第3章 社会工作的历史及发展
当代社会工作始于西方国家，是伴随工业化和现代化而兴起的现代社会生活的产物。社会工作的概念最早出现于19世纪末20世纪初，首先在美国和德国使用，以后逐渐扩展到其他国家。部分学者认为，社会工作起源于慈善事业。另外一些学者则认为，社会工作渊源甚早，可以说起源于个人和社会的需要，如衣、食、住、行、育、乐等，这些需要得不到应有的满足，就会形成社会问题，有了社会问题就有了社会工作。
各个不同的思想文化体系中关于社会慈善福利的思想，构成了社会工作的理论来源。为了全面了解和把握社会工作的理论体系，不仅要对其理论、方法及其实施领域作静态的剖析，而且要对其产生发展的全过程作动态的研究，从而对社会工作的理论和历史获得一个“整体性”的认识。
一、社会工作专业的思想渊源
社会工作专业虽然产生于近代工业社会，其思想渊源却源远流长。不同国家和民族的文化传统中，关于社会福利的思想体系成为社会工作专业重要的思想来源。梳理古今中外关于社会福利的思想传统，考察人道主义伦理价值观的历史发展，分析近代以来资产阶级福利经济学思想，对于把握社会工作的理论体系，促进社会工作的专业发展，具有重要的意义。
（一）我国古代的社会福利思想与措施
我国社会工作专业起步比较迟，发展相对缓慢，但是，关于社会福利的思想早已有之。秦汉之际的《礼记·礼运·大同篇》，记述了春秋时期孔子提出的大同社会的理想：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废、疾者皆有所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己。力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作。故外户而不闭，是谓大同。”孔子的大同社会的“理想”在当时的社会条件下只能是一种幻想，但是，其中蕴涵着的“均贫富”、奔“小康”、求“大同”、实现“天下为公”的社会福利思想却是社会工作专业不可多得的宝贵财富。孔子所设想的求“大同”的途径几乎就是现代社会所实施的主要社会福利措施，涉及老年福利（老有所终）、就业服务（壮有所用）、儿童福利（幼有所长）、社会救济与残疾福利（矜、寡、孤、独、废、疾者皆有所养）等。孟子继承并发展了孔子的社会福利思想，提出了施“仁政”的政治主张：“出入相友、守望相助、疾病相扶持，则百姓亲睦”的社会互助观，实施仁政的社会保障措施：“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡。”
我国古代的社会福利措施早在周代就渐成体系，历史更为久远，同样是社会工作专业的一笔宝贵的历史遗产。我国历史上制定、实施了以下一些社会福利措施。
1.保息六政
《周礼》记载大司徒以保息六政养万民，通过推行六个方面的社会福利措施，来实行“养万民”之仁政。六政即：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富，也就是现代社会工作领域中的儿童福利、老人福利、社会扶贫、社会救济、医疗保健、社会安全等六个方面的实施措施，试图通过这些措施达到经济社会均衡发展的目的。
2.荒政十二
《周礼》还记载了大司徒以荒政十二聚万民的社会救灾救济措施。所谓荒政十二：一曰散财，以赈钱粮；二曰薄征，以减租税；三曰缓刑，以省刑罚；四曰弛力，以息徭役；五曰舍禁，以开山林之禁；六曰去稽，以减关防之稽查，使百货流通；七曰眚礼，以简化吉礼；八曰杀哀，以节制凶礼；九曰蓄乐，以禁止娱乐活动；十曰多婚，不必准备婚嫁之礼以增加男女婚配比例，使男女得以相保；十一曰索鬼神，求废祀而修之，以祈民庥；十二曰除盗贼，以抑制犯罪行为对灾民的伤害，使百姓安心。荒政十二作为荒年善后救济救灾与重建家园的重要措施，基本初具现代救灾工作的雏形。
3.九惠之教
管子认为，居上为政，应该以安定社会为首要任务，有土之君，登基执政之初，就应该广施仁政，实行其《入国篇》所主张的“行九惠之教”。九惠“一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰养疾，五曰合独，六曰问疾，七曰通穷，八曰振困，九曰接绝”。上述九个方面的社会福利措施类似于现代社会工作所实施的老人福利、儿童福利、社会救助、医疗服务、婚姻咨询、保健服务、创业服务、就业服务、烈士祭祀等方面的社会福利保障。
（二）西方社会福利思想的历史
西方文化传统同样孕育了丰富的社会福利思想，同样是社会工作宝贵的思想财富。在这些宝贵的精神财富中，就包括有西方古代的社会福利思想、近代人道主义伦理价值观念、20世纪的福利经济学。
1.古代西方的社会福利思想
西方的社会福利思想在古希腊、古罗马和希伯来人那里就已经形成了各具特色的理论体系。古希腊人提出幸福论，认为幸福是通过与别人的共享而获得的，所谓共享就是富人通过散财的方式使穷人分享一杯羹，以博得穷人的欢心和赞美。这样，富人会产生愉悦的感觉而穷人也才有机会从富人身上获得福利。
古代罗马人则提出以责任观为核心的社会福利思想。古罗马人认为，富人有责任帮助穷人解决贫困与痛苦，并且强调采取适当的赈济方式的重要性，不应使穷人因接受赈济而丧失尊严，这样，富人也才会因施赈而显得更加尊贵。
古代希伯来人强调的是社会财富的分配应该坚持社会公正，他们认为人们应该公平地享有物质财富，才符合正义的观念。托马斯·阿奎那认为“公正”就是大同与分配，大同是指每个人按照贡献而享有财富，分配指每个人均公平地享有财富。
基督教的教义直接继承了希伯来人的社会公正的思想。早期基督教徒救济贫穷、救助死亡和安抚孤独的人的善行和以博爱世人为宗旨的基督教义，对于以“助人”、“利他”为目的的社会工作专业，影响很大。尽管理论与实践存在差距，甚至可能是巨大的差距，但是，基督教义宣扬利他、奉献、博爱的精神和以爱心助人、与人为善的思想，值得社会工作者加以探求、借鉴。
2.人道主义的价值观念
人道主义作为一种思潮和理论，起源于14—16世纪欧洲文艺复兴时代，当时，一些先进的思想家，为了摆脱中世纪封建专制和经院的束缚，提出“天赋人权”和“自由、平等、博爱”的口号，提倡一种关怀人、尊重人、以人道主义为中心的世界观。自文艺复兴以来，人道主义的价值观念经过思想家的传播早已风靡全球。西方社会工作者以人道主义者自居，他们认为，人道主义价值观念的内涵包括下列七个方面：
1）人生而平等。每一个人都享有与其他人同等的权利，这是最基本的平等原则。
2）人类行为的功能。人类行为的重要功能之一在于协调人与环境的平衡关系，以满足自我的需要。
3）人生而自由。人是社会文明的创造者与主人，人们组成社会的目的在于保护个人、关心个人，因此，每个人在不侵犯他人自由的情况下，应当享有信仰、言论、结社和其他社会活动的自由。
4）个人与社会存在一种相互依赖的关系，双方都有责任维护对方的生存与发展。一方面，每个人有责任帮助他人并以此为乐；另一方面，社会有责任帮助个人排除个人成长、发展道路上存在的障碍、困难，以达到人道至善的境界。
5）改进甚至重建公平的社会政治制度是人道主义的表现。人类应该预防病态、罪恶、不公平的社会现象，改进、重建公平的社会。人类既有共同的物质生活和精神生活的需要，也有各自不同的需求，努力调节这些复杂的人际关系是人道的艺术表现。
6）人享有人的尊严。每一个人不论其自然状况和社会状况如何，其人的尊严必须得到尊重，应该特别注意给予受社会变迁影响的少数人以人道的考虑与待遇，保障这些少数人应该享有的人类尊严。
7）每一个人都享有充分的权利，包括追求自由平等、自我发展、自我决定以获得幸福生活的权利，以及最基本的社会生活权利：生存权、工作权、健康权、教育权、居住权、休闲权、选举权、参政权，以及享有社会福利与人道服务的权利。
3.当代福利经济学
20世纪西方经济学的发展，包括凯恩斯的经济学说和庇古的福利经济学，为西方社会工作专业的产生和形成，提供了重要的理论基础和思想渊源。
（1）凯恩斯的经济学说
约·梅·凯恩斯（1883—1946），英国著名经济学家，其理论对当代资产阶级经济理论和资本主义国家的经济政策产生了重大的影响。20世纪20—30年代世界经济危机使资本主义国家经济萧条、失业问题严重的状况日趋恶化，凯恩斯认识到单凭资本主义市场的自动调节机制已不足以解决其所面临的困境，他提出有效需求的理论，作为解决萧条与失业问题的理论基础。所谓有效需求是指商品的总供给价格和总需求价格达到均衡时的总需求，在这种情况下，生产和就业达到均衡状态，资本家获得最大的利润。随着收入增长，人们的消费也增长，但消费的增长往往不及收入增长那么多，造成了消费需求不足。由于有效需求不足，发生周期性经济危机，造成大量“非自愿性”的失业，出现“富裕中的贫困”的矛盾现象。凯恩斯以有效需求决定就业量的理论为依据，提出了加强国家对经济干预的主张。在有效需求不足时，国家应该实行赤字财政、增加社会福利开支、举办公共工程、刺激私人投资等，以提高有效需求，实行充分就业。国家干预要进入国民收入再分配领域，实行社会福利制度是国家干预国民收入再分配的一种表现形式，西方推行社会福利政策就是以凯恩斯经济学理论为主要依据的。
（2）庇古的福利经济学
阿·塞·庇古（1877—1957），英国经济学家，被称为福利经济学的鼻祖。庇古福利经济学特别强调两个基本观点：一是社会福利与国民收入成正比，国民收入越大，社会福利越高；二是社会福利与收入平均程度成正比，收入越平均，社会福利越高。庇古认为，同等数量的收入或货币，对于穷人的边际效用比对富人要大，因此，他主张通过推行征收累进税和遗产税，扩大失业救济和社会救济等政策，以缩小人均收入的差距、提高收入的均等化水平。收入均等化政策，不仅可以在不增加国民收入总量的条件下，增进社会福利，而且有利于调节分配和生产的关系，使生产资料得到合理的利用，使经济获得最大的增长，使社会福利源远流长。
二、西方国家社会工作的历史演进
社会工作起源于近代的慈善事业，出现于工业化社会日趋成熟的19世纪末20世纪初，全面发展于第二次世界大战以后的20世纪中叶。当前，为适应全球性社会保障制度改革的需要，社会工作需要改革、发展以迎接挑战。
（一）近代慈善事业的发展
西方国家近代慈善事业最早出现在英国、美国、德国等主要国家，其工作包含了社会工作的一部分内容，促进了社会工作专业的产生与发展。早期西方国家慈善事业主要是由教会举办的，一些宗教教义规定应该救助贫民，认为教士保护孤儿、关照孤寡老弱病残不仅是一种宗教义务，而且是死后避免天谴而使灵魂得救的途径。他们从事善举的基本动机在于接受天恩或积德以求永生，同时也带有某种程度的怜悯心。17世纪以来，世俗社会加大介入慈善事业的程度，行政力量逐渐成为慈善事业的主导力量。1601年，英国制定伊丽莎白《济贫法》，规定政府主办公共救济事业，地方以教区为单位，必须为本教区的居民充实救济经费，为丧失工作能力者和儿童储备粮食，将体力健全的贫民送往“辅育院”、“习艺所”工作等，以尽政府在救济无力供养自己的群体应该承担的义务。1834年，为了减少伊丽莎白《济贫法》实施过程中产生的副作用，英国议会修正后的《新济贫法》问世。《新济贫法》主要从三个方面进行修正补充：救济设施必须全国一致，济贫所给予被收容者的待遇应该比一般工人低，以院内救济为原则，废除院外救济。
18世纪70年代，德国频频闹饥荒，贫民突增，各城市为解决贫民的救济问题，组织了“公爱协会”，与地方团体共同从事社会救济事务，包括确定地方救济事务、筹集救济款项、设立“强迫工作所”以收容乞丐等，但效果不佳。1788年，德国汉堡市将贫民救济纳入市政管理计划，被称为“汉堡制”。该计划将全市分为若干区，每区设监督员一人，并设中央办事局总管全市救济贫民的行政事务。汉堡制的目的在于协调社会救济资源、分工协作，通过就业、救济、就学、就医等途径设法帮助贫民自力更生，实施的效果不错。1852年，德国小镇爱尔伯福仿效汉堡制并加以改进，推行爱尔伯福制，建立有市政当局管理的救济贫民工作系统，工作成效显著。汉堡制和爱尔伯福制在实施的过程中，因城市人口剧增，工作压力过大而难以满足贫民救济的需要。1892年，推出“新汉堡制”，在管理方面自主性更强，在工作形式方面更加灵活，在工作人员方面更加专门化，以期适应贫民救济工作的需要。
19世纪下半叶，资本主义国家中，贫富差距扩大，失业、贫困现象日益严重，引起了社会公众的特别关注，各种具有不同目标的慈善组织纷纷成立，从事募捐、救济等工作。为了协调各慈善组织之间的工作，克服混乱无序的状态，1869年，英国伦敦成立了“慈善组织会社”（简称COS），统一协调政府和民间各种慈善组织的活动。英国其他城市也纷纷效仿，并且很快扩展到美国。
现代社会工作和慈善事业存在着密切的联系，社会工作正是从近代慈善事业中孕育而生的，并且慈善事业至今仍然是社会工作的有益补充形式。
但是，慈善事业毕竟还不是社会工作，两者存在明显的区别：①社会工作体现社会（包括国家）的一种责任感，而慈善事业的指导思想则是因果报应。②社会工作的目标在于调适人和环境的关系，改善社会条件，满足社会成员物质生活和精神生活的基本需求，对社会具有积极的意义；慈善家则凭良心施舍钱财，对于施舍物在被施舍者身上产生的影响不甚关注。③社会工作通过完备的组织、成熟的专业技术方法体系，协调办理各项社会事业；慈善家只是各自凭兴趣不定期地从事某项施舍。④社会工作的工作范围广泛，既包括消极的社会救济，又包括积极的社会救济；慈善事业则偏重于救济性施舍，工作范围局限性比较大，工作效用十分有限。
（二）社会工作的形成
19世纪末20世纪初，随着社会福利服务事业的发展，救助贫民的活动逐渐摆脱了传统的慈善救济模式的羁绊，沿着社会工作学科专业化方向形成了现代社会工作。19世纪，空想社会主义者首先提出了社会福利的概念，他们试图通过社会福利事业为社会大多数人谋福利，特别是为社会中最贫穷的人谋福利，以消灭贫困和增进“贫穷阶级”的物质文化福利。一些国家的统治者接受了社会福利的思想，采用建立保险福利制度或社会保障制度的手段，达到稳定人们的情绪、安定社会秩序的目的。19世纪80年代，德国俾斯麦政府率先建立职工社会保险制度，采用危险分担的保险福利原则，集合工人、雇主和政府的财力，提供给劳动者疾病保险、伤害保险、老残保险、死亡保险的福利待遇，在一定程度上达到了稳定工人情绪、改善工人生活、安定社会秩序的目的。其后，欧美主要工业化国家先后建立了社会保障制度。
1929年10月，美国股票交易所破产引发全球性经济危机之后，美国国内失业率不断增加，社会救济费用的负担日渐加重，当时的美国总统胡佛坚持认为：私人救济事业应该继续为失业者解决问题，使得失业救济的难题得以解决。罗斯福就任总统以后，推行“新政”，着手建立联邦救助制度，逐步推出各种救济措施。从观念上让美国公众认识到建立全国性社会救济体制的迫切性，将社会救济与社会福利事业确立为政府社会行政的职责，改变了美国救济事业应该由地方办理的传统观念，为美国社会安全制度的发展铺平了道路。从实践上，联邦政府采取各项紧急措施，进行大规模的失业救济。1935年，美国颁布《社会安全法案》，该法案主要包括社会保险、公共分类救助和卫生及福利救助三个方案，体现了以法律来维护公众福利的进步观念。
1942年，英国发表贝弗里奇报告书，提出福利国家的构想。即由国家统筹办理社会福利，将所有国民列为社会保险对象；对可能丧失主要谋生能力的危险，如疾病、失业、意外伤害、老年人等实行单独保险；采取均等费率、均等给付的原则，不论缴纳者收入高低一律缴纳同等费率并获得均等给付，使每个人享有相等的权利等。使每个人“从摇篮到坟墓”，不论平时或遭受意外，均能获得生活保障。从1925—1948年，英国先后颁布实施了五种保险法令：《国民保险法》、《工业灾害保险法》、《国民健康服务法》、《儿童家庭补助法》、《国民扶助法》，按照贝弗里奇的构想，建立了现代最完备的全国性社会安全制度。随后，西欧、北欧一些国家相继仿效，着手建立“福利国家”。
西方国家从慈善事业转变为社会福利保障制度，有力地推动了社会工作的发展，逐步扩大了社会工作的范围，使社会工作成为由政府或私人社团所举办的一种广泛性的社会服务。社会工作的对象由贫民和遭受意外苦难的群体扩展到一般群众，社会工作的主体由社会热心人士扩展到国家行政机构，社会工作的内容由物质的扶助扩展到各种专业咨询服务，由对贫民的救济扶持扩展到对全体人民的全面保障，社会工作的重心由调整被救助者的社会关系和保障其生活扩展到整个社会结构与社会关系的调整。
社会保障制度的发展对社会工作的推动，还突出表现在促进了各种社会工作专业组织的建立和各种社会工作专业方法的成熟。
（三）社会工作发展的新阶段
第二次世界大战给各国人民造成了空前的灾难，战争结束后的西方国家经济萧条、开工不足、失业严重。为了摆脱困境并出于战后重建家园的强烈愿望，西方国家普遍接受了凯恩斯的经济学理论，追求经济的高速增长，迅速把一个受战争创伤的世界推向一个崭新的高度发达的电子时代，创造了前所未有的经济奇迹。与此同时，人们渴望和平安定的生活，要求享有全方位、高水准的社会福利保障，希望国家行政负起社会福利保障的责任。高度发达的经济发展水平为社会福利保障奠定了雄厚的物质基础，促进社会工作发展进入到一个新的阶段，展现出不同于以往的特征。
1.社会工作福利化
“福利国家”一词出现于20世纪初，为英国费边社（fabian society）倡导的理想，它强调两点：政府有照顾国民生活的责任，福利的范围应该包括人们“从摇篮到坟墓”的一系列需要。当福利国家的概念出现时，西方国家的社会福利制度还处在起步阶段。1948年，英国率先宣布建成福利国家，随后，欧美各国的一些政治家、社会活动家与学者相继提出并着手建立福利国家。在国家福利制度得到不断发展的同时，福利国家的理论得到进一步完善。社会福利的服务范围已经不再局限于帮助贫困群体，服务目标也不只是针对现存的社会问题，救济工作逐渐发展成为全面性的社会保障制度，对伤残人等的福利也从消极性的治疗转为积极性的康复训练及其他预防措施。社会工作正是在这个过程中不仅得到了空前的发展，而且鲜明地打上“社会福利”的烙印，使社会工作逐渐从“服务型”转向“福利型”。
2.社会工作高度组织化
20世纪50—60年代，西方国家社会工作组织经过合并、整合，逐渐形成规范化的、有影响力的全国性和国际性专业组织。50年代初，美国社会工作者学校纷纷加入美国社会工作教育委员会，开启了社会工作组织整合的先河。1950年，美国几个专门的社会工作组织和美国社会工作者协会联合，成立了社会工作组织临时委员会，为组建一个专业核心团体做准备。在此基础上，1955年，美国全国社会工作者协会成立，将原有的七个专门的社会工作社团合并，成为美国最大的社会工作者组织，到1980年，其会员已经超过86000人。该协会的成立被认为是社会工作发展史上的一座里程碑，它标志着社会工作逐渐形成专业体制。1956年，国际社会工作者协会成立，其宗旨是通过开展国际性专业活动，促进各国社会工作的交流和社会工作组织的建立，突出社会工作的专业性。1969年，英国已有的八个社会工作团体合并为“不列颠社会工作者协会”。至此，自发的国家以及国际性的社会工作组织体系大体确立。
3.社会工作专业理论化
社会工作的早期发展偏重于实践领域和操作层面，基础理论方面的研究相对薄弱。为了改变这种不利于专业发展的倾向，必须重视社会工作专业教育，促进社会工作专业化。1915年，佛雷克斯诺在美国慈善与矫治委员会大会上，就社会工作专业化问题，发表了《社会工作是专业吗？》的演说，明确提出专业建设与认可的六个衡量标准：①专业从本质上看是对广大个体负责的理性活动；②获取素材的专业途径；③对原始素材进行分析、研究，使之上升为条理分明的理论知识并具有实践价值；④具有专业教育的方法与技术，以培养专业工作者；⑤建立专业协会，使专业的社会工作者自我组织起来；⑥逐渐接受利他的价值观念，使之成为专业工作的动机。该衡量标准为社会工作专业化发展指明了努力方向，经过社会工作者的努力，20世纪50年代，社会工作基本具备了专业的资格。
1957年，格林伍德（Greenwood，1957）提出“专业的属性”的概念，认为每个职业团体必须具有以下专业属性才能构成专业：系统化的理论体系、社会的普遍认可、公认的专业权威、专业的伦理准则、专业人员的培养。他进一步认为社会工作专业已经具备专业所应有的属性，已经是一门专业，并且正在专业的等级中谋求升格。当然，学界也存在不同的观点，时至20世纪70年代，仍然有人认为社会工作只是一门准专业。
4.社会工作方法整合化
在社会工作范围不断扩展、社会工作实践不断发展的基础上，社会工作方法不断丰富、日趋成熟。
20世纪60—70年代，社会工作在方法上的发展主要是整合，具体表现为：①由原来以直接服务为主发展到直接服务与间接服务相结合；②在方法上把对社会问题的治疗和预防结合起来；③把对社会问题的定性分析和定量分析结合起来；④理论研究和实际运用结合起来。与此相适应，社会工作教育的重点已经从对社会问题的“救助与治疗”转向“预防与发展”，社会工作教育从“技术训练”的层面提升到“理论研究”的高度。
（四）社会工作改革与发展的新时期
1973年第四次中东战争引发石油危机，西方发达国家建立在廉价石油基础上的经济进入滞胀阶段，陷入经济萧条、发展缓慢的困境，失业率居高不下，青年人口日益增多，给社会就业造成了巨大负担，保险基金入不敷出，陷入了超负荷运转、难以为继的危机。
为了摆脱滞胀危机，西方各国纷纷调整福利政策，进行社会保障制度的改革。许多福利国家开始采取一些削减福利支出的措施，提出若干对福利制度进行结构性改革的设想，比较有影响的主张有下列三种。
一是削减社会福利。对现在所有公民得到的福利加以限制或削减，建立一种只对“真正贫困者”进行帮助和救济的保障制度，用以取代40年代根据贝弗里奇报告建立的全民福利制度。
二是增加福利基金。1983年，瑞典提出“工薪者基金”方案，主张对企业增加两项税收，即20%的超额利润税和20%的工资总额税，以建立工薪者基金。基金主要用于投资，投资的利润主要用于职工养老金，作为国家养老的补充。他们认为，基金的设立有利于增加资本的积累，加大生产性投资，提高就业率，减少通货膨胀，调动职工积极性，缓和劳资矛盾。
三是社会福利计划私人化。美国、前联邦德国、丹麦都主张社会福利私人化。英国的特里克·明福特提出了社会福利私人化的方案，从四个方面对原来的福利保障制度进行改革：①逐步取消国家负担养老金制度，建立私营企业责任制；职工退休后所领取的养老金的数额，必须同工作期间缴纳的退休保险费的数额挂钩，但不得低于国家规定的最低标准。②职工失业津贴由国家负担改为私人负责，其数额不得超过原工资的70%。③医院逐步实行私有化，公民的医疗费用开始由国家补助一部分，逐步过渡到公民以缴纳保险费的形式自行负担。④实行公立学校私有化，学生的助学金采取贷款的形式，学费由学生自理。
在新的历史时期，社会工作面临着新的挑战：社会工作就是社会福利的理念受到冲击，人们对多年来福利国家实行的社会福利政策和经济发展规划能否解决社会福利问题产生怀疑；原来认为一系列社会问题将会由于生产的增长和收入的增加而自动得到解决，随之而来的“富裕社会”的危机使这种设想遭到否定，必须重新进行社会福利规划。为适应这种变化，社会工作出现了“私营化”和“多元化”两种不同的发展方向：一方面，世界各国，尤其是西方国家的社会工作出现了一股私营化潮流；另一方面，社区自助性的社会服务工作也广泛发展起来，成为这一时期社会工作的显著特征。
三、我国社会工作的现状
社会工作在中国的发展历史是短暂的，而且由于历史的原因曾经中断过很长一段时间，但是，自20世纪80年代我国恢复社会工作教育以来，社会工作在我国得到了很大的发展。
（一）社会救助制度与社会工作教育的发展
孙中山领导的辛亥革命推翻了清朝，结束了中国的封建统治。民国初年，清朝原有的社会救助机构和设施基本被保留下来。辛亥革命胜利以后，以孙中山为首的“中华民国”南京临时政府，在大总统之下设立十个部，其中内务部主管民政和社会福利事务，这表明中国开始接受西方社会福利和社会服务的观念，只是民国初年的政治斗争使得军阀无暇顾及社会救助事业。北洋政府统治时期，政府在社会救助方面主要的作为只是维持和资助清朝遗留下来的社会救助机构，但是民间社会救助事业则有了很大的发展，如在北京设有贫民教养院、游民习艺所、博济工厂、外城教养局、教养二局、首善贫民教养院、外城收养贫民所以及资善堂、公善养济院、行善养济院、利济院、育善教养工厂、崇善女教养院、龙泉寺孤儿院、北京孤儿院等，多为民办机构。
1928年国民党政府上台后，设立了社会部，负责社会福利事务，在成立初期及30年代，该部制定和颁布了社会行政制度和社会福利法规等文件。在抗日战争时期，该部也开展了一些救济和收容工作。国民党政府统治期间制定了一系列政策法规，对社会救助机构进行管理。1928年制定公布了《各地方救济院规则》，对各地方救济院的设置、行政管理和经费管理都做了规定。该《规则》还详细规定了各种福利机构的教养规则和内容，对各类福利机构进行严格管理。其后，1928年10月公布《管理各地方私立慈善机关规则》，1929年公布《监督慈善团体法》，1930年7月公布《监督慈善团体实施规则》，1932年公布《各地方慈善团体立法办法》，同年还制定公布《寺庙兴办公益慈善事业实施办法》，另外还专门制定了《救济事业褒奖条例》，对热心公益事业的个人和团体予以奖励。在国民政府的统一要求下，各地基本上都设立了救济院。1942年，国民政府在内务部设立了社会行政科，推动社会事业的发展。
在这一历史时期，一批留学欧美的学生和爱国人士回国后将社会学和社会工作专业学科带回中国，在大学中开设社会工作专业，并直接向社会提供社会工作服务，这个时期开展社会工作教育的高校主要有北京的燕京大学、南京的金陵大学、苏州教育行政学院、上海沪江大学、广州岭南大学、山东齐鲁大学等学校。
（二）典型的慈善事业的发展
民国初年，出现了许多慈善家，其中最著名的有南方的张謇和北方的熊希龄。
张謇（1853—1926），光绪二十年（1894年）高中状元，授翰林院修撰，但是他淡泊仕途，毅然返回南通从事实业和教育，并且都取得了巨大的成功。在取得实业和教育成功的同时，张謇在慈善事业方面也做了大量的工作。他学习西方教会在中国所办的慈善机构的管理方式，创办了许多慈善机构。张謇所创办的慈善机构主要有育婴堂、养老院、盲聋哑学校，这些社会福利机构首先在管理和环境选择方面学习西方教会福利救济机构，注重环境卫生，提高了育婴堂儿童的成活率。
1912年，张謇建立了第一所养老院。这所养老院是张謇用亲朋好友为他祝寿的钱并向社会募集善款开办的，养老院能容纳120人。张謇学习外国教会所办养老院的做法，向社会募集旧衣物，浆洗缝补之后供老人穿用。这一方面节省了养老院的经费，另一方面也唤起了社会上更多的人的善心，让更多的人参与到社会救助事业中来。在建立育婴堂和养老院之后，张謇还创办了盲哑学校，并提出了让盲哑儿接受一定程度的职业技能训练以“自养”的思想。盲哑学校规定手工、农工是盲哑儿的必修课程，以后陆续开设了藤工、刺绣、美工、打字、排字、校对等课程。这就使盲哑学校不仅局限于物质上的养护，更重视培养盲哑儿童的自养能力。张謇在创办盲哑学校的过程中还以盲哑教育激励国人重视国民教育，他说：“中国失教宁独盲哑？……盲哑而教以相当之知识，则凡不盲不哑，更不当为待养于人之人，此无论何人所宜发深省也。”（《张謇全集》第四卷，108—109页）借盲哑教育激励国人加强国民教育，足见张謇高屋建瓴，这也为我国的慈善事业的发展注入了新思想、新观念。
熊西龄（1870—1937），是一位与张謇齐名的慈善家。他于光绪二十年（1894年）中恩科进士，选翰林院庶吉士，曾任湖南时务学堂提调（校长），民国成立后曾任财政总长和热河督统。但是他因不满袁世凯的独裁统治，辞官投身到慈善事业中，从事灾荒救济和孤贫婴儿的教养，成为民国时期著名的慈善家。
他创办了北京香山慈幼院，同时在许多慈善和公益机构、活动中担任职务。1932年，上海淞沪战事爆发后，熊希龄将全部家产捐出来，用于举办儿童福利事业，然后投身到抗日救亡活动中去。熊希龄于1919年2月开始动工兴建香山慈幼院，他作为创建者担任了第一任院长，主持制定了一系列规章制度，规定入院儿童“专以孤贫为限”，规模为700名，到开院前共收录合格儿童640名。1920年，香山慈幼院正式开院，香山慈幼院建立了完备的管理系统，慈幼院设有董事会，负责慈幼院的大政方针，院长主抓外事，副院长负责院内行政事务，下设事务股、教育股、保育股、职业股。1923年设校务行政委员会，代替副院长行使管理权，将会计股独立。另外还设有院外机构，主要是香山感化院，安置院内不良儿童，待遇较院内低，实际上是半工半读。另外还有北京贫儿院、香山初级小学事务所四所，招收香山附近的贫困儿童读书，除在家住宿外，其他费用由香山慈幼院负担，还设有慈云工厂和慈云女子工厂。在香山慈幼院的办院宗旨中，熊希龄强调“教养贫孤失学之男女儿童，使有适当之智能、道德，俾可谋生与社会”。在具体的实践过程中，熊希龄采取了学校、家庭和社会相结合的做法，即让孤贫儿童接受适当的教育，掌握一定的谋生技能，同时又让他们享受到家庭的温暖。在当时，香山慈幼院从规模、管理水平等方面都堪称典范，甚至许多富裕家庭都希望将孩子送到香山慈幼院接受教育，足见香山慈幼院管理和教育水平得到了社会的广泛赞许。
（三）计划经济体制下的助人模式
1949年新中国成立后，一方面接收国民党政府举办的各类社会救助机构，同时也新建了一批社会救助机构。1951年5月，内务部在北京召开全国城市救济福利报告会议，内务部副部长陈其瑗在会上作了题为《关于城市救济福利工作的报告》，中国人民救济总会会长伍云作了题为《关于旧有社会救济福利团体改造问题》的报告。会议的主题是团结改造旧有的救济福利团体，以扩大救济福利事业的反帝爱国统一战线。会议确定社会救济福利工作的方针和任务是巩固和扩大救济福利的统一战线，团结一切愿意为新中国人民救济福利事业服务的个人和团体；健全对公立、私立救济福利机构的管理和领导，加强救济福利工作人员的政治教育和业务教育；组织贫民生产自救，对丧失劳动能力的孤老残疾等特殊困难的贫民予以必要的救济。到1953年底，全国共有社会救济福利事业单位920个。
在发展社会福利救济机构的同时，社会福利生产也从无到有得到了迅速的发展。新中国成立之初，一些地方尝试把城市贫民、有劳动能力的残疾人和游民组织起来进行生产自救。1956年底，内务部在北京召开城市残老教养、烈属贫民生产工作座谈会，首次提出“社会福利生产”的概念。1957年，内务部、财政部联合下发文件《关于城市烈属、军属和贫民生产单位税收减免和贷款扶持问题的联合通知》，表明中央政府对社会福利生产的认可，同时也推动了社会福利生产的发展。1959年内务部还与国家计委联合下发《关于社会福利生产统一纳入地方计划的通知》，甚至提出“民政部门的主要任务是搞福利”。到1958年，全国已有社会福利生产性单位6065个，临时性生产单位1395个，由此开始逐渐形成了中国特有的社会福利生产体系。
到1963年，全国城市社会福利单位共有1660个，其中社会福利院489个，养老院237个，儿童福利机构732个，精神病人福利院202个，收养各类人员124321人。同时还设有城乡敬老院32215个，收养老人563254人，由此逐渐形成了由政府以行政体制直接提供服务的社会服务体系。这种由国家直接负责的社会福利及服务的模式被概括为“政府负责的、非专业化的社会工作”模式，其特点是几乎所有的福利性、服务性、公益性的活动都是由政府负责推行的，同时几乎所有的资源也都是由政府提供（王思斌，1995）。这种由政府行政体系直接提供的社会福利服务模式一经形成，在其后的几十年中虽几经变化，但是其基本模式并没有改变，这也是由当时中国的社会机构所决定的。1949年以后中国选择了社会主义道路，整个国家被高度组织起来，形成以单位制为特征的集中管理体制。在这样一个高度组织化的社会里，几乎所有的社会服务都是通过组织渠道来实现的，政府承担了几乎全部社会福利服务的职能。
（四）转型时期的社会工作
1.社会工作实务的发展
以1978年党的十一届三中全会为转折点，中国社会逐步走出了“高度组织化、高度政治化”的时期，进入了一个社会转型期，社会工作也迎来了大发展的良好时机。在高校，社会工作专业教育得以恢复和飞速发展。在社会工作专业教育恢复、发展的同时，社会工作在实务领域也有了很大的发展。1991年7月5日，中国社会工作者协会在北京人民大会堂宣告成立，并于1992年正式加入国际社会工作协会。社会工作协会的成立，为社会工作专业在中国的发展奠定了制度性基础。
在城市，顺应社会转型的要求，将原有的社会管理体制转变为社区式的管理模式。1987年，民政部开始倡导社区服务，1993年，国家计委等13部门出台《关于加快发展社区服务的意见》，进一步推动了城市社区建设的发展进程。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，为城市社区制定了一个全面的发展规划。到2001年底，全国有社区服务设施18.1万个，社区服务中心12674个。城市社区的发展，在体制上将实际上行使着基层管理职能的街道居委会转变为居民自治的社区组织，弱化了管理职能，强化了社区组织的服务职能，这是社会机构转型在社区层面的具体体现。这种组织结构的转变首先意味着社区居民的个性化需求得到承认，其次也为社会工作专业化创造了必要的发展空间。
社会工作专业的发展是一个历史的过程，同时也是一个文化建设过程。不论是社会工作专业在西方的发展过程，还是慈善服务的相关理念在中国的发展历史，我们从中一方面可以看到人类对人道主义的共同追求，另一方面也可以看到在不同的历史发展阶段和不同的制度及文化背景下人类社会对相关服务的不同要求，这也预示了社会工作作为一种专业性服务在不同制度文化背景下必定有着不同的发展道路。社会工作专业在西方国家的发展历史为我国社会工作专业的发展提供了可供参考的经验和教训，而社会救助事业在我国不同时期的发展则为社会工作专业在中国的发展提供了必要的社会基础。
2.当前我国社会工作的组织模式
我国的社会工作是在半专业化社会工作的改革和专业社会工作的建立两种努力下发展的。两种社会工作在共生和互动中发展，形成了独特的社会工作发展模式，在这一过程中显示了原有体制的强有力的影响。
我国的改革采取的是渐进式策略，即在保持整个社会体系稳定的前提下，逐步推进某一领域的改革，传统的行政性社会工作作为原体系的一部分也遵循着这一策略。在回应经济体制改革和社会进步所提出问题的过程中有选择地吸收国际经验，改变体制中与向社会主义市场经济转变的要求不适应的部分，探索建立新的社会工作制度。在这一过程中，由于提供社会服务的主体、资源获得及传递渠道没有发生变化，因此，当前我国社会工作组织模式明显地反映出对原有制度和经验的依赖。
按照社会系统理论，制度创新的动力来自两个方面，即内生变量和外生变量。内生变量是原制度的内部结构要素及结构关系的变化，包括制度的指导思想、行为主体、运行规则的变化。外生变量是制度的环境发生变化，环境作为制度的支持者和制度的消费者，其变化会对制度提出要求，并影响制度的运行。社会制度要满足内外两个方面的变化，必须作出新的调整，这就是制度创新。制度创新可能是革命性的，也可能是改良型的。
社会工作是现代社会应付社会问题的一种制度。1949年以后，我国逐渐形成行政性半专业化的社会工作制度，解决社会问题，满足社会需要。改革开放以来，政府逐渐采取“小政府大社会”的改革思路，改变政府管得过多的现象，同时计划经济体制之外的因素在成长，并产生了提供保障和服务的需要，这就要求改变原有的计划经济体制下的社会保障和社会工作模式，进行必要的制度创新。十几年来，我国在理念上改变包揽式保障的做法，引进市场机制，并逐渐形成政府、社区、家庭、民间服务机构相结合的社会保障模式。在制度的专业性方面，加强对原社会工作体制的专业化改造，加强社会工作专业培训，提高实际社会工作者的专业水平。另外，允许建立民间社会服务机构，共同解决参与社会转型面临的问题。
我国正处于由计划经济体制向社会主义经济体制的转变时期，由于采取了渐进式的改革策略，这一转变要经历一段时间，这就使得我国的社会工作的模式呈现复杂的局面。在一段相当长的时间内，它将有如下一些结构特征。
（1）不同模式并存
政府直接或通过企事业单位继续承担社会保障的重要责任，并依靠社会政策解决重大社会问题。家庭将继续承担自我保障的职能，并表现出更强的主动性。社区将承担互助功能，对人们的日常生活提供帮助。社会福利机构将逐渐成长，并在社会服务方面扮演越来越重要的角色。几种提供方式处于共生状态，并在互动过程中相互交融。
（2）不同专业水平的服务并存
社区提供的互助服务虽然不属于专业社会工作，但在互助解困中发挥着重要的不可替代的作用。政府提供的服务是行政性的和半专业化的，随着向社会主义市场经济的转变，其专业化水平将有所增强，但仍带有行政性的色彩。专业社会服务将有一个明显的发展，民间社会服务机构将根据我国的社会状况以专业思想、专用方法和较高的服务水平发挥其影响力，并拉动整个社会服务向专业化方向成长。
（3）本土性社会工作的倚重
我们把长期以来在我国实行的较为制度化的社会服务称为实际社会工作，它是本土性的社会工作。20世纪80年代中期以来，虽然国际性的专业社会工作在我国开始扎根，但它仍不能脱离中国实际，必须要经历一个专业社会工作的本土化过程。另外，我国的社会经济制度和文化传统仍将为实际社会工作提供适宜的发展条件。因此，在社会转型期，本土性社会工作仍将是主要的社会工作模式。