第二条 调整范围（修改）

【条文主旨】

本条是关于《行政诉讼法》调整范围的规定。

【修改要点】

在修法过程中，各方面对本条第一款的意见建议主要是：（1）有的提出，目前行政诉讼制度设计主要是针对行政处罚、行政强制等传统行政行为的。随着行政实践越来越丰富，出现了行政给付、行政裁决、行政合同等新式行政行为，迫切需要将诉讼类型化，针对不同类型的诉讼确立相应的规则，对起诉条件、法律适用、举证责任、裁判方式等制度进行细化。对此，有的也提出，诉讼类型化对现有的行政诉讼制度冲击较大，建议慎重考虑。（2）有的建议，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。理由主要是：第一，有助于行政诉讼制度与时俱进。与“具体行政行为”相比，“行政行为”更具弹性，解释的空间更大，这有助于人民法院及时回应时代发展和实践需求，而无须频繁地修改法律。第二，本次修法拟规定人民法院可以一并审查规章以下的规范性文件，表明受案范围已不限于具体行政行为，以行政行为为受案基准更具涵盖性，也更为准确。第三，行政机关通过制定具有普遍约束力的“标准”等行为，比单一的行政行为影响和危害更大，更需要加强司法监督。第四，从逻辑关系上讲，如果本条规定具体行政行为可诉，其后又规定抽象行政行为除外，前后难以自圆其说。第五，有一些行为介乎于具体和抽象之间的，比如土地定价行为、征收标准，如果只规定“具体行政行为可诉”，则这类行为将被排除在外，也容易导致行政机关为避免当被告而通过这种方式“逃遁”。（3）有的建议，参照《民事诉讼法》的模式确定行政诉讼调整范围。将第二条第一款规定改为：人民法院受理公民、法人或者其他组织与行政主体之间因公共行政关系提起的诉讼，适用本法的规定。理由主要是：第一，以行政行为为主线构建行政诉讼调整范围的模式无法涵盖所有的诉讼种类。按照第二条规定，当事人只能就行政行为的合法性提出异议，法院也仅就行政行为合法性进行审查。而在司法实践中，当事人除了请求审查行政行为的合法性外，还包括请求行政给付、确认公共行政关系是否存在（例如房屋在不在征收决定范围）等等，上述争议实际上都是因公共行政关系而起，超出行政行为合法性的范围，法院只审查行政行为合法性并不能彻底解决当事人争议。第二，我国《民事诉讼法》以民事法律关系（财产关系和人身关系）作为人民法院主管范围界定基准，既客观科学又通俗易懂，既涵义准确又包容性强，对于《行政诉讼法》的修改具有很大的借鉴意义。第三，《行政诉讼法》采用“民告官”模式，不解决行政协议中的“官告民”争议，不利于行政效率的提高和公共利益的实现。例如在土地房屋征收过程中，补偿协议已经签订但当事人不履行协议内容拒不搬迁，如果允许行政机关提起行政诉讼，将有利于督促当事人履行协议义务，同时有利于提高行政执法效率。（4）有的提出，为更好地反映行政审判实际和发展趋势，建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”、“行政争议”或者“行使行政职权的行为”。（5）有的提出，《行政诉讼法》确定受案范围有两个基本要素：具体行政行为、具体行政行为侵犯合法权益。“具体行政行为”的界限模糊、科学性不够，实践中一些案件因被法院认为被诉行为不属于具体行政行为而未能进入诉讼程序。“具体行政行为侵犯合法权益”无法包括所有的行政争议种类，除请求审查具体行政行为的合法性外，还包括请求审查行政行为有效性、确认行政管理关系是否存在、行政机关是否已尽行政给付义务等。建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”，同时将本条修改为：“人民法院受理行政机关与公民、法人或者其他组织之间因行政法律关系提起的行政诉讼，适用本法规定。”（6）有的提出，行政诉讼定位于“民告官”，但行政争议是双方的，在当事人拒不履行土地房屋征收补偿协议和申请法院强制执行中，官也可以告民，建议增加行政机关可以起诉行政相对人的内容。（7）有的建议对行政行为作出明确界定，防止产生不同理解影响法律的实施。

在修法过程中，各方面对本条第二款的意见建议主要是：（1）有的建议将本款（授权组织规定）规定修改为：公民、法人或者其他组织认为社会组织行使公共行政职能的行为侵犯其合法权益提起诉讼的，适用本法的规定。理由主要是：第一，1989年《行政诉讼法》将社会组织的适格被告条件限于“法律、法规授权”范围过窄，既落后于司法解释已将规章授权的组织纳入被告范围的现实，也不符合大量社会组织实质承担公共行政的现状。第二，公共行政职能事关人民群众切身利益，要求通过诉讼途径解决此类纠纷的社会呼声很高。当前，因高校拒绝颁发毕业证和学位证、“外嫁女”村民待遇、征地补偿费用分配、行业协会自我管理、查询公共企事业单位信息而引起的纠纷已经大量涌现，但由于法律规定不明确，经常出现行政诉讼和民事诉讼两不管的情况，形成法律保护的漏洞，亟须完善。第三，公共行政职能本质上属于行政法律关系范畴，而民事诉讼的调整范围以民事法律关系争议为限，难以准确评判和实质解决因公共行政职能引起的纠纷。与之相比，行政诉讼解决此类纠纷显然更为适宜。这一点可以从各地法院越来越多地通过行政诉讼处理起诉高校、残疾人联合会、村委会等案件并取得良好效果的司法实践得到印证。第四，按照党的十八届三中全会提出的“转变政府职能”、“改进社会治理方式“、“激发社会组织活力”、“优化公共服务”的重大改革要求，自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等社会组织将承担更多的本由政府承担的公共行政职能，使得这一问题的解决更具紧迫性，通过本次修法对公共行政组织的行为进行监督更显必要。第五，大陆法系国家大多把行使公共行政职能的社会组织作为公法人纳入司法审查范围。在法国、德国等大陆法系国家，凡以公法人为被告的公法上的纠纷通常由行政法院管辖，适用行政诉讼法。这一做法值得借鉴。（2）有的提出，社会组织带有行政性质的行为一律纳入诉讼范围太宽，建议对社会组织依据法律法规授权作出的自治管理和带有管理性质的行为是否纳入受案范围作进一步研究。（3）有的提出，目前政府购买公共服务来履行法定职责的情形越来越多，实际提供公共服务的可能是组织，也可能是个人，建议将因提供公共服务发生的争议纳入行政诉讼范围，并对被告的确定作出规定。（4）有的建议，将“依照法律、法规授权”改为“依照法律、法规和规章授权”，扩大被告范围。（5）有的建议，社会组织相关的纠纷可以通过其他途径，比如仲裁来解决，不应优先考虑司法途径。对此，有的建议涉及基本权利的可以提起行政诉讼，其他的可以考虑仲裁等途径。（6）有的建议增设行政公益诉讼。理由主要是：虽然我国法律规定公民在个人权益受到行政行为侵犯时可以起诉，但在很多情况下，由于受损的权益主体并不特定，其对公共利益、经济社会秩序造成损害也并不直接，故而公民个人难有起诉的动力。即便起诉，也会因主体不适格而被法院裁定驳回起诉。这不利于促进行政机关依法行政。因此，建立公益诉讼机制是非常必要的。对此，也有人认为行政公益诉讼于法理不通，于体制不合，在技术层面不具操作性，建议不要建立。（7）有的提出，实践中，行业协会、村委会、居委会、高校等社会组织越来越多地承担公共管理职能，其所实施的公共管理行为实质上具有行政行为的特点，在实践中由此引发的争议，民事诉讼不受理，大量争议无法纳入诉讼渠道，有必要对这类行为进行规范，建议将之修改为“前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权组织以及其他行使行政管理职能的组织。”（8）有的提出，法律、法规授权作出行政行为的组织概念不清，司法实践中很难界定，建议明确其概念、性质、类别。（9）有的建议，不用“依照法律、法规、规章授权”，修改为“经法律、法规、规章授权”，避免让人认为该行为本身是依法作出的，不存在合法性方面的问题。（10）有的提出，不应当规定“规章授权”的内容，理由是为了避免行政主体泛滥，与目前简政放权的改革方向相背离。（11）有的提出，对行政机关的定义应当从行政行为角度，而不是从包括哪些具体内容的角度做出，以避免造成对行政机关这个概念的误解。

经过研究，立法机关对本条作了两项修改：

第一，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。理由主要是：（1）原法用“具体行政行为”的概念，是相对“抽象行政行为”而言的，主要考虑是限定可诉范围。审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，《行政诉讼法》第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”。法律委员会经研究，建议将现行行政诉讼法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。[1]（2）从立法语言上看来，凡是行为就应当是具体的，凡是抽象的就不应称为行为，因此“具体行政行为”、“抽象行政行为”这两个词从逻辑上来看是不周延的，修改之后可以解决这个问题。（3）从现实效果看，由于具体行政行为的内涵和外延不清晰，有的法院对依法应当受理的案件不想受理，可以以被诉行为不是具体行为为由不予受理，修改之后可以堵住这个漏洞。（4）从立法技术上看，与具体行政行为相比，行政行为更具弹性，解释的空间更大，这有助于人民法院及时回应时代发展和实践需求，而无须频繁地修改法律。（5）本次修法新增规定对规范性文件可以一并审查，审查的对象已经不能为“具体行政行为”所涵括。（6）行政机关通过制定具有普遍约束力的“标准”等行为，比单一的行政行为影响和危害更大，更需要加强司法监督。（7）从域外立法例来看，一般都采用“行政行为”（或者行政处分，该行政处分涵义为行政行为，与我国《公务员法》上的行政处分不同）的提法。例如，大陆法系国家和我国的台湾、澳门等地区。（8）最高人民法院司法解释已经使用了“行政行为”这个概念，效果也是好的。

第二，增加了一款作为第二款：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”理由主要是：（1）《行政诉讼法》的调整范围对应的是公共行政关系。实践中，除了行政机关能够作出行政行为以外，依照法律、法规、规章授权的组织也能作出行政行为，应当将其纳入《行政诉讼法》的调整范围。（2）法律法规规章授权以外的社会组织所行使的类似于行政职权，从性质上讲并非公共行政，大多数属于自治范畴，一般情况下司法权不必介入。（3）一部法律的发展和完善存在路径依赖问题，《行政诉讼法》的调整范围是历史上形成的，“行政行为”这个概念是整个行政诉讼法律制度的基石，是整个《行政诉讼法》的“定海神针”。本法规定的受案范围、审查对象、起诉、审理、判决等各个环节无不建构于此基石之上，如果对这个概念进行修改，动摇了整个《行政诉讼法》的基石，可谓牵一发而动全身。而且，目前并没有一个更好的概念能够取代这个概念。各方面呼声比较大的行政法律关系概念，是一个学理化概念，不宜直接使用。因此，对以行政行为为核心的《行政诉讼法》调整范围最好在原有基础上发展和完善，不宜轻易改弦易张。（4）立法要解决实际问题，还要照顾原来条文，循序渐进。对于一些需要在这个范围之外亟待解决的问题，可以专门作出规定。（5）对于是否可以允许“官告民”的问题，考虑到“官治民”的手段已经非常多了，如果允许“官告民”，将会导致本已强大的行政权通过司法权进一步强化，既背离了设置行政诉讼制度的初衷，又不利于切实维护行政相对人的合法权益。对于确实别无他途，只能通过“官告民”问题来解决的案件，可设置特别程序。但“民告官”的性质还是要坚持的。（6）在修法过程中，立法机关最初提出来的方案是“法律、法规”授权的组织，后来加上规章，这是考虑到在以简政放权为重要内容的国家治理体系和治理能力现代化大背景下，培育更多的社会组织承担公共事务管理职能是大势所趋，如果仅仅限定为法律法规授权的组织，不免范围过小，与大趋势不合。而且，对于这些社会组织侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行为，纳入行政诉讼救济渠道是加强治理的一个有效途径。（7）在修法过程中，立法机关最初拟订的方案是将法律、法规、规章授权的组织解释为行政机关，后来调整为扩充行政行为的外延。理由主要是：第一，原表述容易产生扩大“行政机关”范围的误解。“前款所称行政机关包括”的表述意味着，授权组织也是行政机关。正如有的常委会委员提出的，“规章授权组织”不应当属于行政机关，这种表述容易给部委扩权以口实。第二，采用“可诉行为”的方式的表述能够避免上述不足。原表述将“行政机关”解释为包括了授权组织的方式，并不科学，也容易产生歧义，采用“认为社会组织行使公共行政职能的行为”的表述能够避免这一不足。

【条文释义】

本条是关于《行政诉讼法》调整范围的规定，同时也是对行政诉权、原告资格、审查内容的规定。

1.有权提起行政诉讼的只能是在行政法律关系中处于行政相对人地位的公民、法人或者其他组织。在我国，行政诉讼“两造恒定”，只允许“民告官”，不允许“官告民”。即便行政机关在法律性质上也属于“法人”，但除非其在行政法律关系中处于行政相对人地位，否则不能成为原告。在修法过程中，尽管有人提出行政争议双方都应有原告资格，官也可告民，但是立法机关考虑到，“民告官”是我国《行政诉讼法》的旗帜，具有较强的政治意义，而且“官治民”的手段已经足够多了，没有必要一定通过行政诉讼这个途径，故仍维持“两造恒定”的传统。

2.能够成为被告的只能是在行政法律关系中处于行政主体地位的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。国家机关包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等等。只有行政机关能够成为行政诉讼的被告。对立法机关、司法机关、军事机关的行为或者活动有意见的，不能通过行政诉讼途径解决。所谓法律法规规章授权的组织，是指依据法律、法规、规章授权而行使特定公共行政职能的非国家机关组织。其范围一般包括社会团体与行业协会（如工会、妇联、文联、律师协会），事业与企业组织（如学校），基层群众性自治组织（如村委会、居委会）。被授权的组织在行使职权时享有行政主体地位，可以以自己的名义作出行政行为，并由其本身对外承担法律责任。在非行使所受职权的情形时，不享有行政职权，不具有行政主体的地位。

3.能够被《行政诉讼法》所调整的是公民、法人或者其他组织与行政主体之间的行政法律争议。这意味着：（1）在民事争议中，比如政府采购过程中产生的争议，行政机关处于民事主体地位，不应作为行政诉讼的被告。当事人对争议可以提起民事诉讼，而不是行政诉讼。（2）某一行政主体与其他国家机关之间发生非公法争议（比如相邻两地级市的划界纠纷），其争议也不能通过行政诉讼解决。（3）如果所产生的争议不是法律争议，而是其他方面的争议，比如具有高度政治性的争议（如政党纷争），也不能作为行政案件进入行政诉讼途径。

4.只有在认为被诉行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼。这意味着：（1）可以提起行政诉讼的对象是行政行为。行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关制定的行政法规、规章等违法，依照《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，可以向制定该规范性文件的同级人民代表大会常务委员会或者该行政机关的上一级行政机关提出。（2）只有在认为被诉行政行为侵犯其合法权益时才能够提起行政诉讼。如果被诉行政行为只是违法，但没有侵犯其合法权益，或者所影响的并不是其“合法”的权益，则不能够提起行政诉讼。（3）对合法权益的侵犯，可以是实际上已经成为事实上的侵犯，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为构成了侵犯。

5.并不是只要“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”的，都可以依照本法向人民法院提起诉讼。除了本条规定以外，还有本法关于受案范围、原告资格、复议前置、诉讼期间等方面的限制。因此，理解本条时，要与本法其他条文结合起来把握。

【适用指引】

在行政诉讼中适用本条规定时，需要注意以下几个问题：

1.既然《行政诉讼法》的调整范围通过“行政行为”作出限定，那么对于没有行政行为的情况下，也就是行政机关“不作为”的案件能否受理?本条规定的是“行政行为”侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。“不作为”意味着没有一个行为，既然没有行为，公民、法人或者其他组织依据本法规定提起诉讼的前提就不存在，那么，如何保障其合法权益呢?通过体系和目的解释的方式，即便是因行政不作为侵权的，公民、法人或者其他组织同样可以依据本法提起诉讼，人民法院应当依法处理。

2.根据本条规定，公民、法人或者其他组织能否对行政机关工作人员提起行政诉讼?根据本条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这是否意味着可以对行政机关工作人员提起行政诉讼?并不是这样的。实际上，行政机关工作人员是代表行政机关作出行政行为的，能够作为被告的也只有行政机关而不是行政机关的工作人员。《行政诉讼法》之所以按照这种方式作出规定，只不过是为了有助于公民、法人或者其他组织更容易理解《行政诉讼法》的功能定位，更好地通过行政诉讼维护自身合法权益，因此这只是立法技术层面的问题，并不意味着行政机关工作人员本身可以当被告。

3.本条规定的“认为”，是否会导致司法实践中的“滥诉”，人民法院如何应对这个问题?本条规定的“认为”，意味着公民、法人或者其他组织只要在主观上感到其合法权益受到侵犯，就有权依据本法提起行政诉讼。至于客观上其合法权益是否受到侵犯，在所不论。这是一个主观性非常强的标准，的确会在一定程度上滋生“滥诉”现象。对于这种问题，人民法院要正确对待，这是必要的“代价”，并不能因为可能有这个副作用而否定公民、法人或者其他组织的诉权。当然，由于《行政诉讼法》以及相关司法解释对原告资格、起诉条件、起诉期限、复议前置及等有相应规定，实际上并不会导致严重的“滥诉”问题。

4.在司法实践中如何把握“法律、法规、规章授权的组织”。“法律、法规、规章授权的组织”是一个很模糊的概念，在司法实践中理解这个概念需要注意到以下几点：第一，这里的“授权”，实际上是“授予的行政职能”，而不是真正的行政职权；第二，只有授予的是“公共行政”性质的职权才能属于此处“法律、法规、规章授权的组织”。如果授予的是非公共行政性质的职权，比如《公司法》对公司的“授权”，不属于此处的“法律、法规、规章授权的组织”。第三，这些组织只有在行使法律、法规、规章授予的职权时才能作为行政诉讼被告。比如残联根据《残疾人就业条例》行使残疾人就业培训补贴的审核权，此时残联可能成为行政诉讼的被告；高等学校行使颁发学位证和毕业证的职权时，可能成为行政诉讼的被告。但如果行使的并不是法律、法规、规章授予的职权，比如规章以下规范性文件授予的职权，则不能成为行政诉讼的被告。第四，在我国，于行政机关之外，承担着管理职能的组织通常有以下几类：（1）具有行政职能的事业单位，包括公立高等学校、证券交易所等；（2）公共设施的管理和服务组织，例如城市水电气公司；（3）社会组织和群众自治组织，诸如行业协会、社会团体、村民自治组织等。

5.对于非法律、法规、规章授权的组织在行使公共职能过程中出现争议，当事人如何获得司法救济?目前，很多纠纷通过私法方式解决，不少纠纷排除在公法救济之外。但是，如果通过私法方式解决，意味着基本原则是意思自治，如果这些组织不受公法约束，那么合法权益受到侵犯的公民、法人或者其他组织就无法得到救济。一般来说，对于这类问题可以通过民事诉讼或者仲裁途径解决，也可以先找行政机关解决，对行政机关处理不服的，可以提起行政诉讼。

6.“官”是否可以告“民”。我国的行政诉讼在制度设计上是“民告官”，由于“官”治“民”的手段很多，原则上“官”不可以告“民”。本次修法把政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等有纳入到受案范围，但原告仍然限定为公民、法人或者其他组织，作为诉讼主体的行政机关没有原告主体资格。

7.高等院校的适格被告问题。高等院校依据法律、法规授权作出颁发学历、学位证书以及开除学籍等影响学生受教育权利的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，以高等院校为被告。

8.如何理解可以提起行政诉讼的“其他组织”。《行政诉讼法》及有关司法解释对可以提起行政诉讼的“其他组织”的含义并没有明确。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民事诉讼法司法解释》）的规定，“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。

9.物业管理委员会是否具有行政诉讼的原告资格?随着《物业管理条例》的颁布实施，小区物业管理类行政案件日益增多。目前针对物业行政管理起诉的原告主要是物业管理委员会以及自然人。在实践中，有的认为物业管理委员会不是能够独立承担法律责任的组织，不具有诉讼行为能力，不具有原告主体资格。但根据有关法律规定以及实际情况来看，居民小区物业管理委员会是由居住小区内全体业主通过业主大会选举产生，代表本物业区域内全体业主的合法权益，负责对区域内物业实施管理的组织；物业管理委员会的成立及换届选举，均须报当地区县国土房管机关登记备案；物业管理委员会的主要职责包括选聘或解聘物业管理企业、与物业管理企业签订物业管理合同以及审议物业管理企业提出的物业管理服务收费标准、年度计划、财物预算和决算、监督物业管理企业的管理服务活动等；物业管理委员会的办公场所由物业管理企业提供，日常办公经费也暂由物业管理企业从其收入中支付。物业管理委员会不具有独立的财产，不能独立对外承担责任，不符合“其他组织”的条件。但物业管理委员会有一定的特殊性，依据现行的物业管理的规定，物业管理委员会作为业主代表大会的执行机构，经全体业主授权后可以以自身的名义对外实施行为，其实施民事行为的责任由全体业主承担。如果行政机关实施的行政行为侵犯了业主团体的合法权益，由业主全部或单独提起诉讼显然有所不便且操作繁琐。在司法实践中，可考虑将物业管理委员会作为具有限制能力的特殊组织，在经全体业主授权的情况下，可以以自己的名义提起行政诉讼。