中之意。

自从经济体制改革以来，我国在经济建设方面取得了举世瞩目的辉煌成就，促进了国民经济的发展，提高了人民的生活水平。但是自从1986年以后，特别是1987年和1988年两年，社会经济中却出现了明显的通货膨胀、市场秩序混乱和经济结构失调的现象，严重地影响了经济的发展和人民的生活，使我国的市场化改革陷入困境。[118][119]

一、通货膨胀加剧

我国的通货膨胀是从1986年下半年开始出现的，到1987年就非常明显了。1987年全年零售物价总水平比1986年上升了7.3%（其中12月份比1986年上升9.1%），城镇上升9.1%，农村上升6.3%。职工生活费用价格总水平，1987年比1986年上升8.8%，有的大城市上升突破10%。1988年，通货膨胀继续发展，物价上涨更猛，1988年零售物价总水平比上年上升了18.5%，城镇上升了21.3%，农村上升17.12%。

物价大幅度上涨，超越了群众、企业和国家的承受能力，相当部分居民生活水平下降。这些情况引起了社会的普遍关注和群众的严重不安，影响了社会的安定和群众对改革的信心。如果不采取坚决措施，遏制通货膨胀，不仅经济无法稳定和发展，各项改革也无法深入下去。

形成通货膨胀和物价大幅度上涨的主要原因是经济过热，社会总需求超过总供给，形成投资需求和消费需求双膨胀的局面。全国在建的固定资产投资项目太多，规模过大，超过国家承担的可能；消费需求过旺，社会购买力的增长超过了商品供应量的增长；国家财政支大于收，信贷规模过大，货币发行过多。1984年以来，我国经济发展一直处于过热状态，投资规模逐年扩大，消费基金过度增长，连续4年社会总需求超过社会总供给，供需差率由1983年的4.7%扩大到16.5%（1984年）、11.25%（1985年）、13.45%（1986年）和13.6%（1987年）。为了供应不断膨胀的投资需求和消费需求，货币连年超经济发行，造成严重的通货膨胀。这4年时间，每年货币量的增长高于经济增长9～35个百分点。1987年底，我国的货币流通量已达1454亿元，比1983年增加174%。货币量的增长较大幅度地超过经济的增长，必然带动物价的普遍上涨。

二、市场秩序混乱

在1987年以后，我国国民经济的运行失控，在生产、建设、流通领域均发生了不同程度的混乱现象。特别是在流通领域，混乱现象已经非常严重，其突出表现就是各种公司办得过多、过滥，远远超过了正常商品流通的需要。特别是那些官商不分的“官倒”公司，利用价格双轨制从流通中倒卖重要生产资料，牟取暴利，严重扰乱了经济秩序，引起人民群众的严重不满。另外，一些单位和个人为谋取私利，制造和出售伪劣商品，加剧了市场秩序的混乱。

三、经济结构失调

在供求总量不平衡的同时，经济结构失调。由于有限资源过多地投入工业，在工业生产高速增长的情况下，农业发展滞后。1984年，我国工业总产值比上年增长14%，农业总产值增长14.5%，农业的增长速度还高于工业。到了1986年和1987年，我国工业继续保持高速增长的势头，工业总产值分别比上年增长11.1%和16.5%，而农业增长速度则大幅度跌落，分别只有3.5%和4.7%，其中粮食仅增长2.8%。加上同一时期人口自然增长率又回升到14‰以上，仅1987年就净增人口1500多万，人均粮食由1984年的395.5千克下降到376千克，下降了5%，我国粮食再次由净出口转为净进口。

四、价格改革闯关受挫，致使上述问题更加严重

虽然1987年已经出现了明显的通货膨胀、市场秩序混乱和经济结构失调，但是，对于1987年的经济形势，当时主持经济工作的中央主要领导人认为1987年的经济形势相当好，批评有的同志把经济形势看得过于严峻。在这种认识指导下，“稳定经济，深化改革”的方针已经不可能贯彻下去了。由此造成两个结果：一是从1988年初开始，又放松了对财政信贷的控制，本来在1987年第四季度得到控制的需求，又重新开始膨胀起来；二是在1988年的上半年，一系列重大的改革措施相继出台，其中影响最大的就是价格改革闯关。

中央很早就酝酿了价格改革的问题。中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》即已指出：“我国现行的价格体系，由于过去长期忽视价值规律的作用和其他历史原因，存在着相当紊乱的现象，不少商品的价格既不反映价值，也不反映供求关系。不改革这种不合理的价格体系，就不能正确评价企业的生产经营效果，不能保障城乡物资的顺畅交流，不能促进技术进步和生产结构、消费结构的合理化，就必然造成社会劳动的巨大浪费，也会严重妨碍按劳分配的贯彻执行。”“价格是最有效的调节手段，合理的价格是保证国民经济活而不乱的重要条件，价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键。”这个认识在当时是很深刻的。但是，由于价格改革的风险太大，中央对于价格改革十分谨慎，步子一直迈得不大。

作为一种权宜之计，我国推行了“价格双轨制”。但实行了几年的生产资料“双轨制”，已经成为经济持续、稳定增长和各方面改革进一步深化的严重障碍。在“双轨制”条件下，一物多价使企业很难进行科学的经济核算，很难进行平等的竞争。据估计，当时“双轨制”下每年的价差、利差和汇差总额达2000亿～3500亿元，占国民生产总值的20%～30%。既然有这么大的价差，就诱导一些企业不是靠改善管理来提高效益，而是下很大功夫去拉关系、走后门、低价进、高价出，搞什么“跑部钱进”。长此以往，我国的国有企业将会在很大程度上丧失生机与活力，不仅难以参与国际竞争，就是在国内，也会逐渐失去优势。同时，如此大的价差与政府官员手中的权力紧密联系在一起，使得权力有价，“寻租行为”也由此泛滥开来。可以认为，价格“双轨制”已经成为导致经济秩序混乱的重要原因。从以上两方面的弊端可以得出这样一个结论：除非我们放弃改革，否则，价格改革势在必行。

进入1988年以后，同时暴露出来的几个方面的尖锐矛盾进一步提示了改革不合理的价格体系和价格管理体制的必要性和紧迫性，中央对坚决进行价格改革的意见趋于一致。因此，价格改革的步伐也开始加大、加快。经国务院批准，国家物价局、商业部决定从4月1日起，调整部分粮、油的收购价格；4月5日，国务院发出《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，主要副食品（肉、蛋、菜、糖）暗补改为明补；从5月以后，彩色电视机实行浮动价格，国产的一般机型上浮20%～30%；经国务院批准，从7月28日起放开名烟名酒的价格，同时提高部分中高档卷烟和粮食酿酒的价格等。

与此同时，制订价格改革的系统方案也提到了日程上。1988年5月30日至6月1日，中共中央政治局在北京召开第九次全体会议，讨论全国经济体制改革和经济形势问题。会议提出，价格和工资制度改革需要有通盘的考虑和系统的方案。价格和工资制度改革，既要理顺关系、促进生产，又要使大多数群众生活水平逐步有所提高。会议决定要制订价格、工资改革的系统方案。会后，从6月2日起，中央责成专门有关部门研究此后5年特别是1989年的价格、工资改革和配套措施问题。经过几上几下的论证，有关机构提出了关于价格、工资改革的初步方案。7月11日，赵紫阳主持专门会议讨论这个方案。根据讨论意见，有关机构又进行了测算、修改。8月5日至9日，国务院总理李鹏主持国务院第十六次常务会议，对初步方案进行了讨论。最后形成的准备提交中共中央政治局讨论、通过的方案，内容包括：价格、工资改革的必要性；改革需要遵循的主要原则；1989—1993年改革的轮廓设想；1989年改革的初步方案；改革中可能遇到的主要风险和基本对策；必须采取的配套措施。

8月15日至17日，中共中央政治局在北戴河召开第十次全体会议，讨论并通过了《关于价格、工资改革的初步方案》。会议认为，价格改革总的方向是：少数重点商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节，以转换价格形成机制，逐步实现“国家调控市场，市场引导企业”的要求。根据各方面的条件和现实的可能，此后5年左右的时间，价格改革的目标是初步理顺价格关系，即解决对经济发展和市场发育有严重影响、突出不合理的价格问题。工资改革总的要求是：在价格改革过程中，通过提高和调整工资、适当增加补贴，保证大多数职工实际生活水平不降低，并随着生产的发展而有所改善，同时进一步贯彻按劳分配原则，解决工资分配中一些突出不合理的问题。会议认为，价格、工资改革实际上是改革的全面深化。会议决定，这个方案还要在党内外人士和有关专家中广泛征求意见，然后在9月份的中央工作会议和十三届三中全会上讨论、审议。这次会议还特别强调：“目前我国经济正处于充满活力、蓬勃发展的时期。进行价格改革、工资改革，时机是有利的，尽管面临的问题不少，但克服困难的潜力和回旋余地很大。”

但是，价格改革方案的通过却成为中华人民共和国成立以来最大的一场抢购风潮的导火索。本来，在1988年初，投资需求和消费需求重新开始膨胀起来，物价涨幅已经很大，再加上一些大的价格改革措施集中出台，到7月份，物价上涨幅度已达19.3%，创下历史最高纪录。在这种情况下，尽管中央一再强调要“采取强有力措施综合治理通货膨胀”，但各阶层群众已经产生通货膨胀预期，中央政治局会议通过价格改革方案的消息一经传开，误以为9月1日物价要全面放开，新一轮前所未有的大幅度涨价即将开始，于是，继四五月份的抢购风潮之后，在各大中城市立即掀起了一股更为凶猛的抢购风潮。这场抢购风潮在以下几个方面，都堪称中华人民共和国历史之最。第一，波及面广。从8月中旬开始，北京、上海、天津、重庆、西安、福州、成都等大城市再次突起抢购风潮，瞬间席卷全国城市和部分乡村。第二，抢购品种全。这次抢购的主要对象为穿、用商品，涉及50个大类500多种商品，也有部分地区抢购粮食、食油的。可以说大到几千元的高档商品，小到易消耗的便宜货，均在抢购之列。第三，盲目性大。在这次抢购中，消费者的购买行为已经不是为了消费，而是为了保值，所以，购物时不管品种、不管牌号、不问质量、不讲价格，很多商场积压多年的残次商品，也在这次风潮中被一抢而空。第四，卷入阶层多。面对年初以来物价持续大幅度的上涨，各阶层群众普遍产生购物保值的心理，一有风吹草动，就会立即卷入盲目的抢购中去。这次风潮的抢购者，有工人、教师、机关干部、科技工作者、个体工商业者、农民，几乎遍布社会各个阶层，而以有固定工资收入的居多。第五，零售商品总额增幅高。8月份社会商品零售总额达636.2亿元，比上年同期增加38.6%，如扣除物价上涨因素，增加13%左右。其中粮食增销30.9%，棉布增销41.2%，绸缎增销25.5%，洗衣机增销130%，电冰箱增销82.8%，电视机增销56%。第六，商品抢购风潮伴随挤兑银行储蓄存款风潮。这次抢购风潮的又一个突出特点是动用储蓄存款，不仅挤兑活期存款，而且挤兑未到期的定期存款，从而导致储蓄存款大滑坡的严重局面。8月份城乡储蓄存款减少26.1亿元，其中定期减少27.8亿元，活期增加1.7亿元。这种情况，充分反映了老百姓普遍存在对物价上涨的恐惧和持币抢购的心理状态。

人民群众对物价上涨的恐惧心理和由此导致的抢购风潮，成为这次价格改革闯关难以逾越的障碍。面对价格改革的强大阻力，中央不得不调整对策。8月30日，国务院总理李鹏主持召开了国务院第20次常务会议，会议重提“稳定经济，深化改革”的方针，特别申明：价格改革方案中提到的“少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节”，指的是经过5年或更长一点时间的努力才能达到的长远目标。会议还做出保证：“目前改革方案还在进一步修订和完善之中，明年作为实现5年改革方案的第一年，价格改革的步子是不大的，国务院将采取有力措施，确保明年的社会商品零售物价上涨幅度明显低于今年。”这次会议，为这次价格改革闯关画上了句号。

价格改革闯关受挫，致使通货膨胀、市场秩序混乱和经济结构失调的问题更加严重。

首先，社会总需求超过总供给的矛盾进一步扩大，物价涨幅居高不下，通货膨胀日趋严重。1988年，在花费很大力气去压缩基建项目的情况下，全国固定资产的投资仍然增长18.5%，非生产性投资达到510亿元；全年社会商品零售总额增长20.3%。这种投资与消费的双膨胀，使社会供需差率由1987年的13.6%扩大到16.2%，通货膨胀继续加剧。1988年，零售物价指数突飞猛进，比1987年平均上升18.5%，其中12月份比上年同期上升了26.7%，职工生活费用价格总水平平均上升20.7%。同时，全年货币超量发行，到9月底，货币净投放量已达395.4亿元，比1987年全年增发的货币量还多159.4亿元，市场流通货币量已达1900亿元。物价连月持续大幅度上涨，货币增发速度大大超过同期国民经济增长和物价上涨水平，两种情况互为因果，愈演愈烈，这在中华人民共和国的历史上是罕见的。

其次，在供求总量不平衡的同时，国民经济结构性矛盾更为突出。从整个国民经济的发展来看，工业和农业的增长极不协调。1988年，工业增长率高达20.7%，而农业增长率只有3.2%。在两大产业的内部，结构性矛盾也十分突出。在农业内部，牧、副、渔业增长较快，均超过10%，其中烤烟和甜菜就分别增长了42.4%和63.2%；而种植业则下降0.5%，其中粮食下降了2.2%，棉花下降了1.1%，油料下降了13.6%。在工业内部，以非农产品为原料的轻工业增长较快，各种高档耐用消费品增长得更快。而能源、原材料和交通运输能力的发展却明显滞后，原煤、原油、钢材的增长只达2.2%～5.2%，交通运输能力的增长不到5%，与整个国民经济的高速发展很不协调。

最后，伴随着几次抢购风潮，经济秩序愈加混乱。许多单位插手生产资料的经营，钻国家计划内外、国内外差价的空子，抢购、囤积、加价、倒卖，致使生产资料的价格暴涨。一些企业还利用原材料价格差异，刮起浮夸风，虚盈实亏，好多发工资和奖金。显然，在这种混乱的奖金秩序下，党和政府不仅难以实施任何改革措施，而且也不可能真正赢得经济的稳定增长。

导致上述情况的产生，是与新旧体制转换时期还不可能很快形成一套自我调节、自我约束的新机制分不开的。同时，在工作上也有缺点和失误。在经济建设中，存在着急于求成的倾向，忽视我国人口众多、资源相对短缺、经济发展很不平衡的实际情况；在指导思想上对盲目扩大建设规模、片面追求产值产量、攀比发展速度等现象，注意防止不够，纠正不力；在改革上，注意综合配套不够，未能及时加强管理、监督和抓紧建立宏观调控体系，特别是在价格改革中，没有考虑国家、企业和群众的承受能力，在通货膨胀已经比较明显的情况下，没有及时采取稳定金融、控制物价的有力措施，又放开、调整了一些商品价格，以致加剧了群众对物价上涨的恐慌心理，在许多地方诱发了商品抢购和储蓄下降。

五、宏观调控不力突显强化政府经济调节的重要性

市场混乱，经济秩序失衡，既有微观主体的原因，但更大程度上是宏观调控不力。在改革开放的过程中，为了充分激发市场活力，我国进行了以放权、让利、搞活为特征的经济体制改革，通过改变原来高度集中的计划经济体制，逐步建立社会主义商品经济。但在改革过程中，我们对社会主义商品经济的宏观管理和监督究竟应当怎样搞还探索得不够，注意得不够，在微观放活的同时，宏观调控没有跟上。由于新体制新秩序还没有相应地建立健全起来，特别是由于宏观经济的调控体系和监督体系还没有相应地建立健全起来，这就使得在新旧体制转换的过程中，经济生活中不可避免地出现了某种程度的混乱现象，整个国民经济的发展呈现出了某种程度活而无序的状态[120]。因此，国民经济体制的变化和经济运行都告诉我们，走出目前经济困境，必须从企业改革走向政府职能改革，按照价值规律的要求，充分运用经济手段管理经济，提高政府驾驭宏观经济的能力[121]。

1987年前后，出现了通货膨胀加剧、市场秩序混乱和经济结构失调的问题，尤其是价格改革闯关受挫，致使上述问题更加严重。这种局面使我国政府认识到，单纯的经济建设是不够的，还必须针对市场经济发展的现实需要加强政府以宏观调控为主的经济调节职能，以便保证国民经济的健康协调发展。