第6章 专家学者对经济建设型政府的研究
面对“文化大革命”后经济建设的混乱和落后局面，党和国家将工作中心转移到以经济建设为中心的现代化建设上来，我国政府全面履行各项经济建设职能。专家学者针对传统计划经济管理体制以及该体制下政府职能的弊端，根据我国经济社会发展的现实需要，对经济管理体制改革的方向以及如何建设经济建设型政府进行了大量的论述，本节对主要文献进行评述。
一、传统计划经济管理体制的弊端
我国的计划经济管理体制，基本上是中华人民共和国成立初期从苏联学来的，是一种高度集中的、以行政管理为主的体制[7]。在中华人民共和国成立初期，经济基础极其薄弱，工业在国民经济中的比重很低，重工业几乎是空白，在这种情况下开始进行较大规模的社会主义经济建设，实行计划经济管理体制，有利于国家把资金和物资集中起来，用于国家重点建设项目，对于迅速恢复国民经济和建立国民经济体系起到了重要作用。但随着经济建设的进一步发展，这种体制的弊端就逐渐暴露出来了。
（一）国家管得过多、过细、过死，企业缺乏经营管理的自主权
何建章认为，在全民所有制经济计划管理体制，国家管得过多、过细、过死，企业缺乏经营管理的自主权。企业的产供销、人财物、计划和技术等方面的权限集中在国家手中，企业一切经营活动都得听从国家安排。这种管理办法束缚了企业的手脚，造成极其不良的后果。首先，企业没有计划权和产品销售权，造成社会生产与社会需要脱节。其次，企业没有固定资产更新权，造成技术发展停滞。再次，企业财权过小，缺少发展生产的经济动力。最后，企业对物资和劳动力没有处置权，不能做到物尽其用，人尽其才。[8]
柳随年认为，过多的自上而下的指令性计划与复杂多变的国民经济不相适应。国民经济错综复杂，在企业中，不仅有全民所有制企业，而且有集体所有制企业，工业、农业、运输业、建筑业和商业等基层单位合在一起有几百万个，产品品种、规格更是不计其数。各种生产条件和社会需要又经常变化。自上而下的国家计划既不可能把全国几百万个企业的产供销衔接起来，又不可能对各种不断变化的情况迅速做出反应，也不允许企业根据这种变动自行调整。把经济搞得非常之死，瞎指挥，主观主义，几乎无法避免，企业的产供销往往长期脱节，造成社会劳动的巨大浪费。[9]
马洪认为，我国的经济管理体制，使企业成为各级行政机构的附属物，否定了企业的相对独立性。我们的企业就像算盘珠一样，由中央各个部门、地方各个厅局把它拨上拨下，推一推，动一动，自己缺少主动性。同时，自上而下的指令性计划指标过多，管得过死，生产者和消费者不能直接见面，产销脱节，产需脱节。这样，一方面很多产品大量积压，一方面很多产品又脱销。[10]
（二）按行政系统管理经济与生产的社会化要求不相适应
柳随年认为，按行政系统管理经济与生产的社会化的要求不相适应。社会化大生产是一个有机的整体，各个部门、各个环节之间存在着密切的分工协作关系。它要求企业与企业之间能够实行最合理、最紧密、最及时的联系，否则社会扩大再生产就无法顺利进行。企业按行政区域、行政系统管理，就必然使企业之间、行业之间、地区之间横向的内在经济联系，被各种行政系统、行政层次所切断。随着社会分工的发展，行政机构越来越多，这个矛盾也越来越尖锐。[11]
何建章认为，我国的计划管理体制是“统一计划，分级管理”的体制。这种管理体制容易造成各部门和各地区自成体系、闭关自守、画地为牢，把部门和地区作为不可逾越的界限，割断了经济活动内在合理的联系。归条条管，就割断了各行业之间的联系，资源使用上单打一，不搞综合开发，不搞综合利用，不愿意用我这个部门的投资干你那个部门的事。归块块管理，就割断了地区间的联系，一方面先进地区先进企业吃不饱，生产能力不能发挥；另一方面落后地区又大量兴建技术落后的企业。[12]
马洪认为，我国的经济管理体制，按照行政系统、行政区划来管理经济，它们自成体系，割断了经济的内在联系。[13]
（三）过多地单纯用行政办法管经济，没有很好地按照客观经济规律办事
王爱珠认为，我国过去经济管理体制的主要弊端之一，是过多地单纯用行政办法管经济，没有很好地按照客观经济规律办事。这种管理方法严重束缚着社会主义经济的发展。首先，单纯用行政办法管理经济，使企业的一切经济活动都要听从上级行政部门的命令办事，严重压抑了群众的积极性和创造性，使作为社会主义经济细胞的企业失去活力，从而也使社会主义经济缺乏生机；其次，单纯用行政办法管理经济，容易产生瞎指挥、主观主义和官僚主义，结果是投入多、产出少，浪费大、效益低，人民得到的实惠少。[14]
何建章指出，现行计划管理体制中存在的问题，主要是我们没有按经济规律办事造成的。这是有深刻的思想根源和社会根源的。从思想根源来说，我们长期以来否认社会主义经济是商品经济，否认价值规律的调节作用，忽视利用市场和价值规律来为社会主义计划经济服务。从社会根源来说，是受小生产方式严重影响的结果。这种影响主要表现在否认社会主义仍然存在商品生产和商品流通的客观必然性，把社会主义经济说成是自然经济。[15]
随着经济的发展，特别是社会化大生产的发展，这种过分集中的计划管理体制就越来越显得不相适应，到了非改不可的时候了。
二、经济管理体制改革的目标和任务
为了适应社会主义现代化建设的需要，我国的计划管理体制，在坚持走社会主义道路，坚持计划经济的前提下，迫切需要按商品生产的经济规律要求，进行根本的改革。
（一）经济管理体制改革的目标
1.第一阶段：计划性和市场性相结合
孙尚清、陈吉元、张耳认为，对经济管理体制进行改革的实质，就在于有条不紊地把我国社会主义经济的计划性和市场性结合起来，而要做到这一点，关键是承认和尊重价值规律对社会主义经济的调节作用。我们计划经济的优越性，恰恰在于有可能在正确认识有计划规律和价值规律共同起调节作用的基础上，使我们的计划安排同价值规律调节的自动机制相结合，保证社会主义经济高速度、按比例发展。[16]
刘国光、赵人伟认为，社会主义经济中计划和市场的关系，既不是相互排斥，也不是由外在的原因所产生的一种形式上的凑合，而是由社会主义经济的本质所决定的一种内在的有机的结合。如果说，生产资料的社会主义公有制带来的人们之间的物质利益上的根本一致是社会主义经济能够实行计划管理的客观依据的话，那么，人们之间物质利益上的差别，是社会主义经济中还存在着市场的直接原因。社会主义经济中人们之间物质利益上的这种一致与不一致，正是社会主义经济中计划与市场在矛盾中实现统一的客观基础。[17]
刘成瑞、胡乃武、余广华认为，计划和市场相结合是我国经济管理改革的基本途径。社会主义经济既是计划经济，又是商品经济，这就决定了在社会主义经济管理中，既要运用国民经济有计划按比例发展规律，又要运用价值规律，把计划和市场很好地结合起来。只有这样，才符合客观经济规律的要求，从而才能管好社会主义经济。[18]
蒋学模认为，社会主义生产是建立在生产资料公有制基础上的社会化大生产。社会化大生产要求相互衔接的各个生产部门按比例发展，生产资料公有制则提供了由统一的计划使国民经济各部门按比例发展的客观可能性。国民经济有计划发展规律和价值规律同时对社会主义经济起作用，这样，在社会主义国民经济的管理工作中，按客观经济规律办事，就必须实行计划调节和市场调节相结合的原则。[19]
何建章、王积业、吴凯泰认为，社会主义经济是计划经济与商品经济的结合体，或者说，社会主义经济是计划指导下的商品经济。这就要求我们认真研究计划调节与市场调节的相互关系，实行计划调节和市场调节相结合，以计划调节为主，同时充分重视市场调节的作用，这是经济管理体制的重大改革和计划管理方法的较大变动。[20]
刘国光认为，从近两年来体制改革的实践来看，开展市场调节的过程，往往是从打破单一的计划调节的控制，在指令性计划调节的旁边出现一块“市场调节”开始的。计划调节与市场调节这样一种“板块式”的结合，暂时还是一个不能否认的客观的必要。上述意义的计划调节与市场调节的“板块式”结合，是在国民经济总体中的外部结合。单有这种外部结合当然是不够的，还要有它们的内部结合，就是互相渗透式的结合。所有产品的生产和流通都要按照社会主义商品经济的原则并遵照社会主义计划经济的要求，最终都要统一在两种调节紧密结合在一起的胶合体里面，接受非指令性的国家计划指导下的市场调节。这才是我们今后经济体制改革所要建立的模式。[21]
龚士其、许毅认为，在社会主义阶段，由于还存在着商品生产和商品交换，在实行计划经济的同时，还必须充分发挥市场调节的辅助作用，否则，这种计划经济就不可能是完善的。因此，在社会主义条件下实行计划经济为主、市场调节为辅，也是一种客观必然性，是不以人的意志为转移的。摆正计划经济和市场调节的关系，是改革我国经济管理体制的关键。[22]
何建章认为，我们国家是计划经济，在计划管理体制上，可以实行直接计划（包括指令性计划和指导性计划）和间接计划（自由生产）相结合的制度。一方面，无论是指令性计划、指导性计划，还是自由生产，都受主要体现社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律要求的国家统一计划调节。另一方面，由于社会主义经济中还广泛存在着商品生产和商品交换，价值规律通过市场还起一定的调节作用，国家计划必须利用市场调节的辅助作用。这种辅助作用对指令性计划、指导性计划，特别是对自由生产部分都是必需的，只是它起作用程度不同而已。这种计划管理体制，可能更符合社会主义经济规律的要求。[23]
苏星认为，社会主义经济是建立在生产资料公有制基础上的计划经济，同时要发挥市场调节的辅助作用。在这里，计划经济和市场是统一的。社会主义经济是以计划生产为主体，但国家在制订计划时，必须考虑市场的供求。市场调节只能在计划指导下进行，这主要表现为：它的范围要经过国家计划允许；国家可以通过价格、税收、信贷等经济杠杆，使其符合于计划经济的要求。[24]
桂世镛认为，改革计划体制，建立符合中国实际的计划经济形式，基本的原则就是计划经济为主、市场调节为辅。这个原则要求解决两个相互关联的问题：①在坚持有计划的生产和流通为主体的前提下，让一部分生产和流通由市场进行调节，即由价值规律自发调节；②在坚持对重要经济活动和企业实行指令性计划的前提下，对大量一般经济活动和企业实行指导性计划，着重运用价格、税收、信贷等经济杠杆引导企业能动地实现国家计划的要求。实行这种体制，其实质就是要在社会主义经济中正确处理计划与市场的关系，在计划管理中正确处理行政手段与经济手段的关系。它的最大好处是可以把国家的集中领导同发挥企业的积极性结合起来，把社会生产的统一性同各个环节的灵活性结合起来，从而促进国民经济既集中统一又灵活多样地向前发展，取得良好的社会经济效益。[25]
2.第二阶段：有计划的商品经济
林子力认为，由于表现为分工发展的社会生产力在我国尚处在较低的水平，带自给性的生产还占较大的比重，我们只有在今后的一个历史时期中，努力使社会主义商品经济获得充分的发展，才能在十分发达的分工基础上，在很高的生产力水平上，建成社会主义现代化强国，因此，社会主义商品经济是我国历史发展的必经阶段。[26]
马洪认为，像我们这样经济不发达的国家，建设社会主义必须充分利用商品货币关系，也就是说现阶段社会主义经济必然是有计划的商品经济。改革经济管理体制要从我们国家的现实情况出发。从实际情况出发，我国经济管理体制改革的原则和方向，就是要在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济和促进社会化大生产的要求，自觉地运用经济规律，打破行政框框和自然经济思想的束缚，把高度集中的国家决策体系改为以国家为主的国家、经济单位和劳动者个人相结合的决策体系；把单一的计划调节，改为在计划指导下，正确发挥市场调节的作用；把主要依靠行政机构、行政办法管理经济，改为主要依靠经济组织、经济办法和经济法规管理经济，调动各方面的积极性，合理地组织各种经济活动，以最少的劳动消耗取得最大的经济效果，加速社会主义现代化建设。[27]
于祖尧认为，要按照社会主义商品经济及其规律办事，全面地改革经济体制。经济体制改革唯一可行的抉择，就是顺应生产力发展的要求，以社会主义经济是有计划的商品经济为基点，对原有体制进行全面改革，建立能够促进生产力发展的充满生机和活力的社会主义经济体制。从这个基点出发，要把单一化的经济结构改为以全民所有制经济为主导、以公有制占优势的多种经济形式、多种经营方式并存的经济结构，按照自愿互利、等价交换的原则，广泛发展各种形式的经济联合。从这个基点出发，改革过分集中的决策体系，正确划分国家的经济管理职能和企业经营管理权的界限，区分全民所有制经济的所有权和经营权的界限，给企业以相对独立的经济实体和自主经营、自负盈亏的商品生产者的地位，增强企业的活力，充分发挥劳动者的主动性、积极性和创造性。从这个基点出发，改革指令性计划体制，自觉运用价值规律，缩小指令性计划范围，扩大指导性计划和市场调节的范围，建立既有统一性又有灵活性的计划体制，把大的方面管好管住，小的方面放开放活。从这个基点出发，建立和健全完备的计划调节体系，改变单纯依靠行政手段和行政命令进行计划管理的办法，充分发挥价格、税收、信贷等市场机制和经济杠杆的积极作用。从这个基点出发，建立各种形式的经济责任制，实行责、权、利相结合，国家、集体和个人利益相结合，职工个人利益和劳动成果相结合。从这个基点出发，实行政企职责分开，正确发挥国家管理经济的职能，充分发挥城市中心作用，逐步建立以城市特别是大、中城市为依托的、开放式、网络型的经济区。这样，才能加快四化建设，促进社会主义商品经济的繁荣和发展。[28]
马洪认为，经济体制改革的重要内容之一，就是要求我们在坚持计划经济原则的同时，按照商品经济的要求来组织整个社会的经济活动，力求把大的方面管住，小的方面放开，在保证宏观经济协调发展的前提下，活跃城乡各方面的经济生活。这就要求我们在理论上承认计划经济的属性和商品经济在社会主义经济中是可以统一起来的，在实践中是能够找到它们之间的结合形式和结合点的。社会主义商品经济是建立在社会主义公有制基础上的有计划的商品经济。它的特点表现在以下两个方面：①社会主义商品经济是建立在公有制基础上的、没有资本家参加的商品经济。②社会主义商品经济是在全社会实行计划经济的前提下有计划地发展，而不是无政府状态的商品经济。这样我们就可以看到，社会主义经济兼有计划经济和商品经济的性质，它是计划指导下的商品经济，或者说，是建立在商品经济基础上的计划经济。[29]
刘国光认为，社会主义经济由于公有制基础上根本利益的一致而必然具有计划性，同时由于不同所有制、不同企业、不同个人间局部利益的差别而必然具有商品性，因此计划经济同商品经济并不是互相对立的，而是可以统一起来的，我国社会主义经济是“有计划的商品经济”。[30]
刘国光等认为，我国正在进行的经济体制改革，由于确立了社会主义经济是有计划的商品经济的理论，从总体说，改革的前进方向是明确的。但是，应当看到，我国经济学界对于“有计划的商品经济”的理解有相当大的弹性，有的强调“商品经济”一面，有的强调“有计划”一面。与此相联系的我国经济体制改革的目标模式究竟是怎样的模式，更是在理论上和实践上都需要认真探讨的课题。在运用有宏观控制的市场协调模式这一理论概念时，我们绝不能把社会主义原则抽象掉，绝不能把公有制为主体的所有制结构和内涵抽象掉，也绝不能把国家的宏观决策和计划指导抽象掉。只有在考虑了这些根本问题的前提下，我们才能运用有宏观控制的市场协调这一理论概念，来分析研究我国改革所要建立的把微观放活和宏观控制有机地结合起来的目标模式。[31]
（二）体制模式转换的方式
刘国光等认为，我国经济理论界对于体制模式转换的方式一开始就存在着不同看法。有人主张“一揽子”方式，有人则倾向于“渐进”方式。经过几年的讨论和实践，从中国地广人众、经济文化相对落后、发展又极不平衡等基本国情出发，大家达到了比较一致的认识，就是中国的经济体制改革应该走“渐进式”加“小配套”的道路，即整个改革的进程是渐进的、分阶段的，而每个阶段的改革则要在相互联系的方面配套进行。对于改革的两种方式，我们认为需要明确以下几点：第一，对“一揽子”或“渐进”改革方式的选择，以及对“渐进式”时序长短的选择，都要从本国实际情况出发，不能简单地用逻辑推理的办法或者照抄别国的经验来解决。第二，不能把两种改革方式绝对对立起来，把“一揽子”方式看成只是在某年某月某日实行全面配套的改革，而把“渐进式”看成是旷日持久的枝枝节节、碰碰撞撞的改革。第三，经济运行机制的改革同所有制改革之间也有密切的关系。第四，为了处理好一揽子配套改革方式与渐进改革方式之间的关系，我们既要在总结本国经验的基础上借鉴外国经验，研究制定和不断完善经济体制改革的总体规划和方案，又要在改革实践中摸着石头过河，不断检验已经实施的改革的成败得失，在此基础上制订下一步改革的规划和方案。这样，我们就能把我国目前实行的“渐进式”与“小配套”相结合的改革置于改革的总体规划的驾驭之下，使我国的改革有秩序地稳步地达到预定目标。[32]
华生等认为，中国的经济运行模式转换走上了渐进式道路，并采取了双轨制的形式。双轨制的理论意义在于，它表明中国的经济发展和经济体制改革由于其特殊的历史背景，不会在自由竞争的一般均衡中找到归宿，而多半可能在非均衡的自稳定系统中实现。另一方面，经济发展和体制改革都同时依赖于企业挣脱行政隶属和等级差别的羁绊。这就需要一种形式或道路，使得在整个庞大的运行体制转换结束之前就能冲决企业的不平等“种姓制度”。双轨制提供了这种形式，这就是它的历史贡献。正是在这个意义上，双轨制是我国找到的风险较小、兼容性很大的特殊转换形式，是中国经济体制改革的伟大创造。[33]
（三）经济管理体制改革的任务
1.坚持以国营经济为主导的多种经济形式
有林认为，改革经济体制，必须坚持社会主义经济制度，而坚持社会主义经济制度，就必须坚持生产资料公有制。但是，公有制的范围多大、程度多高，则必须依据生产力的状况。由于我国生产力水平不高而且发展很不平衡，不能实行单一的全民所有制，必须同时大力发展集体所有制；不能百分之百地实行公有制，而要适当地发展一些个体经济，发展一些和外资合营的国家资本主义性质的经济。总之，要在全民所有制占主导地位的前提下，发展多种形式的经济。这既是经济体制改革的重要内容，又是经过改革应该达到的一个目标。[34]
周太和、詹武、傅丰祥认为，要坚持以国营经济为主导的多种经济形式。正确处理各种经济形式之间的关系，建立起适合我国国情的所有制结构，是建立科学的合理的经济体制的基础。我们必须实行以国营经济为主导、集体经济为重要组成部分、个体经济为补充以及各种经济联合体的多种经济形式长期并存的所有制结构。国营经济是社会主义全民所有制经济，是我国社会主义公有制的主要形式。它掌握着关系国计民生的经济命脉，是保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，保证个体经济为社会主义服务，保证整个国民经济发展符合于劳动人民的整体利益和长远利益的物质基础。劳动群众集体所有制是社会主义公有制的重要形式，在农村，则是主要的经济形式。在发挥国营经济主导作用的同时，大力发展集体经济，是繁荣城乡经济，方便人民生活，扩大劳动就业的必由之路，是我国发展经济的长远方针。城乡劳动者个体经济，是我国社会主义公有制经济的必要的补充。城镇个体经济多数从事手工劳动，只需简单的工具，凭着传统的技艺，为人民提供多种多样的产品和劳务，又有经营灵活、品种细小、适应性强、走街串巷、方便群众等特点。农村中从事个体经营的专业户、重点户和家庭副业，可以把家庭辅助劳力和剩余劳力充分利用起来，把集体经济不能利用的零星资源合理利用起来，把集体经济不便经营的项目经营起来，具有投资少、见效快、商品率高等优点。[35]
2.推行农业生产责任制
周诚认为，产量责任制所以具有生命力，首先在于它能在农业生产中更好地贯彻“按劳分配”原则。在农业生产中要真正做到“酬劳相符”就要实行“产酬挂钩”，即按照产量任务完成的好坏来适当调整（增加或减少）社员根据日常作业完成状况所取得的报酬；或直接以产量作为计算劳动报酬的标准（“以产计酬”）。这就是“包工包产”的实质，也就是产量责任制的要点和核心。产量责任制之所以具有生命力，还在于它符合在生产队内部健全劳动组织的需要。实行产量责任制，可以使作业责任制通过产量责任制得到落实，会从作业单位的物质利益上加强其经济活力，使其更好地发挥作为生产队内各“战斗班子”所应有的积极作用。[36]
杜润生认为，人民公社制度过早地实行了过度集中经营和集中劳动的制度，影响了农民生产经营的自主权和个人物质利益，出现了“大锅饭”、平均主义等弊端，障碍了生产力的发展。实行联产承包责任制，把集中经营和分散经营适当结合起来，有专有联，统一核算和包干分配相结合，体现了按劳分配原则，有力地调动了农民的生产积极性，推动了农业生产的发展。[37]
陈武元、梁与延认为，为了加速农业的发展，改革不合理的管理体制已经提上议事日程。改革的指导思想，是在坚持生产资料公有制占优势的前提下，按照经济规律的要求，打破行政框框的束缚，合理地组织各种经济活动，用经济办法管理经济，让农民真正成为集体经济的主人，调动他们的积极性，使管理体制适合农业生产发展的要求，保证现代化建设的顺利进行。从这些指导思想出发，我们认为改革的内容应包括以下几方面：①改“政社合一”为政社分开。②改“三级所有制”为一级所有制。③改单一的指令性计划为指令性计划和指导性计划相结合。④改单一经营为农工商综合经营。⑤改高度集中的管理体制为劳动者直接参加的民主管理体制。⑥改分配上的平均主义、“吃大锅饭”的办法为联产计酬责任制。此外，改革农村管理体制还包括信贷、税收、流通渠道等方面的内容。[38]
3.扩大企业权限
孙尚清、陈吉元、张耳认为，企业是经济组织，不是行政机构，更不是专政机构。因此，扩大企业权限，就是要按照计划性和市场性相结合的指导思想，让企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权，成为名副其实的经济组织。企业（公司）成为名副其实的经济组织的根本标志，就是要有在企业（公司）范围内把产、供、销、人、财、物六方面统一管理起来的权利。[39]
何建章认为，社会主义企业既然是具有特殊利益的联合起来的劳动者的共同体，就必须具有商品生产者的地位。承认企业具有商品生产者的地位，相应地就应赋予它们应有的权力。制订计划权，企业有权根据国家和市场需要、本身的生产条件和经济利益，独立自主地制订生产计划。产品销售权，除保证完成合同规定的订货任务外，企业有权自行销售自己的产品。资金支配权，在完成上缴国家规定的各项税收费用（包括资金占用费）、贷款本息以后，企业有权根据市场需要和自己的条件决定设备更新、进行改建或扩建；有权出租或出让闲置或多余的固定资产；有权根据自己的需要和可能举办各种福利事业，并根据盈利情况决定职工分红办法。劳动工资调剂权，企业可以根据需要招聘职工，择优录取。产品定价权，除国家规定价格的产品，必须执行国家的规定外；属于议价的产品，由生产企业和用户议定；其余产品，企业有权根据市场供求情况，自行定价。企业有权拒绝任何行政领导机关摊派的各种平调任务，如随意抽调和动用企业的资金、材料、设备、产品和人员等。[40]
李成瑞、张卓元认为，要在国家计划指导下给予企业较大的自主权。首先要把现有企业的一套行政的组织管理形式，改变为经济的组织管理形式。这种经济的组织应当是各种类型的公司，国家一方面要在产、供、销和人、财、物等方面，赋予公司较大的权力；一方面要求各公司的经营活动对国家负责，各公司的领导人对使用国家的生产资料和资金负经济责任和法律责任，同时要求各公司及其所属工厂把企业经营成果同企业全体职工的切身利益紧密地联系起来。[41]
刘成瑞、胡乃武、余广华认为，要扩大企业的经营管理自主权，实行全面的经济核算制。改革经济管理，涉及国家、企业和个人的经济利益问题，不首先考虑企业的经济利益，充分尊重和发挥企业的积极性，是不行的。为了把企业、劳动者的物质利益同企业的经营成果联系起来，最大限度地调动企业的积极性，必须实行全面的经济核算制，承认企业是独立的经济核算单位，让企业独立经营，自负盈亏，对自己的经营活动负法律责任。要让企业在计划指导下像独立的商品生产者那样，享有独立解决生产、技术、财务、劳动和其他经济问题所必需的一切权力。[42]
蒋学模认为，要扩大企业的自主权。国营企业当然应当服从国家的计划领导和遵守国家的财政纪律。在这一前提下，国家也应让企业在制订生产计划、进行技术革新、更换机器设备、组织职工队伍和处理日常财务活动等方面，有较多的自主权，使企业能够适应国内外市场需要的变化而改变自己的生产经营活动。[43]
马洪认为，要政企分开，权力下放，扩大企业自主权。马洪还认为，改革经济管理体制，不仅要扩大企业自主权，使企业有必要的决策权，同时劳动者个人也应该有必要的决策权，包括收入怎么支配和选择职业。这是我们整个经济体制改革的基础。我们现在扩大企业自主权，就是因为企业缺乏必要的决策权。目前实行扩大企业自主权试点的企业，在利润留成方面，有了一些权力，但对留用的利润如何支配，还有种种不合理的限制；至于产销方面、人事方面、劳动方面、计划方面的自主权，还是很小的，在国家法令允许的范围内，在国家计划的指导下，还应该逐步扩大以上各种权限，有步骤地使企业有必要的决策权。大体来说有三个要求：经济上，企业在完成国家规定的任务的条件下，实行独立核算、自负盈亏，真正成为一个内有动力，外有压力，具有强大生命力的相对独立的经济单位。政治上，由职工群众当家做主，实行民主管理，使职工真正爱厂如家，形成一个职工和企业血肉相连的“命运共同体”。在领导管理制度上，实行民主管理基础上的厂长负责制。为了实现上述经济上、政治上的要求，企业在经济管理上要实行以下六个转变：①使企业由部门和地方行政机构的附属物，变成一个自负盈亏的经济单位，能够建立独立的生产系统和经营管理系统，并且对经营管理结果负全部责任。②使企业从一个缺乏活力的机构变成一个内有动力、外有压力、经营好坏和职工利益直接挂钩的经济单位。③使企业由单纯执行命令的单位变成自动决策的单位。④使企业由“大而全”“小而全”的经济组织变成一个专业化和协作相结合的经济组织。⑤使企业由单纯生产型变为经营生产型。⑥使企业不仅是对上级机关负责，而主要是对消费者负责。[44]
苏星认为，要在国营企业进行扩大企业经营管理自主权的试点。这些企业的经营管理自主权包括：①企业在全面完成国家计划的前提下，可以根据国内市场和出口的需要，组织生产和接受来料加工；②企业可以自行销售商业、物资部门不收购的产品和展销新产品；③企业在完成国家规定的各项技术经济年度计划指标及供货合同的情况下，可以从计划利润和超计划利润中分别按一定的比例提取企业基金；④企业有权申请出口自己的产品并取得外汇分成，用于引进新技术、进口原材料和关键设备；等。[45]
田纪云认为，1979年以来实行利润留成的办法，使企业的财权有所扩大，这同统负盈亏、吃“大锅饭”的体制相比，确实是前进了一大步；但从建立健全企业经济责任制的要求来看，还没有从根本上突破吃“大锅饭”的体制。因为，在利润留成体制下，企业有了利润则得分成，利润少了无非是少得分成，或者通过“调整”计划利润指标等办法照得分成，发生了亏损，企业也不承担多少经济责任，因而对企业实实在在的压力并不大，企业的责权利没有紧密结合起来。在经济体制改革中，一个基本的问题就是如何尽快地把企业的经济责任制建立健全起来，把责权利密切结合起来，使企业外有压力，内有动力，从而使企业这个最基本的经济细胞发挥出更大的活力来。而实现“以税代利”，正是为解决这一问题创造必要的条件，提供明确的依法规定的责任界限。[46]
4.按客观经济联系组织各种公司，充分发挥经济组织的作用
孙尚清、陈吉元、张耳认为，要按经济合理和专业化协作的原则，改组工业，组织专业公司或联合公司。所有公司都不应是行政管理部门，而应是进行独立经济核算、自负盈亏的经济组织。人、财、物、产、供、销的管理权一般集中在公司，以便使所属企业集中力量搞好专业化生产。公司是国家用经济办法管理企业的组织形式，它可以敏捷地把国家计划的意图贯彻到企业中去，并使企业的生产活动迅速地反映和适应市场情况的变化。[47]
何建章认为，生产社会化要求根据专业化协作的原则把企业组织起来，以提高经济效果。我国也需要逐步创造条件，把中央和地方政权直接管理经济的体制，改为按专业化协作的原则，广泛采取专业公司或联合公司的组织形式，用经济组织来管理经济。[48]
柳随年认为，按经济内在联系、经济区划组织经济，这就解决了我国经济管理体制中的一个根本问题，即行政管理与生产社会化不适应的矛盾。我国现在仅工业企业就有三十多万个，但这些企业过去都被中央、地方、军工、民用、司厅局，省地县区的权力分割得支离破碎，各自为政，自成体系，形不成力量，割断了相互之间的有机联系，不可能更快地发展经济。现在改革的设想不承认这些界限，它要打破部门、打破地区、打破所有制的界限，按照生产的固有联系，按照经济区域组织跨地区、跨部门的专业公司和联合公司。这样一来，不仅使经济组织合理了，而且还把大量的基层企业协作关系通过公司给组织起来了。在这个基础上，社会经济也就好组织了。工业企业的管理方向，应当是集中化、专业化、联合化。这是社会化大生产的必然趋势，是加速生产技术进步的客观要求。[49]
马洪认为，要在扩大企业自主权的基础上，把几十万个分散的企业组织起来，发展多种形式的经济联合，成立经济联合体或各种公司。实行经济联合应贯彻自愿互利的原则，采取自下而上和自上而下相结合的办法。联合的形式可以多种多样，多种多样的联合，有利于解决经济的横向联系问题，可以把我们的经济搞活。同时，要建立全国的或区域性的行业组织，或者叫作协会，或者叫作联合会。行业组织应该是在政府指导下的民间组织，或者是半官方组织，而不是行政组织，不应干预企业内部的事务，而是协助企业解决同行业之间的问题。行业组织的主要任务是，根据政府的政策、法令、法规、计划和企业在组织生产技术经济活动中的需要，办理单个企业和公司无力办到的事情，为本行业企业服务。[50]
5.疏通渠道，扩大商品流通
苏星认为，要疏通渠道，扩大商品流通。这包括：①对生产资料，在坚持重要的、短缺的生产资料仍由国家计划分配和调拨的同时，根据资源的不同情况，分别采取敞开供应、凭票供应和核实供应等灵活办法。②对消费品，除有关国计民生的比较重要的商品继续由商业部门统购包销以外，其他商品可以分别采取选购、订购的办法。③打破地区、城乡界限，开始按经济区域组织商品流通。④发展和扩大城乡集市贸易。[51]
薛暮桥认为，现在我们的商品流通渠道还不够畅通。现在许多种工业品仓库积压、市场脱销，城市积压、农村脱销的现象相当严重，这与我们的管理方法不当有很大关系。要有一批集体商业和个体商人，从事城乡商品交流，只有国营、供销合作社，要把商品流通搞活是不行的。[52]
厉以宁认为，要保证流通渠道的持续通畅，使少渠道、多环节、封闭式的流通体系改变为多渠道、少环节、开放式的流通体系。第一，中央有必要直接掌握一定数量的重要物资。第二，以城市为中心，组织物资供应和商品流通。第三，发展生产单位与用户之间的横向联系，健全产销合同制，使生产和需求紧密地衔接在一起。第四，由企业组成的各种形式的专业公司应当成为经营实体，使它们能更好地从事跨部门、跨地区的产品购销活动。如果在计划体制改革中采取上述这些有利于流通渠道通畅的措施，那么流通状况将会有较大程度的改善。[53]
6.逐步改变指令性计划为指导性计划
何建章认为，在存在商品经济的条件下，国家计划必须建立在利用市场和价值规律的基础上。同时，在国家计划指导下，社会主义商品经济可以做到有计划按比例地发展。[54]
刘成瑞、胡乃武、余广华认为，要改革现行的由上而下下达指令性计划指标的一刀切的计划管理方法。要区别不同的情况，采取多种方法，不能千篇一律。既要用直接计划的方法，也要用间接计划的方法；既要用经济方法，也要用政策法令的办法。在目前条件下，除重要指标由国家直接控制下达外，其他指标应改为指导性计划指标，由企业根据国家的方针、政策，参照指导性计划指标，自行决定。[55]
柳随年认为，要尊重价值规律，重视利用经济政策、经济手段来协调各方面的利益，保证国家计划的实现。主要的方面通过计划，一般的通过市场，而通过计划的除少数指标实行直接计划外，一般也要尽量利用价格、税收、利率、合同制等经济办法和经济政策去实现，而不是全靠行政命令。[56]
何建章、王积业、吴凯泰认为，要减少国家对企业下达的指令性指标。国家指导企业的经济活动，除下达必要的指令性指标外，应该多下达一些参考性指标，以协调国家同企业的经济计划。同时，国家更多地通过价格、利润、信贷、税收等杠杆，对企业实行普遍而广泛的经济调节，以保证国家统一计划的实现。这样，既能使国家从一些烦琐的细节中摆脱出来，又能发挥企业的积极性和主动性。[57]
马洪认为，要把单一的计划调节改为在国家计划指导下充分发挥市场调节的作用。对于多数产品，国家可以不下达指令性指标，而下达指导性指标，让企业直接同消费者见面，订立供销合同，在这个基础上编制计划，上报有关单位批准。[58]
周太和、詹武、傅丰祥认为，正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，必须采取多种形式，明确划分指令性计划、指导性计划和市场调节的范围，并使三者有机地结合起来。指令性计划是我国计划管理的主要形式。但是，指令性计划的范围也不宜过宽，过宽了既不易于保证国家计划的科学性，又妨碍企业的积极性和主动性的发挥，也不利于商品生产和商品交换的发展，容易造成产需脱节和经济发展的不平衡。指导性计划是计划管理的一种重要形式。对于许多品种规格复杂，使用面广，要求多变，又比较重要的产品的生产和流通，可以实行指导性计划。对于大量小商品的生产和流通，国家可以不下达计划指标，而由各生产经营单位根据市场供求情况的变化灵活地自行安排。正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，还必须运用经济、法律、行政等多种手段，特别是要充分发挥各种经济杠杆的作用。[59]
桂世镛认为，我们管理经济的形式就有三种，即指令性计划、指导性计划和市场调节。指令性计划具有强制性，下达给企业之后是必须保证完成的，但它也要充分考虑市场的供需情况，并合理地规定产品价格和税率，从经济上鼓励企业执行计划。指导性计划没有强制性，只下达给企业作参考，国家主要通过经济手段引导企业完成计划，只在必要时辅以一定的行政手段。与此不同，属于市场调节的部分是不作计划的，这部分产品的生产和流通完全由市场价格的起伏进行调节，或者说由价值规律自发调节。指令性计划大体要包括这些方面：一是社会总产值、国民收入生产与分配的总额平衡，特别是财政收入与财政支出的平衡。二是积累与消费的比例。三是关系国计民生的重要产品的生产和分配，其必要部分要实行指令性计划。在确定了指令性计划的范围以后，再把可以由市场调节的产品主要是小商品划出来坚决放开，这样中间那一部分也就是实行指导性计划的范围了。[60]
洪银兴认为，现阶段对商品生产的调节有三种方式：指令性计划、指导性计划和完全的市场调节。三种调节方式的划分范围不能按主观意志确定，不能简单地按产品重要性确定，而应该以人们对价值规律要求、对市场调节要求的认识程度科学地确定。当前进行的逐步缩小指令性计划范围，扩大指导性计划范围的改革，也应以此为标准。[61]
刘国光等认为，我国经济改革的方向是逐步减少行政手段，由直接控制为主转向间接控制为主，主要运用经济手段控制和调节经济的运行。但必要的行政手段始终是不可缺少的，特别是在新旧体制更替过程中还需加强必要的行政手段，以保证经济生活正常运转、改革有秩序地进行。[62]
7.实行灵活的价格制度
刘成瑞、胡乃武、余广华认为，要实行灵活的价格制度。实践证明，目前我国价格制度管得过死、过细，不利于促进生产，不利于竞争。允许价格有一定程度的浮动，可以真正做到优质优价，促进企业改善经营管理，推动生产发展。可以设想，在我国目前条件下，除重要生产资料和消费品的价格仍由国家统一规定外，其他商品的销售价格可以实行浮动价格，由国家规定最高限价或浮动幅度。[63]
何建章、王积业、吴凯泰认为，要搞好价格调整，改革价格体制。现在不少产品价格很不合理，不利于促进国民经济的协调发展，不利于考核企业对国家的贡献，不利于评价整个国民经济的效果，也不利于经济管理体制的改革。为把价格调整到逐步合理，从根本上说，必须改革我国的价格体制，使价格反映计划调节和市场调节的要求。应当在保持价格总水平稳定的前提下，下决心压低长线产品价格，提高短线产品价格，使价格逐步趋于合理，并着手改革价格体制。价格体制要适应市场调节的要求，要有一定的灵活性。具体地讲，就是把单一计划价格改变为多种价格：国家统一规定的价格，这种价格由国家计划进行调节。浮动价格，它同时受计划和市场的调节，但更多地反映计划调节的要求。议购议销价格，市场供求因素对价格的影响比较明显，但也不排除计划调节，因为哪些产品可以议购议销，哪些产品不准议购议销，是由国家计划控制的。[64]
孙冶方认为，要搞好综合平衡，必须改变现行的价格结构，调整实际上存在着的不合理的价格。目前这种不合理的价格结构，不仅是国民经济体制改革的障碍，也是国民经济管理中的障碍，更是搞好综合平衡、调整好各项比例关系的障碍。[65]
苏星认为，从长远来看，价格体制肯定是需要改革的。但是，在调整期间，为了使物价基本稳定，不适宜作太大的改革。现在能够做到的，只是在稳定物价的前提下，对价格管理采取一些比较灵活的办法，主要的是允许多种价格形式同时并存。现在，大体上有四种形式：①固定价格。由国家规定的关系到国计民生的重要商品和劳务的价格。②浮动价格。一种是以统一价格作为中准价，允许价格在规定幅度内上下浮动，一种是以统一规定的价格为最高限价，只允许向下浮动，还有一种是只允许向上浮动的，属于保护价格。[3议购议销价格，简称议价。议购价格，是根据市场供求情况，考虑与相关产品的比价，同生产者协商议定的价格。议销价格以议购价格为基础，加上必要的费用和2%～3%的利润制定的价格。④集市贸易价格。凡是国家政策允许在集市上出售的商品，其价格由买卖双方议定，可以自由涨落。[66]
薛暮桥认为，我们要贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，要实行指令性计划和指导性计划，特别是实行指导性计划，首先要解决好市场物价问题。物价改革是很复杂的事情。我们必须在保持物价总水平基本稳定的基础上，对不合理的价格进行有升有降的调整，对许多种小商品放宽物价管理制度。[67]
刘卓甫认为，目前我国价格不合理的情况仍然普遍存在，有的还相当严重。因此，改革价格体系和价格管理办法势在必行。改革价格体系，涉及生产、流通、分配和消费各个环节，实质上是各个经济部门和社会各个集团、各个阶层的经济利益的调整，是一个牵动全局的重大而复杂的问题。因此，既要积极又要慎重，价格改革要在保持物价基本稳定的前提下进行，既要把多年来积累下来的不合理的价格调整合理，又要做到价格总水平变动不大。实现物价基本稳定的根本途径，在于努力提高经济效益，降低单位产品的生产成本，搞好国民经济的综合平衡，实现财政、信贷平衡和商品可供量与社会购买力之间的平衡。关于改革价格管理办法，主要解决以下几个问题：第一，要正确贯彻计划价格为主、自由价格为辅的原则；第二，在价格管理权限上，要坚持“统一领导，分级管理”的原则。通过改革，建立起既有统一领导又有灵活性的，法律手段、行政手段和经济手段相结合的价格管理办法，使物价既要经常保持合理，又能保持相对稳定，并具有一定竞争性，更好地发挥价格杠杆作用。[68]
楼继伟、周小川认为，我国的现行价格体系，距离合理价格体系甚远。应结合税收与补贴政策，在充分考虑到克服不良的周期性波动，防止过高的通货膨胀率，争取收入分配的合理化及支持国民经济长远发展战略的前提下，使主要产品的定价有利于出现供求平衡的局面。[69]
薛暮桥认为，调整价格体系，目前已经成为保证国民经济活而不乱的当务之急，成为整个经济体制改革成败的关键。当然，目前由于价格背离价值过大，如果一下子全面调整，对生产和生活都会产生相当大的震动，因此调整价格必须慎重规划，有步骤地逐步进行。[70]
华生等认为，我国价格体系不合理主要表现有二：工业基础品价格偏低，造成一般工业品的物化劳动耗费失真；农副产品价格倒挂和公用事业收费偏低，使活劳动耗费计量不全。而不合理的价格管理体制不仅不能缓解反而助长了价格体系的紊乱，在某些方面已经到了积重难返的地步，这是价格改革的现实起点。在有计划的商品经济的基础上，新的价格管理体制应以有弹性的计划价格为主体。我国当前的价格改革不能仅是一个调的过程，也不能仅靠一个放的办法，而必须从我国当前的国情出发，从经济改革的实际出发，改、调、放结合，外改内调，以改促调，以改养调，因势利导，走出一条符合中国国情的价格改革道路。[71]
郭树清认为，我国价格体制改革的目标模式，应当是计划指导下的市场价格体制。该目标的提出，除了直接针对旧体制的弊端和局限性之外，还有着更广泛更深刻的理论和经验根据。但是，需要指出，由于长期实行旧体制，我国经济中存在着许多严重问题和不利条件，而且在短期内不可能根本改变这种状况，因此，要实现上述目标模式，不能不经过一个较长的时期，不能不采取必要的过渡模式，最合适的过渡模式就是混合价格体制。[72]
薛暮桥认为，社会主义国家的价格管理制度，需要计划管理和市场调节相结合。在多数产品供不应求的时候，若干种重要生产资料和消费品应以计划管理为主，市场调节为辅；大部分次要的、特别是分散生产的生产资料和消费品则只能以市场调节为主，国家给以必要的管理。[73]
戴园晨认为，双重价格或双轨价格是自由交换受到限制的计划分配和计划价格中的特有现象，也就是计划分配需要有自由交换作为补充，计划价格需要有自由价格作为补充时的特有现象。价格体系改革的难度在于会打乱原来的国民收入再分配格局，双重价格可以减轻理顺价格中的阻力。但是双重价格破坏了价格的同一性，导致了生产者和经营者的双重行为，引起了种种摩擦，有一系列的弊端。当然，双重价格是计划机制和市场机制都没有很好发挥作用的产物，是过渡性的措施，还要努力创造条件，实现从双重价格到一重价格的转换。到那时，才能在价格不扭曲的条件下更充分地运用价值规律，真正发挥市场机制的作用，从而更有效地通过竞争推动经济效益的提高。[74]
8.行政管理系统与经济管理系统分离
柳随年认为，行政管理系统与经济管理系统分离，就从根本上解决了以党代政、以政代企、党政不分、政企不分的问题。经济的具体组织工作由经济系统去管，这也就解决了有些行政长官瞎指挥，使经济遭受重大损失而不负经济责任的问题。[75]
马洪认为，要把主要依靠行政机构、行政手段管理经济改为主要依靠经济组织、经济办法和经济法规管理经济。这样做，才能使企业由部门和地方行政机构的附属物变为相对独立的经济单位；才能改变企业“大而全”“小而全”的状况，按专业化协作和经济合理的原则把企业组织起来，才能改变国民经济被行政系统分割的状况，组成统一的有计划按比例发展的国民经济。这样也才能按照客观经济规律的要求，组织各种经济活动，得到最佳的经济效果。[76]
周太和、詹武、傅丰祥认为，要实行政企合理分工，改革行政管理体制。今后中央的多数部门应不直接管理企业，而把主要精力集中在搞好行业规划，研究和提出指导方针、政策上来。[77]
李明认为，只有实行政企分开，才是按经济规律办事，政企分开是我国经济体制改革的中心环节。什么叫政企真正分开？我认为就是贯彻生产资料所有权、管理权、使用权“三权分开”的原则，企业不依附不隶属于包括中央各部、省、市、县、区、乡在内的任何行政部门，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，变政府的附属物为独立的经济实体。[78]
蒋一苇认为，政权组织（包括中央和地方）应当和经济组织分离，改变为从经济组织的外部来领导和监督经济组织活动，而不作为经济组织内部的上层机构直接发挥指挥与管理的作用。国民经济组织既不能把全国经济作为一个单一的经济单位，也不能按行政区划分解为若干地方单位，而只能以企业作为基本经济单位。企业在国家统一领导和监督下，实现独立经营、独立核算，一方面享受应有的权利，一方面确保完成对国家应尽的义务。这种看法可以说是“企业本位论”。[79]
薛暮桥认为，我国经济管理体制的弊端之一就是出在按行政系统管理企业这一点上，不论是分部管理，还是分级管理，都是采取行政管理办法，不是按照经济方法管理经济。要保持国民经济的有机联系和比例关系，就需要使各部门、各地区不要从本身的利益出发去干预企业的经济活动，就需要想出一个好办法来使这些政府机构同企业“脱钩”，使它们只监督企业执行发展国民经济的方针政策，而不去干预企业具体的经济活动。[80]
杨启先认为，我国经济体制改革的一个重要层次，就是要改变国家管理经济的办法，即由直接管理改为间接管理。所谓直接管理，就是政企不分，由国家各级行政机关，去管理企业的生产经营活动。所谓间接管理，就是把政企职责分开，国家主要是管好市场，去制约和调节企业的经济活动，促使企业的经济活动基本符合国家宏观计划的要求。[81]
9.创造良好的经济环境
刘国光等认为，创造良好的经济环境，对于推进改革来说有十分重要的意义。第一，控制对经济增长的“过热”，是在改革过程中时刻要注意的。在高速增长和顺利改革两者不可兼得的情况下，应该在一定时期内让增长服从于改革，有意识地放慢增长速度。第二，为了防止出现总需求膨胀和经济增长过热，一个关键问题是控制货币供应。第三，经济增长和货币供应是否适度，主要看对物价总水平的影响。在改革过程中因调整不合理的价格结构而导致物价水平上升是不可避免的，但要考虑经济和社会的承受能力，谨慎地分阶段地进行，以免震动过大。[82]
三、传统计划经济体制下政府职能的弊端
（一）高度集权
张文寿认为，在集中计划经济体制下，政府的行政权力过分膨胀，几乎成了“万能政府”，高度集权。主要表现在：从中央和地方的关系来说，权力集中于中央政府所属各部委，地方政府一般处于执行的地位；从政府和企业的关系来说，政府直接掌握了企业的使用权和经营权，企业成为政府的附属物。[83]
（二）政企不分、政资不分、政事不分
张文寿认为，在集中计划经济体制下，政企不分、政资不分、政事不分。政企职责不分，企业以政府经济计划为准则，政府直接掌握并干预企业的人、财、物大权及供、产、销环节，多数企业不能成为名副其实的经济实体和市场主体。企业缺乏应有的自主权，压抑了企业的主动精神和积极性。同时使政府陷入忙碌的微观经济管理事务中。政资不分，即政府行政管理权与政府的国有资产所有权不分。其实质是用处理行政问题的原则和方式来处理经济关系，用权力支配机制来组织和管理经济。政事不分，是指政府对诸如教育、科技、文化、卫生等各项事业大包大揽，各事业单位无自主权，成为政府的附属品，人浮于事，缺乏活力、内在竞争机制和自律机制，效益低下。[84]
（三）职能交叉重叠，效率低下
张文寿认为，在集中计划经济体制下，政府职能交叉重叠，效率低下。由于政府权力和机构的膨胀，政府各部门存在着职能交叉、重叠的状况。具体表现为，分工过细，职能交叉，机构林立，人浮于事。职能交叉所导致的机构官僚化，效率低下，严重地损耗了社会生产力。[85]
（四）政府管理经济方式的行政性
张文寿认为，在集中计划经济体制下，政府运用行政手段管理经济与社会的弊端主要表现在：首先，规范社会基本关系的主要措施是以上下级机关之间的行政渠道为基础的“红头文件”，而不是清晰完备的、公开的、面向整个社会的行政法规。其次，管理社会日常运行的主要方式是“一事一议”的行政审批方式，而不是对事不对人的、普遍适用的规范化的间接控制方式。再次，调控经济发展的主要手段是以企业对政府部门的隶属关系为标志的直接控制方式，而不是按照经济规律运用汇率、利率、税率等经济杠杆进行管理。政府对企业强调的是管与控，缺少服务功能。最后，政府扮演资源配置的角色，而不是由市场来配置资源。[86]
王爱珠认为，管理经济的行政方式的特点是，依靠上级行政权威，采取发布指令和命令等的强制办法，直接指挥和组织下级部门直至企业的经济活动。这种管理方法严重束缚着社会主义经济的发展。首先，单纯用行政办法管理经济，使企业的一切经济活动都要听从上级行政部门的命令办事，严重压抑了群众的积极性和创造性，使作为社会主义经济细胞的企业失去活力，从而也使社会主义经济缺乏生机；其次，单纯用行政办法管理经济，容易产生瞎指挥、主观主义和官僚主义，结果是投入多、产出少，浪费大、效益低，人民得到的实惠少。过去之所以如此，是由于在理论上没有把国家的政治职能和经济职能区分开来。[87]
四、经济建设型政府的职能和工作任务
（一）政府工作必须以经济建设为中心
吴亮平认为，无产阶级政党和无产阶级专政的国家必须把主要精力用来发展社会生产力，以资巩固公有制、提高人民的物质文化生活水平和加强国防，这是不应有丝毫犹豫和动摇的。阶级斗争必须服务于经济建设，任何形式的政治运动，其成败利弊，都要以其对经济建设的得失进退来衡量。[88]
（二）调整国民经济结构，使国民经济有计划按比例的发展
桂世镛认为，进行国民经济结构调整，这是因为国民经济中还确实存在着比例失调的状况，并且这种状况正在阻碍着我们更好更快地前进。从工业同农业的关系来看，农业严重落后。在轻重工业之间，轻工业发展缓慢。燃料动力严重不足，许多企业由于缺煤、缺电不能发挥生产能力。国民收入的分配，积累占的比例偏高，在积累内部生产性积累和非生产性积累的关系也不协调。如果不下决心集中相当的时间和精力，把比例关系大体调整好，国民经济要持续地、高速度地发展是困难的，弄得不好，还会加剧比例失调，阻碍经济发展。按比例才有高速度，调整好比例，才能争得持久的高速度。因此，调整是经济进一步发展的客观需要。[89]
周叔莲认为，调整时期的主要任务不决定于主观愿望，而决定于客观经济形势和要求。当前国民经济中的突出问题是比例关系严重失调。在这种国民经济比例严重失调的情况下，企业的生产、流通遇到许多难以克服的困难，不仅扩大再生产难以进行，简单再生产也往往难以顺利进行。这种情况，决定了要把调整国民经济比例、克服严重比例失调放在首位，而这也正是需要一个较长的调整时期的原因。[90]
许涤新认为，进行国民经济结构调整的原因，除了国民经济比例失调外，大家都想要把过去十年被林彪、“四人帮”破坏所损失的时间，很快夺取回来，于是就出现步子迈得过大的现象。这些现象的主要特点，就是一个盲目的积极性。某些干部的这种盲目的积极性，极不利于有计划地进行社会主义现代化建设，极不利于社会主义生产的按比例、高速度发展。如果让某些干部的盲目积极性继续下去，如果让各个经济部门之间的比例失调继续下去，我国的有系统、有计划的社会主义生产和现代化建设，就会受到干扰而不能大步前进。在这种情况之下，怎能不认真地进行调整呢？[91]
李成瑞、张卓元认为，要使国民经济有计划按比例的发展，几年之内需要采取一系列的措施，特别是要做到计划上的综合平衡，才能使工农业之间、工业内部和农业内部各部门之间、积累与消费之间、国家建设与人民生活之间的比例大体上合乎客观要求，才能为国民经济的高速度发展打下一个稳固的基础。[92]
刘国光认为，我们面临着要用持续的高速度来实现四个现代化的宏伟任务，这就更加要求我们在计划工作中切实做好综合平衡。国民经济的比例关系千头万绪，计划的综合平衡，首先应当考虑最主要的战略性的比例关系。这些关系，在社会主义国家的经济计划中是通过积累和消费，农业、轻工业和重工业比例关系的安排来实现的。除了积累消费和农轻重这两个最综合的比例关系外，还有燃料动力原材料工业与加工工业的比例关系、地区的比例关系等，也是很关紧要的，要在国民经济综合平衡中认真研究，妥善安排。[93]
柳随年、周荧认为，在我们社会主义国家，积累和消费之间存在既矛盾又统一的关系。处理好这一关系，必须从我国有八亿人口，人民生活水平较低这个现实出发，统筹兼顾国家建设和人民生活。目前我国积累率偏高，对生产建设都不利，有必要进行适当调整。根据我国目前的情况，今后几年积累率以不超过30%为宜。[94]
何琢认为，国民经济各部门之间的这种比例失调的问题如不迅速改变，生产建设就不能迅速发展。首先要调整工农业比例关系，加速农业的发展。在工业内部，要调整轻重工业的比例关系，加速轻工业的发展，使消费资料的供应同购买力的增长相适应。在重工业内部，要保证煤、电、油、运输、建材等先行工业，与其他部门比例关系协调。要根据国民经济发展的需要、燃料动力和原材料供应的可能，调整工业企业，对少数不具备条件的实行“停、缓、并、转、缩”，求得燃料动力、原材料的供需平衡。要坚决缩短基本建设战线，非急需或落实不了的项目，停、缓建一批，使建设规模同材料设备、投资平衡，并按农轻重顺序调整投资方向，加强薄弱经济部门和直接关系人民生活设施的建设。要调整积累和消费的比例关系，保证在发展生产和提高劳动生产率的基础上，人民的生活水平逐步有所改善。国民经济的各项计划都要调整得相互衔接，没有缺口，做到财政平衡、信贷平衡、物资平衡、外汇平衡。[95]
桂世镛认为，调整的任务，是要把失调的比例关系大体上改变过来，使国民经济比较按比例地发展。当前，从经济的全局来看，需要调整好的主要比例关系，第一个是农轻重的关系及与此密切相关的消费与积累的比例关系，第二个是燃料动力工业与其他部门的关系。说得更明确一点，就是要着重解决好加快农业和轻工业发展的问题，解决好有效的增产和节约能源的问题。搞好比例关系的调整，除了做好调整工作以外，还必须把调整同改革经济体制、整顿企业和提高管理水平与科学技术水平结合起来。调整、改革、整顿、提高这四个方面的任务，是互相促进、互相渗透的。从全局来说，调整是关键。在一些重大比例失调的情况下，国民经济七长八短，企业的产供销不能很好衔接，严格的经济责任制就难以建立，严明赏罚也难以实行，这样，要进行全面的经济体制改革是困难的，整顿企业和提高管理水平，也会受到一定限制。但是，反过来，如果不按客观经济规律的要求，对经济体制实行必要和可能的改革，不搞好企业的整顿，要搞好调整工作，也是不可能的。[96]
唯实认为，为了做好调整工作，至少有以下几个经济理论问题是迫切需要深入研究和广泛讨论的：第一，国民经济的调整工作怎样才能符合社会主义基本经济规律的要求。第二，在调整工作中，要足够地估计农业劳动生产率目前的水平对整个国民经济发展的制约作用。第三，要结合我国现阶段的经济条件，正确认识和运用生产资料生产优先增长的规律。第四，不应当把速度作为国民经济计划的出发点和归宿。[97]
李成瑞、作沅认为，目前我国国民经济中比例失调的现象还很严重，简要地说，就是“三短两长”。“三短”是农业短，轻工业短，燃料、动力、建材和交通短；“两长”是基本建设战线长，加工工业战线长。与这种情况相联系的是积累率偏高。在上述情况下，调整国民经济，就是采取有力措施，拉长三个短线（农业、轻工业、煤电油运和建材），缩短两个长线（基本建设和加工工业）。[98]
王永银认为，有计划有步骤地纠正多年形成的农轻重比例失调的状况，是经济调整所要解决的重要任务。以农轻重为序安排计划，有三个问题是应当注意的。第一，安排国民经济计划要优先考虑和满足农业，其次是轻工业对人力、物力、财力的需要。第二，正确处理农业、轻工业、重工业各自内部的比例关系。第三，重工业的生产指标和建设规模，不能离开消费品供应的可能，不能不顾是否会挤农业轻工业而安排得过高过大。[99]
桂世镛、周叔莲认为，关于调整的阶段和时期，可以划分以下三个阶段来进行工作，用十年左右的时间，初步建立起比较合理的经济结构。第一阶段：消灭赤字、稳定经济阶段。这个阶段的目的，是实现财政平衡，稳定物价，通过合理安排城镇待业人员，积极发展商业、服务业，改善“骨头”和“肉”的关系，使城乡人民生活在这几年已经改善的基础上继续有所改善。第二阶段：协调农轻重比例阶段。在这个阶段，重点是要进一步调整农轻重比例，使社会生产两大部类的比例基本协调，从而促使人民生活继续得到适当改善。第三阶段：经济结构初步合理化阶段。这个阶段要着重解决基础结构严重落后的问题，使能源、交通、邮电、通信和城市建设有一个较快的发展，在工农业之间、工业和农业内部，以及国民经济的其他部门之间建立比较协调的关系，并且把经济发展与社会发展更好地结合起来。[100]
（三）加强宏观经济方面的管理
马洪认为，宏观经济方面的决策权应该属于国家，内容包括国民经济发展方向，主要比例，基本建设规模，投资方向和重大建设项目以及人民生活的提高幅度，等。[101]
柳随年认为，要在计划安排中做好人财物的平衡，具体说要安排好以下六个方面的平衡：第一，财政平衡；第二，信贷平衡；第三，外汇平衡；第四，物资平衡；第五，市场平衡；第六，劳动力平衡。以上六个方面的平衡，应该由计划部门统一抓起来，这是计划机关的性质所决定的。否则所谓加强综合平衡只能是一句空话。[102]
华生认为，国家要做到对经济进行宏观控制，必须对社会主义经济机制的客观运行条件和发展趋势进行研究。①科学的宏观决策程序。有无科学的宏观决策程序以及相应完善的责任制，实际上是关系到社会主义基本经济制度对生产力作用如何的大问题。②财政、信贷是宏观控制的两个主要杠杆。财政平衡是国民经济综合平衡的关键，信贷平衡是国民经济价值总量平衡的综合反映和最后一道防线。③固定资产扩大再生产投资。这既是国家进行宏观控制的主要内容和强有力手段，也是计划经济的主要标志之一。④对大类产品供求的平抑。为了保障生产、交换的顺利进行和人民生活的稳定，国家有必要对大类产品的供求进行平抑。[103]
何振一认为，扩大企业自主权，减少对微观经济不必要的直接行政手段的干预，才能保证企业的活力，但并不意味着，放弃宏观经济的控制。相反，越是要把微观经济搞活，越需要加强宏观经济控制。重要的办法就是强化经济杠杆的作用。在价格还难以全面改革的情况下，实行利改税，完善税收杠杆，就成为首要的问题。利改税的第一步是在不改动原工商税的基础上，采用对税后利润部分征收所得税的办法实施的。利改税第二步，必须以利改税的目的和任务为出发点，从全面改革现行税制入手，按每一特定任务选择税种，明确规定课税客体，依据其调节任务设计税率，把国营企业的纯收入在国家与企业之间重新分配与安排，方能顺利而正确地达到利改税的目的。[104]
五、政府机构改革
（一）精简行政机构
徐国喜、王成福认为，要精简行政机构，节约行政管理费用。精简机构有利于加强领导班子的建设，有利于领导密切联系实际、联系群众，克服主观主义和官僚主义，提高工作效率。当前，我国从中央到地方的许多部门，机构臃肿，层次重叠，行政费用开支大，工作效率低，同党的工作着重点的转移很不适应。这方面的节约，也是大有潜力可挖的。[105]
（二）改革决策程序
徐国喜、王成福认为，必须大力反对官僚主义。官僚主义在实际工作中，一方面表现为极端不负责任，玩忽职守；一方面表现为瞎指挥、强迫命令，违背客观经济规律，违背大多数人的意志和愿望。官僚主义压抑、挫伤群众的社会主义积极性，是造成人力、物力、财力浪费的一个重要因素。[106]
万里认为，我国政治体制上的一个重要弊病，就是领导权力过分集中，决策制度不健全。因此，政治体制改革的一个极为重要的方面，就是要充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化。实现决策的民主化和科学化，关键在各级领导。领导的责任在于制定战略，拟定规划，确定政策，组织管理，使用干部。要履行这些职责，就需要进行决策。因此，决策是领导者最基本的职能。我国的各级领导干部，总的讲本质是好的，但存在着缺乏决策民主化和科学化的观念和素质的问题。今后对任何重大问题的决策，不能再停留在凭领导者个人经验和意志办事的传统方法和水平上，而必须采取科学的方法，按照科学的程序，进行科学的论证，力求减少和避免可能出现的重大失误。[107]
（三）职能变化
马洪认为，行政管理机关职能要发生变化。各级政府主要通过法规、政策、规划、计划，通过用经济杠杆来指导和管理经济。[108]
薛暮桥认为，政府的计划和业务管理部门要学会利用经济杠杆，引导各基层企业使它们的活动符合于国家计划的要求。经济杠杆首先是物价。就是通过价格来调节各类产品的供求关系，以保证国民经济按比例发展。第二个经济杠杆是税收。我们应当充分重视税收的作用，逐渐把它当作财政收入的主要来源和调节商品供求的另一个重要杠杆。第三个经济杠杆是银行利率。我们有必要把中国人民银行改组为中央银行，把它所经营的对企业和居民的存放业务划分出来，另设专业银行，健全银行体系。同时还要合理提高存放利率，以充分发挥银行调节社会资金的作用，并防止可能发生的信贷膨胀。[109]
孙尚清认为，我国经济发展要以发展速度为中心转变为以经济效益为中心。对我们社会主义计划经济来说，应当努力争取必要和可能的增长率，并且把速度和效益统一起来。当速度与效益发生矛盾时，速度必须服从经济效益。[110]
洪银兴认为，国家运用经济杠杆的职能限于两方面：一是调节企业总体活动，以实现宏观调节目标；二是克服价值规律作用过程中的自发性。具体包括三方面过程：第一，将企业活动推入市场，保障市场对企业活动的充分调节。第二，直接调节市场机制的运行，克服其盲目性。第三，调节企业总体活动，弥补市场调节的缺陷。各种经济杠杆各司其职，互相配合，综合运用，有效地将市场机制乃至整个微观经济活动纳入宏观计划轨道。综上所述，社会主义商品生产的调节机制，是国家运用经济杠杆调节市场机制，市场机制调节企业活动的有机结合。[111]
王爱珠认为，改革国家经济职能是经济体制改革的核心问题。实行政企分开、简政放权，跳出多年来形成的僵化模式，才能从根本上改变束缚经济发展的有害做法。政企职责分开，各级政府从直接指挥企业生产经营的活动中摆脱出来，就可以集中力量从全局上，即主要是从宏观经济和行业、地区的全局出发，组织和领导经济建设，通过经济的、行政的、法律的手段，正确发挥国家机关管理经济的职能。简政放权就是要把权真正放给从事生产经营活动的企业。通过简政放权，调整好国家和企业之间的关系，调整好企业和职工之间的关系，确立职工在企业中的主人翁地位，使企业真正成为能够拥有生产经营的责任、权利和利益的相对独立的经济实体，这样企业才能有活力，整个国民经济也才能有活力。[112]
（四）适度地划分中央与地方的职责权限
周太和、詹武、傅丰祥认为，要适度地划分中央与地方的职责权限。在处理中央和地方的关系上，必须坚持集中统一领导，坚持“全国一盘棋”的原则。关系国民经济全局的经济决策大权必须集中于中央。我国又是一个有十亿人口的大国，各地经济发展很不平衡，各项经济活动不应该也不可能都集中到中央管理，必须实行“统一领导、分级管理”和“大权集中、小权分散”的原则，要在中央统一计划下，给地方一定的因地制宜权限。中央与地方财力、物力的分配，也要贯彻“大集中、小分散”的原则，即财政收入、外汇收入和重要物资的大部分应集中于中央，地方可以掌握一部分。根据历史经验，中央支配的财力应占国家财政收入的60%以上，直接支出比重占50%左右，中央掌握必要的机动财力，有利于保证国家重点建设和对落后地区的扶植。[113]
田纪云认为，长期以来，我国财政的分级管理体制，只是侧重于各级收支总额的分配上，对于各级财政的收入渠道和支出范围及其责任，缺乏细致全面的研究。因而各级地方领导和财政部门所关心的，不是某一项收支如何划分及其对经济的影响，而是更多地关心地方的机动财力和正常支出的总额是否受到影响。这种体制不利于充分调动地方的积极性和加强地方对各项事业发展的责任心。为了使地方有明确的、稳定的收入来源，能因地制宜地安排地方经济、文化等事业的发展，要求我们逐步将各级财政的收支范围用法律形式确定下来。实行“以税代利”，财政收入基本上靠税收，只要把中央税、地方税、中央与地方共享税划分好了，财政的分级管理前提也就基本上解决了。因此，对国营企业由上交利润改为征税，是中央与地方各级之间分配关系的一项重大改革。[114]
上述研究文献，为我国经济建设型政府的实践提供了理论上的认识和思考，对我国经济建设型政府的实践发挥了重要的影响和指导作用。